MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA

Exp. N° 02-2219

I

En fecha 2 de octubre de 2002, la abogada ELIZABETH VACCA HERNANDEZ, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 66.582, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, apeló de la sentencia dictada el 17 de mayo de 2002, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana CARMEN ROSA PIUNNO, cédula de identidad N° 6.091.281, asistida por el abogado ISMAEL R. GIL GIL, contra el acto administrativo de remoción N° D.A-174-2000 de fecha 28 de marzo de 2000, y el acto administrativo de retiro s/n publicado en el diario “Ultimas Noticias” el 1° de junio de 2000, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL, hoy DISTRITO CAPITAL.

Oída la apelación en ambos efectos, se ordenó remitir el expediente a esta Corte, dándose por recibido el 30 de octubre de 2002.

El 31 de de octubre de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 7 de noviembre 2002, el apoderado judicial de la querellante, presentó escrito contentivo de los fundamentos de la apelación.

En fecha 19 de noviembre de 2002, el abogado Ismael Gil Gil, presentó escrito de contestación a la apelación.

En fecha 27 noviembre de 2002, comenzó la relación de la causa.

En fecha 12 de diciembre de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual transcurrió inútilmente.

En fecha 4 de febrero de 2003, oportunidad fijada para el acto de informes, se dejó constancia de que el apoderado judicial de la ciudadana CARMEN ROSA PIUNNO YANEZ, presentó su respectivo escrito de informes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.

El 5 de febrero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida como ha sido la Corte por la elección de la nueva Directiva, la misma ha quedado integrada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARÍA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; y los Magistrados PERKINS ROCHA CONTRERAS, EVELYN MARRERO ORTIZ y LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO.

Realizado el estudio individual del expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:



II
ANTECEDENTES

1.- En fecha 18 de diciembre de 2000, la ciudadana Carmen Rosa Piunno, asistida por el abogado Ismael R. Gil Gil, interpuso querella contra el acto administrativo de remoción N° D.A-174-2000 de fecha 28 de marzo de 2000, y el acto administrativo de retiro s/n publicado en el diario “Ultimas Noticias” el 1° de junio de 2000, emanados de la ALCALDIA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL hoy DISTRITO CAPITAL, en los términos siguientes:

Señaló, que comenzó a prestar servicio profesional para la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, el 1° de marzo de 2002, en la que ocupó el cargo de Coordinadora de Área de Asuntos Legales Código 580, adscrita a la Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas de la Dirección de Recursos Humanos de Gestión Administrativa, de la referida entidad.

Que el 10 de abril de 2000, fue notificada del acto administrativo de remoción signado con el N° D.A-174-2000, emitido en fecha 28 de marzo de 2000, por el entonces Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Adujo que el 1° de junio de 2000, se enteró a través del diario “Ultimas Noticias”, de la notificación del retiro dirigida a su persona, habiendo quedado notificada de dicho acto, en fecha 23 de junio de 2000.

Que el entonces Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal, ciudadano Antonio Ledezma, manifestó en la comunicación contentiva del acto administrativo de remoción N° A.174-2000, que actúo en ejercicio de las atribuciones previstas en el artículo 74 ordinal 5° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal en concordancia con lo establecido en los artículos 5 y 10 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal en cumplimiento con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ordenanza Sobre Procedimientos Administrativos.

Que no es cierto que ejercía, para el momento de la remoción, un cargo de libre nombramiento y remoción; atendiendo a la naturaleza de las funciones ejercidas, que siempre estuvieron subordinadas a las órdenes que le impartía el superior jerárquico.

Adujo que el Alcalde se limitó a invocar el artículo 5° de la Ordenanza de Carrera Administrativa, y se abstuvo de señalar, en cuál de los supuestos previstos en dicha norma, fundamentó su decisión o acto administrativo, lo que –a su juicio- hace que exista error en la base legal del acto y, por tanto, en su causa o motivo.

Que “atendiendo a la naturaleza de las funciones por ella desempeñadas, a los efectos de la calificación asignada al cargo por el Alcalde, pueda tenérseme como comprendida dentro de las previsiones de este artículo, pues, el carácter de subalterno con que siempre me desempeñe, no me permitía ni confería potestad decisoria o nivel de mando y, menos aún, autonomía como para comprometer a la Administración”.

Que el acto administrativo esta “inficionado” de nulidad, conforme a lo establecido en el artículo 19 numeral 4 de la “Ley Orgánica de Carrera Administrativa” (sic), por incompetencia del funcionario que lo dictó, por cuanto, el acto mediante el cual se le notificó del retiro fue dictado por la Directora de Recursos Humanos, actuando por delegación, según Resolución N° 642 emanada de la Alcaldía del Municipio Libertador y suscrita por el Alcalde Antonio Ledezma.

