TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ.

El 30 de enero de 2003 se recibió en esta Corte el Oficio N° 066-03 de fecha 28 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, anexo al cual remitió, en copia certificada, el cuaderno separado contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo y medida cautelar innominada, de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado MERVIN CASAS, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 23.410, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS, contra el Reglamento N° 2 de la Ley que Rige las Funciones de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia Sobre el Destino de los Rendimientos Económicos Producto de los Impuestos Sobre Juegos de Suerte, Envite o Azar, promulgado mediante el Decreto N° 104 del 27 de mayo de 1994, dictada por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA así como los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 11 y 12, dictadas en fecha 26 de 1abril de 2001, por la JUNTA ADMINISTRADORA DE LA RENTA DE BENEFICENCIA PÚBLICA DEL ESTADO ZULIA.

La remisión se efectuó por haber sido oída en un sólo efecto la apelación interpuesta por el abogado Mervin Casas, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del recurrente, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado, en fecha 27 de noviembre de 2002, mediante el cual declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional cautelar interpuesta.

El 3 de febrero de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a fin de que la Corte se pronuncie sobre la referida apelación.

Juramentadas las nuevas autoridades en fecha 11 de marzo de 2003, la Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente, Juan Carlos Apitz Barbera; Vicepresidenta, Ana María Ruggeri Cova; Magistrados: Luisa Estella Morales Lamuño, Evelyn Marrero Ortiz y Perkins Rocha Contreras; ratificándose ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Realizado el estudio del expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL CAUTELAR

Mediante escrito presentado el 31 de octubre de 2002, el apoderado judicial del Instituto Nacional de Hipódromos expresó, que el 30 de mayo de 1994 fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado Zulia, el Decreto N° 104 mediante el cual fue promulgado el Reglamento N° 2 de la Ley que Rige las Funciones de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia Sobre el Destino de los Rendimientos Económicos Producto de los Impuestos Sobre Juegos de Suerte, Envite o Azar, por parte de la Gobernadora del Estado Zulia, Lolita Aniyar de Castro.

Señaló, que dicho Reglamento regula las funciones de la denominada “Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia”, a quien se atribuyó la función de administrar los montos producto de los “Impuestos sobre los juegos de suerte, envite y azar”.

Expuso, que con fundamento en el contenido del citado Reglamento N° 2 la “Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia” dictó las Resoluciones 11 y 12, en fecha 24 de abril de 2001, que gravan los montos apostados en las carreras de caballos efectuadas en los Hipódromos adscritos al Instituto Nacional de Hipódromos.

Denuncia, que la citada normativa es írrita, por cuanto no constituye una competencia atribuida al Poder Ejecutivo, la de crear a través de actos administrativos, ningún tipo de impuestos, tasas o contribuciones, por cuanto dicha potestad tributaria es de reserva legal, “es decir, que solamente los Órganos Legislativos… pueden legislar sobre esta materia”, y que de ninguna manera podría hacerlo el Poder Ejecutivo Estadal, representado por la Gobernaciones de los Estados u otros Entes descentralizados de las mismas.

Solicitó la nulidad del mencionado Reglamento N° 2 de la Ley que Rige las Funciones de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia Sobre el Destino de los Rendimientos Económicos Producto de los Impuestos Sobre Juegos de Suerte, Envite o Azar, promulgado mediante el Decreto N° 104 del 27 de mayo de 1994, dictado por la Gobernadora del Estado Zulia, así como los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 11 y 12, dictadas en fecha 26 de abril de 2001, por la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia, mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo de anulación.

Asimismo, consideró evidente la violación de los preceptos constitucionales referidos al principio de la legalidad y, en específico, la legalidad del tributo, así como la competencia exclusiva y excluyente del Poder Público Nacional para regular todo lo referente a los Hipódromos y las apuestas en general, así como la nulidad de la autoridad usurpada, y la nulidad de sus actos, contenidos en los artículos 137, 317, numeral 32 del artículo 156 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.

Expone, que considera llenos los requisitos de procedencia del amparo cautelar, vale decir, el fumus boni iuris y el periculum in mora, de acuerdo a la exposición realizada, por cuanto considera evidente las violaciones a derechos constitucionales como efecto de la publicación del Reglamento mencionado y las Resoluciones que hallan fundamento en el mismo. Asimismo, indicó, que se encuentra configurado el periculum in mora -a su juicio- por el peligro “de que se haga ilusorio (sic) los derechos e intereses de [su] representada que sean de difícil o imposible reparación con la Sentencia definitiva que se dicte en el presente Juicio, máxime si este es un Juicio que puede durar meses y hasta años, siendo evidente, preciso y contundente que se le van a causar daños de difícil reparación al patrimonio del Instituto Nacional de Hipódromos y por ente (sic) al Patrimonio Público”.

