MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exp. N° 03-0833

I

En fecha 6 de marzo de 2003, el abogado RICHARD J. SIERRA P., inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 37.728, actuando como apoderado judicial de la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A., presentó recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de fecha 4 de febrero de 2003, formulada por los ciudadanos RAMÓN MACHUCA, cédula de identidad N° 8.919.541, JOSÉ RODRÍGUEZ, cédula de identidad N° 9.563.049, CARLOS BECERRA, cédula de identidad N° 8.885.760 y NERIO FUENTES, cédula de identidad N° 8.521.851, en su condición de Presidente, Secretario General, Secretario de Trabajo y Reclamos y Secretario de Organización del SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA SIDERÚRGICA (en adelante SUTISS) y ordenó la inmediata restitución a sus labores habituales de todos aquellos trabajadores que fueron objeto de suspensiones por la referida empresa a partir del 2 de diciembre de 2002 con la cancelación de los salarios dejados de percibir.
Por auto de fecha 7 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada ANA MARÍA RUGGERI COVA, a los fines de que se pronunciara acerca de la admisibilidad de la pretensión y, eventualmente, sobre la medida cautelar solicitada.

En fecha 13 de marzo de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida la Corte, con los Magistrados que actualmente la integran y juramentada la nueva Directiva, quedó constituida de la siguiente manera: Presidente: JUAN CARLOS APITZ BARBERA; Vicepresidenta: ANA MARÍA RUGGERI COVA; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, EVELYN MARRERO ORTÍZ y LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO.

Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:

II
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD

En fecha 6 de marzo de 2003, el apoderado judicial de la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A., presentó recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos prevista en el artículo 136 de Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR, en los siguientes términos:

Indicó, que era un hecho notorio que desde el 2 de diciembre de 2002 hasta mediados del mes de febrero de 2003, el sistema productivo nacional sufrió una paralización, que se denominó “Paro Cívico Nacional”, siendo uno de los hechos más resaltantes la paralización de las actividades de la industria petrolera, lo cual afectó la producción nacional en unos casos de forma directa y en otros indirecta, como a su representada, que fue afectada por la falta de suministro de material energético (gas metano de uso industrial) a su complejo industrial.

Señaló que el Estado le suministra a su representada el referido gas energético a través de la empresa Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima, mediante su filial en el área de gas comprimido (PDVSA-GAS) y que, al fallar el suministro, se paralizó su proceso productivo.

Manifestó que al bajar el flujo de gas recibido en la planta industrial de Siderúrgica del Orinoco (SIDOR), C.A., en su sede de la zona industrial de Matanzas, Municipio Caroní del Estado Bolívar, se hizo imposible alcanzar el despliegue completo de la producción en el complejo industrial, siendo imprevisible el suministro de gas por parte de su proveedor, quien en sus comunicaciones les indicaba como razón de su falla una causa extraña o fuerza mayor.

En este sentido, señaló que sin producción no había producto terminado que ofrecer al mercado y en la situación de paralización productiva, el trabajador no tenia labor que realizar, ubicándose así en los supuestos de hecho en los cuales el vínculo contractual puede verse suspendido, sin que el mismo quedase roto.

Indicó que desde el inicio de la crisis, hasta el momento de interposición del presente recurso, su representada llevó a cabo un programa de contingencia, en un principio proyectando la crisis como de corto plazo y, en este sentido, reformularon los horarios de trabajo, adecuando el circuito productivo a la operatividad de subsistencia, para lo que se ideó un organigrama sistemático de parada de plantas a los efectos de que al no poder producir, se llevaran a cabo labores de mantenimiento, así como que aquellos trabajadores que tenían vacaciones vencidas y no disfrutadas procedieran a su disfrute.

Refirió que al prolongarse la situación coyuntural más allá de lo sostenible y visto el incumplimiento contractual del proveedor estatal de energía (PDVSA-GAS), que atentó no sólo contra la operatividad del complejo siderúrgico sino con la falta de ingreso para atender a la nómina al eximirse de su incumplimiento con una causal de fuerza mayor, que obra en el sentido de “que no pueda engranarse el circuito económico del Complejo Siderúrgico SIDOR, y en consecuencia los trabajadores no puedan desplegar su actividad”, habría –en su juicio- una causa legal para una suspensión de labores por fuerza mayor con la consecuencia directa de que el trabajador no labore y el patrono no pague el salario.

Adujo que para que el trabajador no sufriera el mayor peso de la crisis al imponerse las suspensiones permitidas por la Ley, SIDOR asumió parte del costo, toda vez que pese a la no prestación del servicio, la empresa garantizó otorgarle a los trabajadores en forma voluntaria la cantidad equivalente al cincuenta por ciento (50%) de sus salarios más otros beneficios sociales.