Adujo que “es evidente pues que, la Alcaldía del Municipio Libertador, actúo en el presente caso, al margen, fuera del principio de la legalidad dañando con ello la causa o motivo, particularmente el acto administrativo N° D.A-174-2000, por lo que no está ajustado a lo dispuesto por el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por carecer de motivación, no está ajustado a lo dispuesto por el artículo 18 ordinal 5°, ejusdem, lo que hace que conforme al numeral 3 del artículo 19 de la misma Ley, los actos administrativos aquí impugnados deban ser reputados como nulos de nulidad absoluta, en virtud de que su contenido es imposible o de ilegal ejecución, lo cual puede condensarse en la exigencia de tener los mismos un contenido imposible, fáctica y jurídicamente”.

Señaló que los actos administrativos impugnados menoscaban los derechos constitucionales referidos al debido proceso, el derecho al trabajo y a la estabilidad en el mismo, contenidos en los artículos 49, 87, y 93 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por lo anterior, solicitó la nulidad absoluta de los actos administrativos de remoción y retiro, y se ordene su reincorporación a un cargo de carrera, restableciéndose así, la situación jurídica lesionada.

2.- En la oportunidad de dar contestación a la querella interpuesta, la abogada ELIZABETH VACCA HERNANDEZ, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, señaló lo siguiente:

Adujo, con relación a las funciones que ejerce un Coordinador de Asuntos Legales, el contenido del Decreto N° 56 publicada en Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria N° 69 de fecha 4 de julio de 1997, mediante el cual se establece la modificación parcial del Reglamento Interno N° 5 de la Alcaldía, Organigrama Estructural de la Alcaldía y Manual de Organización, lo que prueba –a su juicio- que el cargo ocupado por la querellante está dotado de potestad decisoria, con suficiente autonomía como para comprometer a la Administración y que, igualmente, sus funciones suponen un elevado grado de reserva y confiabilidad.

Que “no es cierto que el acto de remoción se encuentre viciado de falso supuesto, por cuanto no están dados los supuestos para que pueda hablarse de ello, toda vez que la norma utilizada por el Alcalde para remover del cargo a la querellante, (artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa) es la aplicable a su caso, por encuadrar dentro de ella lo que se entiende por funcionario de alto nivel y de confianza y, en consecuencia de libre nombramiento y remoción”.

En relación a la denuncia señalada por la querellante de que el acto administrativo de remoción carece de motivación, alegó que, del mismo acto de remoción se evidencian las razones que sirvieron de fundamento al Alcalde para emitir el acto, como son la naturaleza de las funciones y lo establecido en el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Que la querellante al denunciar los vicios de falso supuesto e inmotivación simultáneamente, incurrió en un contrasentido, por cuanto ambos no pueden coexistir en un mismo acto.

Señaló, en relación a la incompetencia del funcionario que dictó el acto de retiro alegado por la querellante, la Resolución N° 642, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria N° 1.691, de fecha 16 de septiembre de 1997, mediante la cual el Alcalde en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 74 numerales 1, 3 y 5 del a Ley Orgánica de Régimen Municipal, de conformidad con lo establecido en la Ordenanza Sobre Delegación de Firmar del Administrador Municipal, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ordenanza Sobre el Régimen Transitorio para la Aplicación del Ordenamiento Jurídico Municipal vigente al 31 de diciembre de 1989, delegó en la Directora de Recursos Humanos ciudadana Fanny Gil de Eekhout, la facultad de firmar las notificaciones de los actos administrativos que se produjeran en materia de administración de personal.

Por lo antes expuesto, solicitó se declare sin lugar la querella interpuesta por la ciudadana Carmen Rosa Piunno, en contra de los actos administrativos de remoción y retiro, signados con el N° D.A-174-2000 de fecha 28 de marzo de 2000 el primero, y el segundo de ellos, publicado mediante cartel en el diario “Ultimas Noticias” del 1° de junio de 2000, ambos emanados de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal.