De conformidad con los particulares precedentemente expuestos, solicitó que fuese sustanciado el recurso contencioso administrativo de nulidad y declarado con lugar en la definitiva; así como solicitó que fuesen declaradas procedentes las pretensiones cautelares presentadas, y fuese suspendida la aplicación de los actos administrativos denunciados.

II
DEL FALLO OBJETO DE APELACIÓN

Mediante sentencia de fecha 27 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional cautelar interpuesta, con base en los siguientes motivos:

“En razón de lo anterior se tiene que el análisis de los principios constitucionales comentados, lleva implícito el reforzamiento del poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, cuando actúa como árbitro dentro de un procedimiento en el cual se ventilan violaciones a derechos y garantías constitucionales, siendo este un Recurso de Nulidad contra un acto administrativo de efectos generales contenidos en el Decreto 104 de fecha 27 de mayo de 1994, publicado en la gaceta oficial del Estado Zulia N° 218, así como las Resoluciones 11 y 12 emanado (sic) de la Gobernación del Estado Zulia y de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia, la procedencia del amparo con medida cautelar está sujeta por razones de inconstitucionalidad al artículo 3 parágrafo segundo de la ley (sic) Orgánica de Amparos (sic) y Garantías Constitucionales, por cuanto establece que la Sala Constitucional o el Juez de que se trate podrá suspender la aplicación de la norma respecto de la situación jurídica concreta cuya violación se alega mientras dure el juicio de nulidad, de lo que se deriva que la acción de amparo solicitada por el recurrente conjuntamente con el recurso de nulidad con fundamento en los artículos 1 y 5 ejusdem, resulta improcedente. Así se decide.
No obstante lo anterior, del análisis efectuado a las actas que conforman el presente expediente en cuanto al cumplimiento de los requisitos de procedencia de toda medida cautelar innominada (Fumus bonis iuris, periculum in mora y periculum in dami (sic)), el decreto de la misma exige la suspensión del acto de aplicación, y así lo establece la propia exposición de motivos de la Carta Fundamental, en el sentido de que este poder cautelar podrá ejercerse únicamente para la situación concreta de los accionantes, partes o terceros que intervienen en el proceso y de las actas no se observa que se esté afectando el recurrente. En consecuencia el amparo cautelar solicitado conjuntamente con el recurso de Nulidad por inconstitucionalidad se declara improcedente por no concurrir los extremos exigidos. Así se resuelve”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad de pronunciarse acerca de la apelación presentada por el abogado Mervin Casas, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Hipódromos, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 27 de noviembre de 2002, mediante el cual se declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta, esta Corte observa:

El caso de autos está referido a una pretensión de amparo constitucional acumulado interpuesta contra la aplicación del Reglamento N° 2 de la Ley que Rige las Funciones de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia Sobre el Destino de los Rendimientos Económicos Producto de los Impuestos Sobre Juegos de Suerte, Envite o Azar, promulgado mediante el Decreto N° 104 del 27 de mayo de 1994, dictada por la Gobernadora del Estado Zulia así como los actos administrativos contenidos en las Resoluciones 11 y 12, dictadas en aplicación del citado Reglamento en fecha 26 de abril de 2001, por la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia, actos administrativos éstos que, a decir del quejoso, violan los “derechos constitucionales” referidos al principio de la legalidad y, en específico, la legalidad del tributo, así como la competencia exclusiva y excluyente del Poder Público Nacional para regular todo lo referente a los Hipódromos y las apuestas en general, así como la nulidad de la autoridad usurpada, y la nulidad de sus actos, contenidos en los artículos 137, 317, numeral 32 del artículo 156 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.

El Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental conoció la causa y dictó sentencia en fecha 27 de noviembre de 2002, en la cual apreció que la parte accionante pretendía una suspensión de efectos erga omnes, y no simplemente a su favor o de algún otro que fuese parte o tercero en el procedimiento contencioso administrativo de nulidad. Asimismo, evidenció que el acto administrativo no surtía efectos directos sobre el accionante, razón por la cual declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional interpuesta contra los actos administrativos recurridos.

Al respecto, observa esta Corte, que la jurisprudencia y la doctrina patria coinciden en afirmar que la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, comporta una naturaleza cautelar y preventiva, dado el carácter accesorio e instrumental del amparo respecto a la acción principal, para coadyuvar el acceso del particular a la justicia material; de tal manera que, de conformidad con el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia el 10 de julio de 1990, caso: Tarjetas Banvenez, adaptado recientemente a la nueva realidad constitucional por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco, criterio acogido por esta Corte, señaló que "el análisis de la procedencia de una pretensión de amparo constitucional conjunta, debe realizarse de la misma forma como se estudia la procedencia de las medidas cautelares", adaptándolas a las características propias de la institución del amparo, en razón de los derechos presuntamente vulnerados.