Señaló que las causales de suspensión de la relación laboral al proyectarse en el tiempo, escapaban del control de cualquier ente productivo en Guayana, cuya base sea el uso del energético tipo gas industrial, tal y como era el caso de su representada, constituyendo situaciones de fuerza mayor que obstruían no sólo el sistema productivo sino también el normal cumplimiento del contrato de trabajo, siendo tal incumplimiento por razón ajena a la voluntad de las mismas, lo que traía como consecuencia la suspensión involuntaria de la relación contractual, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 literal h) de la Ley Orgánica del Trabajo, en concordancia con los artículos 93, 95, 96 y 97 eiusdem.

Por otra parte, expresó que con relación a la figura de suspensión de labores por razones de fuerza mayor no existía procedimiento especial ni general previsto en la referida Ley Orgánica del Trabajo ni en su Reglamento, lo que se justifica –en su decir- por cuanto se trata de situaciones de hecho que anteceden a cualquier previsión de las partes ya que se trata de un acontecimiento involuntario, no querido por éstas, por lo que al materializarse los supuestos previstos en el artículo 94 literal h) de la Ley Orgánica del Trabajo, la suspensión opera ipso facto sin limitante alguno, ya que se erige como garantía de la no extinción de la relación laboral.

Así, señaló que la suspensión involuntaria de labores se impuso con efectos y condiciones que superan las previsiones legales, “pero en forma ilegítima y sin representación alguna, el Sindicato Único de Trabajadores de la Industria Siderúrgica (SUTISS) luego de haber consentido tácitamente de (sic) las suspensiones operadas desde el mes de diciembre de 2002 hasta el mes de febrero de 2003, acude el 4/02/2003 ante la Inspectoría y denuncia la supuesta desmejora de condiciones de trabajo y solicita la reincorporación de los trabajadores suspendidos a sus puestos de trabajo junto al pago de los salarios dejados de percibir, como si se tratará (sic) de un procedimiento de reenganche que no lo es, aunado al hecho de que el Sindicato no tiene legitimidad ni representación, es decir, no tiene interés jurídico para intentar y sostener el supuesto reclamo tramitado por ante la Inspectoría.” Siendo que tal interés, en caso de haberse tratado de un procedimiento administrativo de desmejora en condiciones de trabajo, le correspondía a cada trabajador individualmente considerado.

Asimismo, manifestó que como consecuencia del anterior reclamo, la Inspectoría del Trabajo realizó una visita de inspección en el Complejo Industrial SIDOR, otorgándole a la misma un término de dos (2) días para entregar una serie de documentos, y que dicho plazo perentorio fue el único que se le otorgó a la empresa y no para su defensa sino para requerir información, así tampoco hicieron de su conocimiento el motivo del supuesto reclamo, en lesión directa al derecho al debido proceso y a la defensa, ya que no tuvo acceso a expediente alguno sino después de que se tomó la decisión.

Denunció que su representada no contó con un proceso legalmente establecido, toda vez que no hubo un auto de admisión o de apertura de expediente, no se ordenó citar a la empresa, no hubo boleta de citación, ni tampoco se agotó el derecho de todo administrado a ser citado y a conocer de la causa por la cual se reclama, ni contó con plazo, término o lapso para contestar y/o defenderse, no se abrió a pruebas la causa, ni tampoco hubo lapso para presentar informes, violándose con todo ello lo dispuesto en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, materializándose el vicio de prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.

Adujo que se tramitó un proceso irregular, ilegal e inconstitucional en donde el Inspector del Trabajo en la Zona del Hierro del Estado Bolívar, en abierta usurpación de sus funciones, dictó la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, que ordenó la reincorporación a sus labores de todos aquellos trabajadores que fueron objeto de suspensión por la empresa SIDOR, a partir del 2 de diciembre de 2002, con la cancelación de los salarios caídos.
Señaló que la actuación del Inspector del Trabajo provocó vicios de inconstitucionalidad del acto administrativo recurrido, al vulnerar el contenido de los artículos 25, 136, 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, asimismo denunció la violación del contenido del artículo 49 de la Carta Magna que, por ser de orden público, igualmente vicia de nulidad el acto impugnado.

Manifestó que en virtud que el presente recurso se ejercía conjuntamente con amparo cautelar, fundamentado en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 25, 27, 49, 136, 137 y 138 de la Carta Magna, ante la violación de los derechos legales y constitucionales de su representada por parte del Inspector del Trabajo en la Zona del Hierro del Estado Bolívar, con sede en la ciudad de Puerto Ordaz.