III
DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia de fecha 17 de mayo 2002, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar la querella interpuesta, basando su decisión en las siguientes consideraciones:

“Estima este Tribunal que para la aplicación de la norma contenida en el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, dadas las serias implicaciones que la misma envuelve y el efecto negativo que acarrea en el derecho primordial del funcionario público que constituye la estabilidad, es indispensable que la autoridad administrativa defina con exactitud cual de los supuestos contenidos en dicha disposición fundamentan su decisión, señalándola expresamente, de lo contrario, resultaría forzoso presumir que existe una indefinición de funciones para la Administración o un obstáculo para hacerlo, que la imposibilita para enmarcar el caso particular en uno o más de los supuestos que la norma establece, a la par que resultaría difícil para el funcionario conocer, sin entrar a adivinar cuál de dichos supuestos está basando la exclusión del cargo que ejerce de la carrera administrativa, con las secuelas negativas que ello produce. Aplicando lo anterior al caso concreto, estima este Tribunal que en atención a que el acto administrativo de remoción que afectó a la querellante se fundamentó, de manera genérica, en el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, dicho acto resulta inmotivado, pues, como se dijo anteriormente, es necesario que la Administración señale expresamente en cuál de los supuestos contemplados en la norma indicada se basó para tomar la decisión de calificarlo como funcionario de libre nombramiento y remoción, lo que vicia de nulidad el acto administrativo de remoción de conformidad con el artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. En cuanto al acto administrativo de retiro, es jurisprudencia pacífica y reiterada de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, que una vez declarada la nulidad del acto administrativo de remoción, consecuentemente, resulta también nulo el acto administrativo de retiro que afectó a la querellante, el cual le fue notificado mediante cartel publicado en el diario “Ultimas Noticias”, el 1° de junio de 2000. Ahora bien, en lo que respecta al pago de los sueldos dejados de percibir por la querellante, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro, este Tribunal estima que resulta procedente el pago de los sueldos dejados de percibir por la actora, desde su ilegal retiro hasta su definitiva reincorporación, con las variaciones experimentadas por el sueldo asignado al cargo que desempeñaba para la fecha de su retiro, así como el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación efectiva del servicio activo. Por lo anterior, se declara con lugar la querella interpuesta, se anulan los actos administrativos de remoción y retiro que afectaron a la querellante”.



IV
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION

El 7 de noviembre de 2002, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, presentó escrito de fundamentación de la apelación en los siguientes términos:

Denunció que el a quo violentó el contenido del artículo 12 de Código de Procedimiento Civil, por cuanto “el fallo recurrido indicó la falta de motivación del acto de remoción, cuando el mismo se encuentra efectivamente motivado, pues indica que el cargo ejercido por la querellante es de libre nombramiento y remoción de conformidad con el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, por lo que el a quo no decidió conforme a lo alegado y probado por esta representación en el juicio”.
Que el acto recurrido expresa objetivamente las razones de hecho y de derecho que dieron lugar a la remoción de la querellante por ser una funcionaria de libre nombramiento y remoción, de conformidad con el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, lo cual constituye fundamento legal suficiente para que el acto administrativo esté correctamente motivado, ya que fue aplicado a un cargo que envuelve tanto la categoría de funcionario de alto nivel y a su vez de confianza.

Adujo que se garantizó el debido proceso y el derecho a la defensa de la querellante, ya que tuvo conocimiento de las razones que dieron lugar a su remoción y a la disponibilidad por el período de un mes, realizando las respectivas gestiones reubicatorias, y siendo éstas infructuosas se procedió a retirar a la funcionaria del cargo.

Asimismo señaló que el a quo violentó lo establecido en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, “en efecto el juez para establecer los hechos debe examinar todo cuanto prueba se haya incorporado a los autos, en este sentido no se verificó en el antecedente administrativo que la querellante conoció por qué fue removida de su cargo, que los fundamentos legales en que se basó la remoción se refieren a los funcionarios de libre nombramiento y remoción, en el artículo 5 que refiere a las categorías de alto nivel y de confianza, y que dicha categoría obedece en un principio al poder discrecional de la Administración”.

Que el a quo incurrió en falsa interpretación del artículo 5 de la Ordenanza de Carrera en virtud de que expresa que debió la autoridad administrativa definir con exactitud en cuál de los supuestos contenidos en dicha disposición fundamenta su decisión, señalándola expresamente, sin tomar en cuenta que específicamente el cargo de Coordinador de Área encuadra dentro de ambas categorías, tanto en la de alto nivel por detentar un elevado rango dentro de la estructura organizativa de la Dirección de Gestión Administrativa de la Alcaldía del Municipio Libertador, así como en la de confianza, por desempeñar funciones que implican reserva y confidencialidad.

Señaló que “su mandante cumplió con todo el procedimiento establecido en la Ordenanza de Carrera, motivó correctamente el acto de remoción ya que la decisión fue tomada con fundamento en el artículo 5 de la mencionada Ordenanza, lo que constituye la motivación de derecho de la manifestación de voluntad de la Administración, se le otorgó el mes de disponibilidad, se efectuaron las gestiones reubicatorias, por lo que el acto administrativo que resolvió la remoción de la querellante cumplió con todos los requerimientos legales”.

