TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

Mediante Oficio Nº 8577-01-5140 de fecha 18 de mayo de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana MARIBEL DEL VALLE LINARES, venezolana, abogado, titular de la cédula de identidad Nº 7.988.752, asistida por el abogado FREDDY RODRIGUEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 5.017, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº 003-2.000 del 25 de enero de 2000 emanada de la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado NAPOLEÓN RAMOS LAU, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 49.894, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 7 de mayo de 2001, la cual declaró sin lugar la querella interpuesta.

El 13 de junio de 2001 se dio cuenta a la Corte. Por auto de la misma fecha se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 10 de julio de 2001, el abogado VICTOR RODRIGUEZ SIEM, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 82.729, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en atención con lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

El 25 de julio de 2001, se abrió el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 2 de agosto de ese mismo año.

En fecha 2 de octubre de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes se dejó constancia que sólo el apoderado judicial de la parte querellante presentó su escrito.

Vencido el lapso establecido en el artículo 519 del Código de Procedimiento Civil, en fecha 2 de octubre de 2001, la Corte dijo “Vistos”.

Juramentadas las nuevas autoridades directivas en fecha 11 de marzo de 2003, esta Corte quedó constituida de la siguiente manera: Presidente, Juan Carlos Apitz Barbera; Vicepresidenta, Ana María Ruggeri Cova; Magistrados, Evelyn Marrero Ortiz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, ratificándose ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe el fallo.

Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa la Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
ANTECEDENTES

En fecha 21 de julio de 2000, la ciudadana MARIBEL DEL VALLE LINARES PEREZ, asistida por el abogado FREDDY RODRIGUEZ, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, para que declare la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en la Resolución Nº 003-2000 del 25 de enero de 2000, suscrita por el Alcalde del Municipio Morán del Estado Lara (folio 19), mediante la cual removió del cargo de Presidenta del Instituto Municipal de la Vivienda que desempeñaba en la mencionada Alcaldía. Como fundamento legal el acto impugnado señala que la remoción se efectúa de conformidad con lo previsto en los artículos 9 y 10 de la Ordenanza que crea el Instituto Municipal de la Vivienda del mencionado Municipio por cuanto el Instituto debe contar con personal directivo “debidamente entrenados y aptos para desempeñarse cabalmente”. Igualmente, la reincorporación al cargo que desempeñaba como Presidenta del mencionado Instituto y el pago de los “salarios” dejados de percibir. Por último, solicitó la suspensión de los efectos del acto recurrido conforme a lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Por otra parte, en su escrito libelar (folios 1 al 18), la querellante señaló que fue designada por el Alcalde del mencionado Municipio como Presidenta del Instituto Municipal de la Vivienda del Municipio Morán el 1º de enero de 1998 (folio 20), estando en el ejercicio del cargo por tres años consecutivos. Narra que en fecha 3 de enero de 2000, entró a disfrutar de sus vacaciones y que el día 25 de enero de 2000 tenía que reintegrarse a sus labores, lo cual hizo, pero es el caso que al dirigirse al mencionado Instituto le fue negada la entrada por ordenes del Alcalde comprobando “que las cerraduras habían sido cambiadas, para asegurar mi NO ENTRADA a la Institución”. En la citada fecha le hicieron entrega de la Resolución impugnada y mediante Resolución Nº 004-2000 del 25 de enero de 2000, el Alcalde procedió a nombrar a otro funcionario como Presidente encargado.

Que en fecha 11 de febrero de 2000, se celebró la sesión Nº 01 del Concejo Municipal del Municipio Morán donde se discutió su remoción y todos los Concejales de la Cámara coincidieron en que esta se dio de manera irregular.

Agregó, que el Órgano autor del acto impugnado hace uso de un poder discrecional previsto supuestamente en el artículo 10 de la Ordenanza que creó el Instituto Municipal de la Vivienda que señala que los miembros del Consejo Directivo, del cual forma parte el Presidente serán de libre elección y remoción del Alcalde, para eliminarla del cargo, sin apego a ninguna limitación legal, pero que tal poder discrecional se encuentra limitado por la norma contenida en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, es decir, que debe guardar la debida proporcionalidad y adecuación a los fines de la norma.
Que el Alcalde con su acto a perseguido un fin distinto al previsto por la norma que le confiere el poder de elegir y remover a los integrantes del Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Vivienda, configurándose el vicio de desviación de poder previsto en el artículo 259 de la Carta Magna, pues el acto se fundamenta en el cuestionamiento del desempeño del cargo.