Al respecto, afirmó que existía basamento legal y constitucional para la procedencia del presente recurso de nulidad por prescindencia total y absoluta del procedimiento, por incompetencia tanto del órgano administrativo como del funcionario que dictó el acto recurrido, y del amparo cautelar propuesto por violación al debido proceso administrativo, derecho a la defensa y por vicio de inconstitucionalidad del acto administrativo.

En cuanto a la usurpación de funciones señaló que, en el presente caso, “se trató del ejercicio por parte del Inspector del Trabajo en la Zona del Hierro de atribuciones que no le han sido conferidas por norma alguna, lo que lo hace incurrir en un evidente vicio de incompetencia, (…) se inmiscuyó en la esfera jurisdiccional y decidió como si se hubiera tratado lo planteado de conflicto de derecho cuya resolución corresponde exclusivamente conferida (sic) a los órganos jurisdiccionales, traducido ello en un vicio inconstitucional tal como ha sido denunciado toda vez que la función usurpada (poder judicial) tiene expreso rango constitucional”. (Resaltado del recurrente)

Manifestó que el ente administrativo por una parte entró a calificar como errónea una situación fáctica ocurrida en la empresa, a saber, las suspensiones involuntarias materializadas en el seno de la compañía por razones de fuerza mayor –falta de suministro de gas en condiciones normales por parte de PDVSA-GAS- y, por la otra ordenó un tratamiento distinto a dicha situación fáctica considerándola como interrupción colectiva de labores, imponiendo la norma que “entendió encuadraba en el silogismo jurídico que en sede administrativa estableció”.

Insistió que, en el presente caso, se trató de una incompetencia total y absoluta para juzgar hechos fácticos como adecuados al ordenamiento jurídico, que por Ley no han sido sometidos a procedimiento, reglamentación ni intervención estatal alguna, tal y como es el caso de las suspensiones de la relación laboral por causa de fuerza mayor, procediendo a calificar los hechos y a subsumirlos en supuestos contenidos en el artículo 112 del Reglamento de la Ley Orgánica del Trabajo y a imponerle a su representada la consecuencia a la que arribó de su análisis.

Señaló la existencia de dos (2) instituciones en nuestro ordenamiento jurídico, la primera consagrada en el artículo 203 de la Ley Orgánica del Trabajo y 112 de su Reglamento, denominada “interrupción colectiva de labores” y la segunda “suspensión de labores” contenida en los artículos 93 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo y 39 al 41 de su Reglamento, siendo los rasgos distintivos de una y otra que la primera era previsiblemente breve, casos en los cuales el trabajador se halla a disposición del patrono a la espera de instrucciones y de la reanudación de las faenas mientras que, en el caso de la segunda, la afectación es imprevisible y prolongada en el tiempo, lo cual le imposibilita al empleador tener al trabajador bajo su disposición, que justifica que el ordenamiento jurídico establezca que en el caso de las interrupciones se pague el salario y en el caso de las suspensiones no.

En este sentido, indicó que la Administración resolvió, en este caso, un verdadero conflicto de derecho, como si la esencia de la reclamación formulada por la representación sindical hubiese sido la determinación de la validez o invalidez de las suspensiones involuntarias ocurridas en la empresa, cuando su ventilación correspondía al poder judicial.

Manifestó que las atribuciones de la Inspectoría del Trabajo están expresamente atribuidas por Ley, siendo que “…ninguna norma le atribuye competencia a la Inspectoría del Trabajo para que ‘invente’ un procedimiento cada vez que se de el supuesto de una suspensión de la relación de trabajo –inexistente en el ámbito jurídico- y, más aún, que le permita declarar que la suspensión de la relación laboral ocurridas (sic) se ajustan o no a derecho”.

Ahora bien, en lo relativo a la ausencia total y absoluta de procedimiento legalmente establecido indicó que el acto impugnado ha debido ser el producto de un proceso o trámite administrativo debidamente tipificado en norma legal expresa, lo que no ocurrió ya que se trató de la respuesta sin sustento legal que dio la Administración a una solicitud planteada por el sindicato SUTISS, tratándose no de una falta o ausencia de una fase de algún procedimiento, si no que no hubo procedimiento alguno.

Adujo que el Inspector del Trabajo pretendió darle a la denuncia formulada por SUTISS el mismo tratamiento de “…una solicitud de reenganche o reinstalación al puesto de trabajo o por mediar un despido o desmejora en las condiciones de trabajo, previsto y regulado expresamente su tramitación y competencia para su sustanciación y resolución al Inspector del Trabajo”.

Denunció que el Inspector del Trabajo incurrió en el ilegal traslado de procedimiento “…no solamente porque de haber sido ese procedimiento –el de reenganche o desmejora que contiene el artículo 454 de la Ley Orgánica del Trabajo- en (sic) instaurado por SUTISS no habría prosperado por la carencia de representación o asistencia de este a trabajadores individualmente considerados que nunca a la fecha han plasmado petición alguna al ente administrativo sino que adicionalmente ninguna de las previsiones de ese procedimiento fueron llevadas a cabo…”.