Igualmente señaló, que el a quo al declarar la nulidad del acto de remoción expresó que consecuencialmente resulta también nulo el retiro, respecto a este punto alegó que, “ha sido la jurisprudencia reiterada de esta Corte que los actos de remoción y retiro son dos actos totalmente diferentes y no un acto complejo, por lo que son diferentes, producen consecuencias distintas, se fundamentan en normas que regulan supuestos de hechos disímiles y requieren procedimientos administrativos particulares para su emanación”.

Por lo anterior, solicitó se declare con lugar el recurso de apelación interpuesto, y en consecuencia, se revoque el fallo apelado y se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.


V
CONTESTACION DE LA APELACION

El 19 de noviembre de 2002, el apoderado judicial de la querellante, presentó el escrito de contestación a la apelación, en los siguientes términos:

“(…) para que pueda conceptuarse el cargo que mi mandante ocupaba como de libre nombramiento y remoción, se hace necesario, que la Administración hubiese expresado en el acto el tipo de actividades que ella desplegaba, para que pudiera tenerse el mismo como legalmente motivado, siendo de observar que la Administración se abstuvo de dar cumplimiento a tal requisito lo que lo hace que está inficionado del vicio de inmotivación, como en forma muy acertada y con apego a la ley así lo decidió la sentencia aquí recurrida.(…) mal puede pensarse que la recurrida no dio cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, sino que por el contrario, la misma fue dictada en consonancia con dicha norma jurídica, lo que determina la improcedencia de la denuncia formulada. Denunció igualmente la representación de la parte recurrente, la violación por parte de la recurrida del artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, y supuesta falsa interpretación del artículo 5 de la Ordenanza de Carrera, se abstuvo de transcribir el parágrafo único de dicha norma, que es determinante para la solución del problema bajo análisis, por cuanto la denominación del cargo como de alto nivel o de confianza está condicionada a la naturaleza real de los servicios o funciones que preste, tal como se evidencia del acto contenido en el Oficio N° D.A 174-2000, que fuere dirigido a mi mandante, (…) que el Alcalde nada dice en dicho acto administrativo respecto a las actividades que mi mandante desempeña, de todo lo cual fácil es de inferir que la Administración no señaló expresamente en cual de los supuestos de hechos contemplados en la norma indicada se basó para tomar la decisión de calificarla como funcionario de libre nombramiento y remoción que ella desempeñaba, las mismas tenían que constar en el propio acto, para que el mismo se pudiera reputar como motivado, por lo que mal puede imputársele el haber infringido la norma contenida en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, y menos aún del artículo 5 de la Ordenanza de Carrera, lo que determina la improcedencia de la denuncia”.


VI
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital, contra el fallo dictado en fecha 17 de mayo de 2002, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta. A tal efecto observa:

La apelante denunció que el a quo violentó el contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto “el fallo recurrido indicó la falta de motivación del acto de remoción, cuando el mismo se encuentra efectivamente motivado, pues indica que el cargo ejercido por la querellante es de libre nombramiento y remoción de conformidad con el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, por lo que el a quo no decidió conforme a lo alegado y probado por esta representación en el juicio”.

Con relación al vicio de inmotivación del acto administrativo, “esta Corte y la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, han sostenido en forma reiterada y pacífica en innumerables fallos el criterio que una vez más se ratifica, de que el acto administrativo que describa brevemente las razones o motivos que sirvieron para apreciar los hechos se considera motivado, si la parte afectada ha podido ejercer a plenitud las defensas de sus pretensiones permitiendo así también al Tribunal competente el control judicial del acto. En tal sentido, la motivación de los actos administrativos de efectos particulares no requieren una exposición analítica y extensa, pues una decisión administrativa puede considerarse motivada cuando ha sido decidida con fundamento en hechos o datos que consten en el expediente administrativo, es decir, cuando no existan dudas acerca de lo debatido y su principal fundamentación legal, de modo que el interesado pueda conocer el razonamiento de la administración y lo que la llevo a tomar la decisión. En este orden de ideas, es suficiente que la motivación sea sucinta pero informativa o incluso en algunos casos basta con la cita de la norma aplicable para que el acto administrativo esté motivado, pues, lo sucinto, breve o ‘insuficiente’ no significa per se inexistencia o ‘falta de motivación’.” (Sentencia de esta Corte N° 1.514 del 21 de noviembre de 2000)

Así las cosas, para que se configure el vicio de inmotivación, se requiere que del contenido del acto impugnado, se haya impedido el conocimiento de la persona afectada de las causas que originaron el acto, violando su derecho a defenderse, lo cual a juicio de esta Corte, no sucede en el caso de marras, ya que del acto administrativo de remoción que consta al folio 16 del expediente, se observa que la remoción de la querellante se fundamentó en el hecho de que ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, atendiendo a la naturaleza de sus funciones, de conformidad con el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionario Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Por lo que, al haber tenido la querellante conocimiento del acto que le afectó y de las causas que originaron su retiro, esta Corte comparte el criterio sostenido por la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital cuando señala que el a quo violentó la norma contenida en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no decidió conforme a lo alegado y probado en autos. Así se declara.