Denunció, que el acto administrativo impugnado esta viciado de nulidad absoluta conforme lo previsto en los ordinales 1º, 3º y 4º del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con los artículos 25 y 49 numerales 1 y 3 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Igualmente, alegó que el acto esta viciado de desviación de poder, conforme lo previsto en el artículo 259 de la Constitución vigente y que ha infringido el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

En fecha 7 de mayo de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró sin lugar la querella interpuesta (folios 90 al 93). Fundamentó su decisión en los términos siguientes:

“Todo Administrador es nombrado ´ad nutum´, es decir que es esencialmente revocable con prescindencia del tiempo establecido para el mandato y en este sentido se pronunció la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en el caso Leopoldo Díaz Bruzual, Vs. Banco Central de Venezuela y Ejecutivo Nacional. Es decir, que el Consejo Directivo del Instituto Municipal de la Vivienda del Municipio Morán, son esencialmente revocables, ya que ejercen la Dirección y Administración de dicho Instituto de conformidad con el artículo 9 de la Ordenanza que lo crea, Ordenanza ésta Extraordinaria Nº 413 de fecha 15 de diciembre de 1997 y que corre al expediente de los folios 25 al 38 ambos inclusive, pero si esto no bastase el artículo 10 eiusdem le otorga la potestad al Alcalde de remover libremente a todos los Miembros del Consejo Directivo, no siendo válido el argumento de que deberán durar un año en el ejercicio del cargo, por cuanto cual se citó supra, todo Administrador es por esencia ad nutum.
Basta esta sola consideración para declarar Sin Lugar el recurso propuesto, en virtud de que no puede haber nulidad de un acto administrativo que es estrictamente discrecional del Alcalde.
No siendo válido se repite que esa potestad discrecional está limitada por la ley.
El alegato de falta de propocionalidad y adecuación es insuficiente para enervar el acto administrativo, en virtud de la plena discrecionalidad del Alcalde de la cual usó para remover a la recurrente y así se decide.
Dado que las pruebas solo fueron promovidas por el Municipio, este Tribunal considera que las mismas no enervan la facultad contenida en la Ordenanza y siendo el punto de mero derecho que podía ser decidido con las pruebas consignadas por la propia recurrente, se hace innecesario el análisis del resto del material probatorio, sin que ello implique violación al principio de exhaustividad ni silencio de pruebas, ya que las mismas se repite, son irrelevantes a los efectos de declarar o no la nulidad del acto administrativo de remoción, en consecuencia este Tribunal sobre la base de lo expuesto declara Sin Lugar el recurso propuesto......
......este Juzgado Superior (...) DECLARA SIN LUGAR el recurso propuesto por la ciudadana Maribel del Valle Linares Pérez...”. (Sic).

III
DE LA FUNDAMENTACION A LA APELACION

En fecha 10 de julio de 2001, el abogado VICTOR RODRIGUEZ SIEM, actuando con el carácter de apoderado judicial de la querellante, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual alegó:

Que el A quo al señalar que no era válido que la potestad discrecional estuviera limitada por ley, y que por tanto el Alcalde podía remover a la querellante del cargo que desempeñaba con base en tal poder, infringió la normativa constitucional prevista en el artículo 259 de la Carta Magna que establece el principio de la universalidad de control de los actos del poder público y que dicho poder tiene límites según lo señalado en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Con carácter previo esta Corte se pronunciará en relación con la solicitud formulada por la abogada MARÍA SOYLÉ ESCALONA, actuando en su carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Morán, en el sentido de que se declare la reposición de la causa al estado de notificar la sentencia a la Sindicatura, pues dicha notificación no se realizó. Al respecto se observa:

Al examinar el fallo apelado observa esta Corte que si bien es cierto que en la sentencia se ordenó notificar al Síndico Procurador Municipal, no lo es menos que no consta en autos que dicha notificación se haya realizado.