Por otra parte, a tenor de lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y, con carácter de cautelar nominada en la vía contencioso administrativa, solicitó la suspensión de efectos del acto recurrido ya que “…de llegarse a ejecutar produciría daños irreparables en la esfera económica de mi representada, toda vez que la recuperación del dinero que se ordenó pagar a los trabajadores, entendiéndolo el acto recurrido a estos como supuestos ‘salarios dejados de percibir’ –siendo que no hubo prestación de servicio ejecutada, de modo que mal puede existir condenatoria de pago de salario alguno-; sería totalmente infructuoso y cuesta arriba en virtud de que el panorama de interpretación actual acerca de las normas constitucionales y legales en cuanto a la protección de los derechos de los trabajadores (orden público, irrenunciabilidad, progresividad y otros), gravitaría a favor de entender que el pago que haga SIDOR sea considerado salario –tal y como lo señaló el acto recurrido- y, por tanto, su inembargabilidad obraría a favor de no poder ejecutarse la eventual decisión de nulidad del recurrido”.

Advirtió que la decisión recurrida comportaba dos (2) aspectos, uno referido a la incorporación inmediata de los trabajadores suspendidos y el otro a la condena del pago de supuestos salarios dejados de percibir.

Señaló que el proceso tenía una consustancial dimensión temporal que va desde el ejercicio del derecho de la acción hasta la sentencia definitiva, transcurriendo un lapso de tiempo en el que surge el periculum in mora y, además un periculum in damni y que a los efectos de lograr la denominada tutela jurisdiccional efectiva y así controlar el riesgo ante el peligro que corre el patrimonio de su representada, aunado al daño ya materializado en la falta de producción y la negativa de la Inspectoría para la implementación de figuras legales que protegen el centro productor como promotor de seguro de empleo.

En este sentido, adujo que “… de cancelarse los supuestos salarios dejados de percibir (que no son tal, ya que en la suspensión al no haber labor que efectuar, no debe haber salario que percibir), lo que sería cumplir en forma voluntaria con la decisión recurrida, nos colocaría en el riesgo (peligro inminente), que en caso, de declararse con lugar el presente recurso de nulidad, no se podría recuperar lo pagado a los trabajadores, presentándose por lo tanto en tal circunstancia el peligro por el daño inminente (periculum in damni), así como el riesgo que la definitiva resulte ilusoria (periculum in mora), más aún cuando nos asiste razón en derecho, ya que la Ley dispone los supuestos constitutivos de la Suspensión de labores y tenemos hechos probados en cuanto la causal de fuerza mayor derivada de una actividad propia del mismo estado Venezolano (falta en el suministro de gas por parte de PDVSA-GAS), por lo que se da el supuesto reflejado en la presunción de buen derecho (Fumus Boni Iuris), para la procedencia de la medida”.





III
DEL AMPARO CAUTELAR Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

El apoderado judicial de la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A., manifestó que interponía la acción de amparo con carácter de cautelar en atención a la violación constitucional al debido proceso y a la usurpación de funciones cometida por el Inspector del Trabajo en la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003.

Al respecto, indicó que el presente procedimiento de amparo constitucional, no estaba destinado “…a satisfacer pretensiones, sino que está destinado a garantizar la supremacía constitucional, tanto en su parte dogmática como orgánica, de ahí su carácter cautelar, así mismo no está destinado a la suspensión de efectos, está destinada (sic) a la tutela constitucional en sede jurisdiccional, y a todo evento no hay otro proceso hábil, con celeridad y viable para que proteja los derechos constitucionales de las partes, ya que, el consecuencial trámite procesal del presente procedimiento de nulidad, al trasladarse en el tiempo, impide dicha tutela efectiva, así es menester dictar una cautelar que evite precisamente que se sigan ocasionando daños que representen violaciones constitucionales en contra de mi representada SIDOR.” (Resaltado del recurrente)

Por último, y en virtud que intentó el recurso de anulación conjuntamente con acción de amparo constitucional solicitó que mientras se llegaba a la decisión se suspendiesen los efectos del acto recurrido y que se le cubriese con el manto de protección constitucional frente a las violaciones descritas, con todos los efectos y pronunciamientos de rigor, así como el llamado de terceros interesados, a tenor de lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por medio de cartel a publicar en un diario de prensa nacional.

IV
DE LA COMPETENCIA

Siendo la oportunidad para pronunciarse acerca de su competencia para conocer el presente caso, esta Corte observa:
El abogado RICHARD J. SIERRA P., en su condición de apoderado judicial de la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A. interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, contra la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR.