Por lo anteriormente expuesto, esta Corte debe declarar con lugar la apelación y revocar el fallo apelado, en consecuencia, entra a conocer de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, el fondo de la controversia. A tal efecto observa:

La querellante alegó “que no es cierto que para el momento de la remoción ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción, atendiendo a la naturaleza de las funciones ejercidas, que siempre estuvieron subordinadas a las órdenes que le impartía el superior jerárquico”.

Así las cosas, de las actas que conforman el expediente se observa que la ciudadana Carmen Rosa Piunno ocupaba el cargo de Coordinadora de Área de Asuntos Legales, adscrito a la Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas de la Dirección de Recursos Humanos de Gestión Administrativa, Código 580, en la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal.

En este sentido, es importante para esta Corte precisar, las diferencias entre los funcionarios de carrera y los funcionarios de libre nombramiento y remoción, para establecer la condición de funcionaria que ostentaba la querellante en el tiempo de servicio prestado en la Administración Municipal.

Así, la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionario Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, aplicable al caso concreto, consagra una distinción en cuanto a las categorías de funcionarios públicos, entendiéndose que –según dicho instrumento legal- los empleados públicos pueden ser de carrera o de libre nombramiento y remoción; que los funcionarios de libre nombramiento y remoción son aquellos de alto nivel o de confianza y, que los de alto nivel son aquellos que detentan un elevado rango dentro de la estructura organizativa y dada su jerarquía están dotados de potestad decisoria o nivel de mando, con suficiente autonomía en el cumplimiento de sus funciones como para comprometer a la Administración y, los funcionarios de confianza sean o no de alto nivel, aquellos cuyas funciones suponen un elevado grado de reserva y confidencialidad.

Así las cosas, es pertinente indicar que los referidos funcionarios públicos, de carrera o de libre nombramiento y remoción, se diferencian unos de otros, primordialmente por los derechos que la normativa vigente establece como derechos exclusivos para los primeros, así como por los procedimientos que la Administración Pública Nacional, en su rol de empleador, debe cumplir a los fines de proceder legalmente a la remoción o retiro del cargo que desempeñan dichos funcionarios.

Por su parte, los funcionarios de carrera son aquellos que gozan principal y exclusivamente de estabilidad en el desempeño de sus cargos, de manera que sólo pueden ser retirados del mismo por las causales contempladas, bien sea en el estatuto especial de empleo público o en la Ley de Carrera Administrativa, según sean aplicables. En sentido contrario, los funcionarios de libre nombramiento y remoción, tal como lo indica su denominación, si bien disfrutan de ciertos derechos funcionariales al igual que los funcionarios de carrera administrativa, verbigracia: derecho al descanso, a las remuneraciones correspondientes, a los permisos y licencias, etc.; al propio tiempo, no gozan de otros derechos exclusivos de los funcionarios denominados como de carrera, como es el caso del derecho a la estabilidad, previsto en el artículo 46 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionario Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal y 17 de la Ley de Carrera Administrativa.

En vista de lo anterior, queda claramente establecido que el funcionario de carrera, condición que se adquiere una vez cumplidos de determinados requerimientos legales y en atención a la naturaleza del cargo que ejerza, goza de una estabilidad absoluta en el ejercicio de su labor, estabilidad que es de tal trascendencia y significación que constituye precisamente, la diferencia fundamental que lo distingue del funcionario de libre nombramiento y remoción.

En atención a dicha característica diferenciadora, es importante hacer referencia a dos figuras fundamentales muy ligadas entre sí, la remoción y el retiro. La primera, como acto administrativo, produce el retiro, ineludiblemente, en los funcionarios cuya propia naturaleza es de libre nombramiento y remoción. Otra es la situación de los funcionarios de carrera, que por su condición, aún cuando pueden ser removidos de su cargo, incluso de uno de libre nombramiento y remoción que estuvieren ejerciendo en virtud de una situación de permiso especial, deben ser colocados en situación de disponibilidad por el lapso de un (1) mes, y en caso de no ser posible su reubicación, sólo en tal supuesto, podrán ser retirados de la Administración Pública.