Ahora bien, esta Corte estima que la omisión en que incurrió el Tribunal A quo resulta cuestionable, pues conforme al artículo 103 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal es obligación del funcionario judicial notificar al Síndico Procurador Municipal de toda sentencia en donde se encuentre involucrado el Municipio, no obstante ello, tomando en cuenta que la sentencia resultó favorable al Ente querellado y en aras de asegurar la celeridad en el proceso y garantizar una justicia expedita, considera en este caso que la reposición de la causa solicitada resulta inútil, en consecuencia, el pedimento planteado es improcedente, y así se decide.

Siendo la oportunidad para decidir la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante se observa:

Denuncia el apelante, que el Tribunal A quo quebró la normativa prevista en los artículos 259 de la Constitución vigente y 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos al decidir que la potestad discrecional de que goza el Alcalde del Municipio Morán para remover al personal directivo del Instituto Municipal de la Vivienda del mencionado Municipio no está limitada por Ley. Al respecto se observa:

Después de un exhaustivo examen al fallo apelado, esta Corte observa que el A quo para decidir consideró que el caso era de mero derecho por lo cual, no analizó ninguna prueba cursante en autos, señalando expresamente “que se hace innecesario el análisis del resto del material probatorio”, y que las pruebas “son irrelevantes a los efectos de declarar o no la nulidad del acto”, y muy someramente se limitó a declarar que el Alcalde gozaba “de la plena discrecionalidad” para remover a la querellante del cargo que desempeñaba.

De lo expuesto estima esta Corte que el Tribunal A quo incurrió en el vicio de silencio de pruebas previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil de manera notoria, al no analizar las pruebas cursantes en autos, en especial la Inspección Judicial que corre a los folios 23 y 24 del expediente y el Acta Nº 01 de fecha 11 de febrero de 2000 de la Sesión Extraordinaria del Consejo del Municipio Morán que consta a los folios 106 al 130, documentos determinantes para la resolución de la querella.

A lo anterior se agrega, que era relevante el análisis de las pruebas por parte del A quo, toda vez, que la actora en la querella denunció el vicio de desviación de poder, que es de orden público el cual debe ser examinado por el Juez contencioso-administrativo, conforme lo establece el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, vicio de tal gravedad que debe ser conocido por el sentenciador aún de oficio. Por tanto, era improcedente que el Juez A quo considerara el punto de mero derecho por lo que a juicio de esta Alzada, el Tribunal de la causa, incurrió en el mencionado vicio, ello independientemente que no fuera alegado en la Fundamentación de la Apelación, por ser tan evidente la omisión absoluta del análisis de las pruebas cursantes en autos, y así se decide.

Ahora bien, en relación con el vicio de silencio de pruebas esta Corte ha sostenido pacífica y reiteradamente que se produce “...cuando el juez contrariando lo dispuesto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil: a) omite en forma absoluta toda consideración sobre un elemento probatorio, es decir, cuando silencia la prueba en su totalidad; y b) no obstante dejar constancia en el fallo de la promoción y evacuación de las mismas, prescinde de sus análisis, contraviniendo la doctrina, de que el examen se impone así la prueba sea inocua, ilegal o impertinente, pues justamente a esa calificación no puede llegar el juez si previamente no emite su juicio de valoración.”(vid. Sentencia del 9 de mayo de 2000. Nº 2000-71, Exp. 98-21091).

En vista de que esta Corte constató que el A quo no analizó las actas del expediente y los mencionados documentos, el sentenciador incurrió en el vicio de silencio de prueba previsto en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, infringiendo asimismo lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, por lo tanto de conformidad con el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil anula el fallo apelado, y así se decide.

En virtud de la anulación de la sentencia dictada por el Tribunal A quo, esta Corte entra a decidir el fondo de la querella, conforme a lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, previas las siguientes consideraciones:

En su escrito libelar (folios 1 al 18), se observa que la querellante denunció que el acto administrativo impugnado esta viciado de desviación de poder y que violó el contenido de la norma prevista en el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Agrega, la actora que, el acto dictado por el Alcalde “no sólo incumple con la finalidad perseguida por la norma, sino que también incumple otro de los elementos reglados de las potestades discrecionales de la administración, como son los trámites, requisitos y formalidades necesarios para la validez del acto”.

Ahora bien, la Corte ha sostenido de forma reiterada en relación con los actos discrecionales lo siguiente:

“...las facultades discrecionales otorgadas a la Administración no pueden enterderse en ningún caso, como poderes arbitrarios a la misma, por lo que su uso deberá realizarse en todo momento, cumpliéndose estrictamente los requisitos legales que se hubieren formulado para su utilización y en atención a los principios teleológicos que hayan inspirado la creación de la norma atributiva de dicha potestad”. (Sentencia del 21 de diciembre de 2000, Exp. 99-22394).