Al respecto, esta Corte debe observar que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002, caso: Ricardo Baroni Uzcátegui, Exp. N° 02-2241, sentó con carácter vinculante los criterios de competencias judiciales aplicables a casos análogos al de autos, en los siguientes términos:

“(…) en ejercicio de la facultad de máxima intérprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político Administrativa de este Supremo Tribunal.
(iii) De las demandas de amparo constitucional autónomo que se intenten contra los actos, actuaciones u omisiones de las Inspectorías del Trabajo, conocerán los Juzgados Superiores en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial correspondiente al lugar donde se produjo la supuesta lesión al derecho constitucional, y en segunda instancia, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo (…)”.

Así pues, del fallo parcialmente transcrito, vinculante para esta Corte, en virtud de lo dispuesto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se desprende que este Órgano Jurisdiccional es competente para conocer, en primera instancia, las pretensiones anulatorias contra los actos administrativos dictados por las Inspectorías del Trabajo, actuando como órganos desconcentrados del Ministerio del Trabajo, diferentes de la pretensión de amparo constitucional.

Por lo anteriormente expuesto, esta Corte se declara competente para conocer, en primera instancia, el presente caso. Así se declara.

V
DE LA ADMISIBILIDAD

Una vez determinada la competencia de esta Corte para conocer el caso de autos, es necesario, atendiendo a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y de instrumentalidad del proceso, (artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), pasar a pronunciarse acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR.

Respecto a la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, este Órgano Jurisdiccional aprecia, que en el caso de autos no se encuentran presentes ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual, se admite el recurso de nulidad interpuesto, salvo el análisis de los supuestos de inadmisibilidad relativos a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa, los cuales no han sido revisados en virtud de que dicho recurso fue interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, en observancia a lo establecido en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se declara.

Igualmente, en virtud del carácter instrumental y accesorio del amparo interpuesto de manera conjunta con el recurso contencioso administrativo de nulidad y solicitud de suspensión de efectos, de conformidad con lo dispuesto en el Parágrafo Único del artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la jurisprudencia ha establecido que el juez constitucional se encuentra relevado de revisar las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 6° eiusdem. Así, la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia del 27 de junio de 2000 (caso Constructora Pedeca C.A., contra el Gobernador del Estado Anzoátegui), expresó lo siguiente:

"(…) al reputársele como un medio a los fines de otorgar protección precautelar -al amparo conjunto-, resulta relevado el Juez Constitucional que conozca de la litis impugnatoria, entrar a indagar sobre las taxativas causales de inadmisibilidad a que se contraen los ocho ordinales del artículo 6° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales; situación ésta última que abunda en su justificación por la circunstancia de no cargar o limitar el acceso del particular para la obtención de la protección cautelar de forma efectiva, inmediata, expedita sin dilaciones indebidas (Artículo 26 de la Constitución vigente), tal y como así ha sido expuesto por reciente fallo de esta misma Sala en fecha 13 de abril del año en curso (Sentencia 870, Caso I.U.T.P.C.) y, precedentemente, entre otros fallos de esta misma Sala, de fechas 04 de marzo de 1993 (Caso Lenín Romero Lira) y 10 de junio de 1991 (Caso Tarjetas Banvenez)".

Conforme al criterio antes expuesto y visto que la presente pretensión de amparo cumple con los requisitos formales exigidos en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales, esta Corte admite el amparo cautelar interpuesto conjuntamente. Así se declara.

VI
DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

Determinada la competencia de esta Corte en el caso de marras, revisadas las causales de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de anulación, con excepción de la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa y admitido el recurso contencioso administrativo de nulidad, así como la pretensión de amparo cautelar interpuesta conjuntamente, debe este Órgano Jurisdiccional pasar a resolver de inmediato el amparo cautelar solicitado por el recurrente, y al efecto considera importante señalar que en casos como el de autos, al juez de amparo sólo le está dado determinar la lesión de situaciones jurídicas constitucionales, y no aquellas que se refieran a la legalidad del acto administrativo, pues esta última, debe resolverse en el proceso contencioso de nulidad, y no por vía del procedimiento de amparo, donde lo primordial es constatar la existencia de una presunción grave de violación a un derecho constitucional.

Así lo ha dejado sentado la jurisprudencia de la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en la sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, (caso: Marvin Enrique Sierra Velasco Vs. Ministro del Interior y Justicia), al establecer lo siguiente:

“Por ello, a juicio de la Sala, al afirmarse el carácter accesorio e instrumental que tiene el amparo cautelar respecto de la pretensión principal debatida en juicio, se considera posible asumir la solicitud de amparo en idénticos términos que una medida cautelar, con la diferencia de que la primera alude exclusivamente a la violación de derechos y garantías de rango constitucional, circunstancia ésta que por su trascendencia, hace aún más apremiante el pronunciamiento sobre la procedencia de la medida solicitada.
(…omissis…)
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante.”