De lo anterior se concluye, que los actos de remoción y retiro son diferentes, producen consecuencias distintas, se fundamentan en normas que regulan supuestos de hechos disímiles y requieren procedimientos administrativos particulares para su emanación. El acto de retiro, como antes se señaló, no implica necesariamente un acto de remoción previo, siendo que, aún en el caso de que el retiro se produzca luego de una remoción y de una gestión reubicatoria infructuosa, es un acto independientemente de aquél, por las características de uno y de otro que antes fueron explicadas.

Entonces, si bien es cierto que hay ocasiones en las que ambos actos están vinculados en una relación de precedencia (remoción y luego retiro), pero no de causalidad, esa relación procedimental no altera el hecho de que se trate de actos distintos y susceptibles de producir vicios diferentes y efectos distintos a su destinatario.

Es por ello que la jurisprudencia de esta Corte admite que el acto de remoción puede ser válido, mientras que el acto de retiro puede ser nulo, puesto que los vicios que pueden afectar a uno y a otro son distintos, o puede ser que el querellante impugne el acto de retiro y no el de remoción, caso en el cual el juicio del Tribunal ha de recaer sólo sobre aquél.

Asimismo, puede haber operado la caducidad con respecto a la remoción y no con respecto al retiro, ya que al ser dictados en tiempos distintos, el cálculo para determinar la caducidad de uno y de otro es diferente. Todo ello no es más que la consecuencia lógica de la premisa conceptual conforme a la cual –se insiste-, la remoción y el retiro son actos diferentes.

Definido lo anterior, resulta necesario para esta Corte pronunciarse en relación a la naturaleza jurídica del cargo de Coordinadora de Área de Asuntos Legales, a los efectos de establecer si se trata de un cargo de carrera administrativa, y, por tanto si quien lo ocupa goza de estabilidad en el mismo, o por el contrario, si es un cargo de libre nombramiento y remoción, lo que permite que la Administración Municipal pueda prescindir de los servicios de quien lo ocupa en forma discrecional.

Así los cargos de libre nombramiento y remoción, son clasificados en dos grandes grupos, de alto nivel y de confianza, en la primera categoría se incluyen los cargos que por su ubicación dentro de la organización administrativa ocupan una jerarquía tal que requiere que la máxima autoridad del organismo o aquel que tenga atribuida la competencia en materia funcionarial, pueda a discreción designar y remover a los funcionarios que ocupan dichos cargos.

Por su parte, los cargos de confianza se definen no por la jerarquía que tengan dentro de la estructura organizativa del organismo, sino por la índole de las funciones y actividades que realizan quienes ocupan dichos cargos.

Ahora bien, el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionario Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, establece:

“Además de la enumeración de cargos de libre nombramiento y remoción establecidos en el artículo anterior, se consideran funcionarios de alto nivel aquellos que detentan un elevado rango dentro de la estructura organizativa y dada su jerarquía están dotados de potestad decisoria o nivel de mando, con suficiente autonomía en el cumplimiento de sus funciones, como para comprometer a la Administración. Asimismo, además de la enumeración del artículo anterior, serán considerados funcionarios de confianza, sean o no de alto nivel, aquellos cuyas funciones suponen un elevado rango de reserva y confidencialidad.

Parágrafo Único: A los efectos de la calificación de un funcionario como comprendido dentro de las previsiones de este artículo, se atenderá a la naturaleza real de los servicios o funciones que preste, independientemente de la denominación que haya sido asignada al cargo que ocupa”.

Ahora bien, en el caso de autos, el Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal, basó el acto administrativo de remoción que afectó a la querellante, en el hecho de que atendiendo a la naturaleza de sus funciones, ésta ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo previsto en la norma transcrita supra.

Así, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital en la oportunidad de contestar la querella, señaló que la querellante sí ocupaba un cargo de libre nombramiento y remoción, señalando en este sentido, el Decreto N° 56 publicado en Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria N° 69 de fecha 4 de julio de 1997, mediante el cual se establece la modificación parcial del Reglamento Interno N° 5 de la Alcaldía, Organigrama Estructural de la Alcaldía y Manual de Organización, lo que prueba –a su juicio- que el cargo ocupado por la querellante está dotado de potestad decisoria, con suficiente autonomía como para comprometer a la Administración.