En la citada sentencia, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia resolvió que el análisis de las pretensiones de amparo conjunto debían centrarse en el análisis del fumus boni iuris y el periculum in mora, con la peculiaridad de que el segundo requisito se determinaría con la sola evidencia de la existencia del primero, debido a la naturaleza especial de los derechos constitucionales que se denuncian como conculcados.

Así, el estudio de la procedencia de dicha especie de pretensión de amparo constitucional debe centrarse en el análisis de la "presunción de buen derecho constitucional", lo cual conlleva el escrutinio de la situación alegada por el quejoso, respecto a la verosimilitud, la juridicidad y legitimidad de la actuación administrativa denunciada.

Sin embargo, aún cuando se trata de una especie de amparo constitucional, el amparo persigue el mismo objeto especialísimo de protección reforzada de los derechos y garantías constitucionales y constitucionalizables de los particulares, mediante el restablecimiento inmediato de la situación jurídico-constitucional lesionada. En dicho sentido, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 consagra en su artículo 26, lo siguiente:

“Toda persona tiene derecho a ser amparada por los Tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos” (Resaltado de la Corte).

En ese mismo sentido, señala la Exposición de Motivos de nuestra Carta Magna que:

“El amparo se reconoce como una garantía derecho constitucional, cuya finalidad es la tutela judicial reforzada de los derechos humanos, aun de aquellos inherentes a la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos (Resaltado de la Corte).

De esta manera, el Constituyente reafirmó el compromiso adquirido por la República Bolivariana de Venezuela, en su carácter de Estado de Derecho y de Justicia, de garantizar el goce y ejercicio de los derechos y garantías fundamentales con los particulares.

Asimismo, prevé el artículo 1° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales que:

“Toda persona habitante de la República, o persona jurídica domiciliada en ésta, podrá solicitar ante los Tribunales competentes el amparo previsto en el artículo 49 de la Constitución, para el goce y el ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aún de aquellos derechos fundamentales de la persona humana que no figuren expresamente en la Constitución, con el propósito de que se restablezca inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella” (Resaltado de la Corte).

Así, de la Exposición de Motivos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como del contenido de su artículo 27; al igual que de las previsiones plasmadas en el artículo 1° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, del texto del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, así como de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, de los cuales la República Bolivariana de Venezuela es signataria, puede apreciarse la dualidad derecho-garantía que comporta en nuestra legislación la institución del amparo constitucional, puesto a la disposición de los particulares, para defender los más altos y fundamentales derechos y garantías que le son reconocidos por nuestra Carta Magna.

Así las cosas, observa la Corte, que el conjunto de preceptos constitucionales denunciados por la parte accionante como conculcados por los actos administrativos dictados por la Gobernadora del Estado Zulia, al igual que la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia, de ninguna manera pueden ser considerados como derechos constitucionales en el sentido estricto de su definición, por cuanto constituyen disposiciones generales que estructuran y caracterizan al Estado Venezolano, tanto en sus principios fundamentales, como en la distribución horizontal y vertical de las competencias del Poder Público.

De esta manera, a juicio de la Corte, los preceptos constitucionales denunciados por el Instituto Nacional de Hipódromos, no constituyen materia que pueda ser defendida mediante la institución del amparo constitucional, por no constituir parte del ámbito objetivo para el cual fue creada dicha institución garantista. El criterio antes esgrimido se refuerza aún más, al evidenciarse la existencia de medios ordinarios eficaces para restablecer la situación jurídica infringida, distintos al amparo constitucional, susceptibles de ser fundamentadas con las denuncias presentadas.

En concordancia con todo lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar sin lugar la apelación presentada por el abogado Mervin Casas, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Instituto Nacional de Hipódromos, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 27 de noviembre de 2002, mediante el cual se declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional cautelar interpuesta. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. SIN LUGAR la apelación interpuesta el abogado Mervin Casas, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del INSTITUTO NACIONAL DE HIPÓDROMOS, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, en fecha 27 de noviembre de 2002, que declaró improcedente la pretensión de amparo constitucional cautelar interpuesta contra el Reglamento N° 2 de la Ley que Rige las Funciones de la Junta Administradora de la Renta de Beneficencia Pública del Estado Zulia Sobre el Destino de los Rendimientos Económicos Producto de los Impuestos Sobre Juegos de Suerte, Envite o Azar, promulgado mediante el Decreto N° 104 del 27 de mayo de 1994, dictada por la GOBERNACIÓN DEL ESTADO ZULIA así como los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 11 y 12, dictadas en fecha 26 de de abril de 2001, por la JUNTA ADMINISTRADORA DE LA RENTA DE BENEFICENCIA PÚBLICA DEL ESTADO ZULIA.

2. Se CONFIRMA el fallo apelado en todas y cada una de sus partes.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ……………………. ( ) días del mes de …………………………… de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. 03-0308
EMO/ 16