De la sentencia transcrita parcialmente, se infiere que en virtud de la naturaleza instrumental de la pretensión de amparo constitucional acompañada al recurso contencioso administrativo de nulidad, resulta indispensable para quien decide, realizar un análisis a fin de verificar si de las actas procesales del expediente, se desprende alguna ‘presunción’ de infracción de algún derecho o garantía tutelada a nivel constitucional.

Entonces, corresponde al juez constitucional hacer un análisis a nivel de presunción, tanto de los hechos narrados por el recurrente como de los derechos constitucionales que se consideran infringidos, sin que le sea posible determinar si efectivamente se materializaron las infracciones constitucionales denunciadas, ya que en el supuesto de incumplir tal elemento, el juez de mérito se estaría pronunciando anticipadamente sobre el fondo del asunto, lo cual se encuentra vedado al juez en esta etapa del proceso.

No obstante, es necesario que la aludida presunción se encuentre acreditada, respaldada o apoyada por un medio de prueba que la fundamente, por lo cual, corresponde al recurrente en amparo cautelar, presentar al juez todos lo elementos que contribuyan al apoyo de tal presunción, a fin que sea factible la procedencia de la protección cautelar.

Así las cosas, debe esta Corte verificar la existencia del requisito del “fumus boni iuris” y, consecuencialmente, el “periculum in mora”, como extremos necesarios para acordar la procedencia de la medida.

Ahora bien, en el presente caso, manifestó el representante judicial de la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A., que interponía la acción de amparo con carácter de cautelar en atención a la violación constitucional del derecho al debido proceso y a la “usurpación de funciones” cometida por el Inspector del Trabajo en la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR.

En este sentido, observa esta Corte que el derecho al debido proceso se consagró de manera expresa en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, cuyo ámbito objetivo de aplicación abarca todas las actuaciones judiciales y administrativas, y se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura obtener una actuación administrativa o judicial coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, en procura de decisiones verdaderamente justas y materiales.

En consecuencia, todos los extremos que constituyen el derecho al debido proceso, tales como el derecho a la defensa, que comprende los derechos de toda persona de ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga, de acceder a las pruebas, y a disponer del tiempo y los medios necesarios para el ejercicio adecuado de su defensa, así como los derechos, a ser oído, a no ser sancionado por hechos que se encuentran tipificados como falta o delito, se encuentran garantizados por nuestro texto fundamental.

La protección del derecho al debido proceso comporta el resguardo del derecho a la defensa, en tanto, la existencia de un procedimiento previo per se no basta, si el mismo no garantiza al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin. De modo que el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, no sólo cuando se transgreda el procedimiento aplicable, bien sea por omisión absoluta en la realización del procedimiento previo al acto lesivo, sino también, cuando se obvie alguna de sus fases esenciales, pues en virtud de esto último se le privaría de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente a los fines de lograr el restablecimiento de la situación que se dice lesionada.

Del análisis exhaustivo de las actas procesales se desprende que la accionante pudo presentar en tiempo oportuno escrito de descargo, así también se evidencia que tuvo acceso al expediente y ejercer el derecho a la defensa tal y como consta a los folios 20 al 21 en acta de fecha 6 de febrero de 2003, mediante la cual expuso sus alegatos ante el respectivo Inspector del Trabajo y el Sindicato Único de Trabajadores de la Industria Siderúrgica y sus Similares (SUTISS).

En tal sentido, y en virtud del análisis de las actuaciones llevadas a cabo y del contenido del expediente administrativo inserto en autos, esta Corte estima que a la referida empresa no le fue vulnerado su derecho al debido proceso, y así se decide.

Ahora bien, en lo que se refiere al alegato de la “usurpación de funciones” cometida por el Inspector del Trabajo en la Providencia Administrativa N° 03-023, de fecha 24 de febrero de 2003, ésta se configura como un vicio propio inherente a los actos administrativos y, por tanto, para analizar tal denuncia es necesario entrar a conocer normas de rango sublegal, y al estar vedado a esta Corte emitir pronunciamiento alguno acerca de la legalidad del acto administrativo, tal circunstancia debe resolverse en el proceso contencioso administrativo de nulidad, y no por la vía del procedimiento de amparo cautelar.
Por tanto, considera esta Corte que no existe en autos medios de prueba que hagan presumir la violación del derecho constitucional denunciado como transgredido, motivo por el cual no se configura el fumus boni iuris o presunción de buen derecho, requisito necesario a los efectos de la procedencia de la medida solicitada.