En este sentido, esta Corte observa del análisis realizado al Decreto N° 56, publicado en Gaceta Municipal del Distrito Federal Extraordinaria N° 69 de fecha 4 de julio de 1997, el Organigrama Estructural y Manual de Organización de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, en la cual se establece que la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía, para el cumplimiento de sus funciones y deberes, contará con la siguiente estructura organizativa:

- Despacho del Director;
- Unidad de Administración de Recursos Humanos;
- Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas;
- Unidad de Capacitación y Desarrollo de Recursos Humanos.

Asimismo, establece que la Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas para el cumplimiento de sus funciones y deberes tendrá adscrita las siguientes coordinaciones:

- Coordinación de Asuntos Legales; y
- Coordinación de Asuntos Administrativos.

De la misma forma, en el referido Decreto se establece que la misión de la Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas, es asesorar y apoyar a la Dirección de Recursos Humanos, sobre los aspectos relacionados con el contenido, interpretación y aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo y sus Reglamentos, Ordenanza de Carrera Administrativa y su Reglamento y los diferentes contratos colectivos que regulan las relaciones entre la Alcaldía del Municipio Libertador y sus trabajadores; señalando dentro de sus funciones las siguientes:

- Instruir los procedimientos disciplinarios correspondientes a aquellos funcionarios incursos en irregularidades administrativas de acuerdo a la normativa laboral, a fin de establecer las sanciones a que hubiera lugar.

- Asesorar y emitir opiniones jurídicas solicitadas por las diferentes Direcciones en la interpretación de las normas legales vigentes en materia laboral y las contrataciones colectivas que rigen las relaciones laborales entre la Alcaldía del Municipio Libertador y sus trabajadores a fin de evitar reclamos o recursos que puedan llegar a instancias extrajudiciales o judiciales.

- Promover el entendimiento cordial entre la Alcaldía y sus trabajadores, a través de las organizaciones sindicales correspondientes, con el fin de garantizar un clima organizacional armonioso.

- Mantener relaciones con los organismos competentes para regular el área laboral tales como Ministerio del Trabajo, Oficina Central de Personal (OCP), Sindicatura Municipal, entre otros, a los fines de estar en permanente conocimiento y actualización sobre los criterios sustentados por esos organismos en materia de cambio de jurisprudencia, dictámenes, pronunciamientos, normativas, a los efectos de hacer más expedito el cumplimiento de las resoluciones dictadas por dichas instancias.

- Participar en el proceso de discusión y negociación de los diferentes convenios o contratos colectivos que la Alcaldía del Municipio Libertador suscriba con sus trabajadores.

- Coordinar y controlar el cumplimiento de los acuerdos establecidos en los diferentes contratos colectivos suscritos por la Alcaldía y sus trabajadores.

- Representar al Ejecutivo Municipal, conjuntamente con la Sindicatura Municipal ante las Inspectorías del Trabajo y en los casos de instrucción de pliegos conflictivos.

- Elaborar remociones, gestiones reubicatorias y notificaciones de retiro a los funcionarios que ejerzan cargos de libre nombramiento y remoción o por reestructuración.

- Tramitar solicitudes de pago de prestaciones sociales y otros beneficios dejados de percibir por trabajadores jubilados y fallecidos.



- Cumplir y hacer cumplir las demás funciones y deberes prescritos en el Reglamento Interno de la Alcaldía del Municipio Libertador, así como las que les fuesen asignadas por el Director de Recursos Humanos; etc.

Así las cosas, observa esta Corte de las funciones antes mencionadas las cuales ejerce la Coordinación de Asuntos Legales para el cumplimiento de las funciones y deberes de la Unidad de Relaciones Laborales y Administrativas, de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, se evidencia que el cargo ocupado por la querellante atendiendo a la naturaleza real de los servicios que presta, está dotado de potestad decisoria y suponen un elevado grado de reserva y confidencialidad, por lo que encuadra dentro de los funcionarios denominados como de confianza, sean o no de alto nivel, no por la jerarquía que tenga dentro de la estructura organizativa del organismo querellado, sino por la índole de las funciones y actividades que realiza, de conformidad con lo previsto en el Decreto N° 56 de fecha 4 de julio de 1997, mediante el cual se establece el organigrama estructural y manual de organización de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal y, el artículo 5 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionario Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal. Así se declara.

Ahora bien, la querellante igualmente denunció, que el acto administrativo de retiro esta viciado de nulidad por incompetencia del funcionario que lo dictó, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que fue notificado por la Directora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, actuando por delegación.

Así, en la oportunidad de contestar la querella, la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Federal, señaló que el ciudadano Alcalde en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 74 numerales 1, 3 y 5 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de conformidad con lo establecido en la Ordenanza Sobre Delegación de Firmar del Administrador Municipal, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 9 de la Ordenanza Sobre el Régimen Transitorio para la Aplicación del Ordenamiento Jurídico Municipal, delegó en la Directora de Recursos Humanos, ciudadana Fanny Gil de Eekhout, la facultad de firmar las notificaciones de los actos administrativos que se produjeran en materia de administración de personal.