En razón de haberse establecido, que no existe el requisito del fumus boni iuris o presunción de buen derecho en el caso de autos, resulta innecesario el análisis del requisito restante, esto es, el periculum in mora. De tal manera, en razón de que no se estiman cumplidos los requisitos de procedencia del amparo cautelar solicitado, esta Corte declara improcedente el amparo cautelar interpuesto, y así se decide.

Decidido lo anterior, pasa esta Corte a revisar las causales de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, referidas a la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa, las cuales no se revisaron en su oportunidad, en virtud de haberse interpuesto el aludido recurso de nulidad conjuntamente con la acción de amparo cautelar, según lo prevé el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

En este sentido, se observa que el acto impugnado es de fecha 24 de febrero de 2003 y el presente recurso administrativo de nulidad fue interpuesto el 6 de marzo de 2003, es decir, dentro del tiempo hábil para el ejercicio de la acción.

Así, es de hacer notar que los actos emanados de las Inspectorías del Trabajo en casos análogos al de autos, agotan la vía administrativa, toda vez que contra éstas no proceden en sede administrativa ningún otro recurso, por lo cual al encontrarse cumplidos los requisitos relativos a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa, debe esta Corte admitir el recurso contencioso administrativo interpuesto. Así se decide.

VII
DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

Una vez analizado lo anterior, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado y, al respecto observa que el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como medida cautelar típica o especial para el contencioso administrativo la suspensión de los efectos del acto, en los siguientes términos:

“A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio (…)”.


A partir del anterior dispositivo, esta Corte de manera reiterada ha expresado los requisitos de procedencia de tal medida los cuales deben estar presentes de forma concurrente, a saber:

1.-El fumus bonis iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado, y de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda y;

2.- El periculum in mora ó riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo.

Adicionalmente, para esta cautela también es menester examinar su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión, que el juzgador tome en cuenta las circunstancias del caso.

En cuanto a la adecuación y pertinencia de la medida, esta Corte, en anteriores decisiones, ha señalado que la primera se entiende como “la aptitud de la medida para prevenir el daño que concretamente se denuncia; esto es, la cautela solicitada tiene que ser suficientemente apta para prevenir el ‘periculum in mora específico’ a que se ha hecho alusión en los requisitos” y la segunda como “la aptitud de la medida de salvaguardar los derechos debatidos en el juicio principal, es decir, que la medida solicitada debe guardar la suficiente homogeneidad con los derechos que se han invocado (fumus boni iuris)”. (sentencia de fecha 11 de mayo de 2000, caso: LINACA contra Intendente Nacional de Aduanas del SENIAT).

En el caso de autos se evidencia, el cumplimiento de los dos primeros requisitos, por cuanto en primer lugar, la medida ha sido solicitada por la apoderada judicial de la empresa recurrente y en segundo lugar, se trata de un acto administrativo de efectos particulares.

En lo relativo al fumus bonis iuris, o presunción de buen derecho, se observa que en el presente caso la empresa alega una causal de fuerza mayor derivada del incumplimiento por parte de PDVSA-GAS, en el suministro del gas energético requerido para su funcionamiento, en este sentido evidencia esta Corte que a los folios 22 al 25 del expediente constan Restricciones de Consumos y Eventos, Suministro de Gas Natural PDVSA-GAS, al folio 26 Oficio N° SACO-001-POZ/03 de fecha 3 de febrero de 2003, al folio 27 Comunicado dirigido al personal relativo al ajuste de actividades operativas ante la persistencia en la restricción del suministro de gas, copias certificadas de los artículos de prensa que constan a los folios 100 al 128 del expediente, relación de correos electrónicos referidos a las restricciones de consumo para el suministro de gas natural emanados de PDVSA-GAS constante a los folios 130 al 133, de lo que se puede constatar la existencia de la situación irregular en el suministro de gas, siendo que dicha circunstancia constituye un hecho público y notorio, por lo que considera esta Corte que la empresa accionante goza de la presunción de buen derecho y, así se decide.

Ahora bien, cabe analizar lo referente al tercer requisito, en cuanto al periculum in mora específico, es decir, el daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva, que ocasiona el acto impugnado para lo cual resulta necesario considerar si los argumentos expresados por los apoderados judiciales de la parte recurrente, cumplen con las características necesarias para ser considerados como irreparables o de imposible reparación por la definitiva.

En torno a ello, se ha pronunciado esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1993 (caso: Unidad Educativa Parasistema Virgen del Carmen), en la cual se estableció lo siguiente:

“(…) Por su parte, esta Corte ha precisado en numerosos fallos las características que han de tener los daños o perjuicios invocados como fundamentales de la suspensión para que puedan ser considerados de imposible o difícil reparación.
En tal sentido, ha sostenido que deben tratarse de daños directos, esto es derivados de la ejecución del acto cuyos efectos se solicita suspender; reales o sea, que se perciban y puedan ser probados, es decir, que incidan directamente sobre quien ha solicitado la suspensión y, finalmente actuales, vale decir, no sometidos a condición o término que los conviertan en daños eventuales o potenciales (…)”

Asimismo, para que proceda la suspensión de los efectos de un acto administrativo, no basta el sólo hecho de alegar un perjuicio, sino que es necesario que indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad de que se materialice ese perjuicio, de no producirse la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido y, en segundo lugar se debe demostrar que el perjuicio alegado sea irreparable o de difícil reparación por la sentencia que eventualmente declare con lugar el recurso de anulación.

Aplicando los anteriores criterios al caso de autos, se observa que el apoderado judicial de la recurrente, solicitó la suspensión de efectos del acto, por cuanto “…de llegarse a ejecutar produciría daños irreparables en la esfera económica de mi representada, toda vez que la recuperación del dinero que se ordenó pagar a los trabajadores, entendiéndolo el acto recurrido a estos como supuestos ‘salarios dejados de percibir’ –siendo que no hubo prestación de servicio ejecutada, de modo que mal puede existir condenatoria de pago de salario alguno-; sería totalmente infructuoso y cuesta arriba en virtud de que el panorama de interpretación actual acerca de las normas constitucionales y legales en cuanto a la protección de los derechos de los trabajadores (orden público, irrenunciabilidad, progresividad y otros), gravitaría a favor de entender que el pago que haga SIDOR sea considerado salario –tal y como lo señaló el acto recurrido- y, por tanto, su inembargabilidad obraría a favor de no poder ejecutarse la eventual decisión de nulidad del recurrido (…) de cancelarse los supuestos salarios dejados de percibir (que no son tal, ya que en la suspensión al no haber labor que efectuar, no debe haber salario que percibir), lo que sería cumplir en forma voluntaria con la decisión recurrida, nos colocaría en el riesgo (peligro inminente), que en caso, de declararse con lugar el presente recurso de nulidad, no se podría recuperar lo pagado a los trabajadores, presentándose por lo tanto en tal circunstancia el peligro por el daño inminente (periculum in damni), así como el riesgo que la definitiva resulte ilusoria (periculum in mora)…”.

Así las cosas, esta Corte observa de conformidad con los criterios antes mencionados y los alegatos referidos por el representante judicial del recurrente, que constituiría un perjuicio de difícil reparación en la definitiva para la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO (SIDOR), C.A., la ejecución inmediata de la Providencia Administrativa recurrida, por cuanto, frente a la eventual declaratoria con lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad, no existiría garantía alguna de que todos los trabajadores que fueron objeto de suspensión por parte de la referida empresa, le reintegren a la misma el monto cancelado por concepto del pago de los salarios dejados de percibir ordenado por la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR.

En este sentido, en virtud de que se configuran los requisitos exigidos en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para suspender los efectos del acto administrativo recurrido, debe esta Corte decretar la medida cautelar solicitada, en consecuencia, se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de tramitar la medida de suspensión decretada y continuar con la tramitación del recurso de nulidad. Así se decide.
VIII
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- COMPETENTE para conocer y decidir el recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, contra el acto administrativo contenido en la Providencia Administrativa N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR, que declaró con lugar la solicitud de fecha 4 de febrero de 2003, formulada por los ciudadanos RAMÓN MACHUCA, JOSÉ RODRÍGUEZ, CARLOS BECERRA, y NERIO FUENTES, en su condición de Presidente, Secretario General, Secretario de Trabajo y Reclamos y Secretario de Organización del SINDICATO ÚNICO DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA SIDERÚRGICA y ordenó la inmediata restitución a sus labores habituales de todos aquellos trabajadores que fueron objeto de suspensiones por la referida empresa a partir del 2 de diciembre de 2002 con la cancelación de los salarios dejados de percibir.

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3.- IMPROCEDENTE la acción de amparo cautelar interpuesta.

4.- PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos de la Providencia Administrativa N N° 03-023 de fecha 24 de febrero de 2003, emanada de la INSPECTORIA DEL TRABAJO DE PUERTO ORDAZ, ZONA DEL HIERRO-ESTADO BOLÍVAR.

5.- ORDENA abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida de suspensión de efectos decretada.

6.- ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de continuar con la tramitación del recurso de nulidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación de esta Corte a los fines legales consiguientes.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los __________( ) días del mes de _________________ de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 144° de la Federación.


El Presidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA





La Vicepresidenta,



ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente

Los Magistrados,



PERKINS ROCHA CONTRERAS



EVELYN MARRERO ORTÍZ





LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO


La Secretaria,




NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

AMRC/jcp.-
Exp.- 03-0833.-