En este sentido, ha sido criterio de esta Corte que “la delegación de firma no priva a la autoridad superior de su poder, simplemente trasfiere a la autoridad subordinada el cometido material de la firma, no supone una privación de la competencia, sino un traslado del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. La delegación de firma no es apta para transferir ninguna potestad de decidir, el delegatario de firma no adquiere competencia nueva alguna, puesto que el delegante continua teniendo la titularidad y ejercicio de todas sus competencias; lo único que podrá hacer el delegatario es realizar la actividad material de suscribir el documento en el que se exprese que el acto ha sido tomado por quien es competente. (Ver. Sentencia de esta Corte N° 1.461 del 9 de noviembre de 2000)

Asimismo, “por tratarse de una verdadera alteración o modificación del reparto legal de competencias, la delegación debe ser expresa y contener, en su texto, una enunciación clara y específica de las tareas facultades y deberes que comprenden la competencia transferida. El acto de la delegación tendrá eficacia jurídica desde su publicación si se trata de delegación general o desde su notificación, si la delegación fuere particular. (Ver. FRAGA PITTALUGA, Luis. “La Incompetencia en el Derecho Administrativo”.)

A tal efecto, de la revisión de las actas que integran el expediente, esta Corte observa al folio 58 y siguientes, la Resolución N° 642, publicada en Gaceta Municipal Extraordinaria N° 1.691, de fecha 16 de septiembre de 1997, mediante el cual, el entonces Alcalde del Municipio Libertador del Distrito Federal, ciudadano Antonio Ledezma, delegó en la Directora de Recursos Humanos ciudadana Fanny Gil de Eekhout, la facultad de firmar las notificaciones de los actos administrativos que se produjeran en materia de administración de personal, señalando de la misma forma, que la Directora de Recursos Humanos debería indicar en todas las notificaciones y publicaciones, la fecha y número de la Resolución, así como, los datos de la Gaceta Municipal en que fuera a ser publicada.

En este sentido, al folio 20 del expediente, se observa la publicación del acto administrativo de retiro en el diario “Ultimas Noticias” de fecha 1° de junio de 2000, en la cual, la ciudadana Fanny Gil Eekout, en su condición de Directora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, suscribió el referido acto, señalando expresamente la fecha y número de la Resolución mediante el cual se le confirió tal potestad, así como, los datos de la Gaceta Oficial en la que fue publicada.

Así las cosas, esta Corte observa que la Directora de Recursos Humanos de la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Federal, suscribió el acto administrativo de retiro que afectó a la querellante, en virtud de la facultad otorgada para ello por el Alcalde del referido Municipio, por lo que, este Órgano Jurisdiccional, desestima la denuncia formulada por la querellante en relación a la incompetencia de la funcionaria que dictó el acto de retiro. Así se declara.

Una vez desechadas todas las denuncias formuladas por la querellante, esta Corte declara con lugar la apelación interpuesta por la apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL, revoca el fallo dictado en fecha 17 de mayo de 2002, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, y declara sin lugar la querella interpuesta por la ciudadana CARMEN ROSA PIUNNO, asistida por el abogado ISMAEL R. GIL GIL, contra el acto administrativo de remoción N° D.A-174-2000 de fecha 28 de marzo de 2000, y el acto administrativo de retiro s/n publicado en el Diario “Ultimas Noticias” el 1° de junio de 2000, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL hoy DISTRITO CAPITAL. Así se decide.






VI
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada ELIZABETH VACCA HERNANDEZ, actuando en su carácter de apoderada judicial del MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO CAPITAL.

2.- REVOCA el fallo dictado en fecha 17 de mayo de 2002, por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta.

3.- SIN LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana CARMEN ROSA PIUNNO, asistida por el abogado ISMAEL R. GIL GIL, contra el acto administrativo de remoción N° D.A-174-2000 de fecha 28 de marzo de 2000, y el acto administrativo de retiro s/n publicado en el Diario “Ultimas Noticias” el 1° de junio de 2000, emanados de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO FEDERAL hoy DISTRITO CAPITAL.


Publíquese, regístrese y notifíquese.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los________________( ) días del mes de_____________de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.


El Presidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,


ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente



Los Magistrados,





PERKINS ROCHA CONTRERAS




EVELYN MARRERO ORTIZ




LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTINEZ


Exp. N° 02-2219.-
AMRC/lbg.-