Por otra parte, también ha sostenido la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia con respecto al vicio de desviación de poder expresamente:

“vicio que según definición doctrinaria y jurisprudencial consiste en la utilización por el órgano administrativo de las potestades que le han sido atribuidos legalmente para fines distintos de los previstos por el ordenamiento jurídico, amparándose la Administración para actuar así, precisamente, en un mal uso o en un abuso del margen de libertad o discrecionalidad que permite la norma, sin que ello trascienda a la apariencia externa del acto, el cual aparentemente luce adecuado a derecho, correcto, pero que, en realidad se encuentra viciado en su componente valorativo o volitivo”. (Sentencia de fecha 6 de marzo de 1995, caso: Ingrid Spiritto vs. Consejo de la Judicatura). (Subrayado de la Corte).

Ahora bien, con base en los criterios sostenidos en las sentencias transcritas parcialmente, que esta Corte comparte plenamente y del análisis de las actas que conforman el expediente, en especial de las pruebas que cursan a los folios 19, 23 y 24 y 106 al 130, esta Corte pudo comprobar que la querellante fue removida del cargo por el Alcalde, haciendo uso este de la potestad discrecional que le otorga la Ordenanza que rige al Instituto Municipal de la Vivienda de forma desproporcionada y con fines distintos o desviados de los previstos en la norma.

Esta presunción grave de desviación de poder queda demostrada por los siguientes hechos que constan en autos: A la actora se le removió del cargo desempeñado el mismo día en que se reintegró a sus labores después de haber disfrutado de vacaciones; se le negó la entrada al Instituto de forma inusual con el agravante de que las cerraduras fueron cambiadas para impedir su entrada, informándosele en ese momento que el Alcalde ya había nombrado un nuevo Presidente e impidiéndole la entrega formal del cargo, todo lo cual consta de la Inspección Judicial realizada en fecha 25 de enero de 2000 –fecha en que se reintegró al trabajo-. Igualmente, consta en autos en el Acta de la Sesión Extraordinaria de la Cámara Municipal que las “razones” que llevaron al Alcalde a remover a la querellante no son de índole jurídica sino personal, motivos totalmente ajenos al fortalecimiento del Instituto, es decir, que dicha remoción estaba inspirada en consideraciones ajenas al interés del Organismo Municipal, lo que lleva a presumir que la actora era un obstáculo en la Presidencia del Instituto.

Es así que la legalidad y juridicidad de tal remoción luce seriamente cuestionada por no haberse ceñido a los parámetros de proporcionalidad que exige el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, evidenciándose un mal uso o abuso del poder discrecional, el cual a diferencia de lo que consideró el A quo, tiene sus límites, pues no existe un acto totalmente reglado ni un acto totalmente discrecional, por tanto, la actuación del Alcalde se apartó de la norma jurídica que debía cumplir, y así se decide.

En este contexto ha sostenido la Sala Político-Administrativa en relación al mencionado artículo lo siguiente:

“La transcrita previsión normativa constituye ciertamente la herramienta fundamental del juzgador para controlar la actuación discrecional de la Administración y la existencia o no del vicio de desviación de poder que acarrea la nulidad de la decisión administrativa, es decir, habilita al órgano judicial para la correcta apreciación y valoración de los hechos que fundamenta la decisión adoptada, según las más modernas tendencias en la materia. Es así que el control de los hechos por el Juez contencioso-administrativo configura uno de los más importantes medios de fiscalización de los poderes discrecionales, a través de las pruebas aportadas al expediente y su valoración y apreciación conforme a las reglas de derecho común”. (Sentencia del 6 de marzo de 1995, caso: Ingrid Spiritto de Rodríguez vs. Consejo de la Judicatura)(Subrayado de la Corte).

Por otra parte se observa, que si bien es cierto que el Alcalde en principio tiene facultad para remover a la actora del cargo de Presidente del Instituto por ser de libre elección y remoción, no lo es menos, que tal acto debe guardar consonancia con lo fines que persigue la norma, pues de lo contrario se estaría frente a una desviación de poder, como el caso de autos.

Aunado a la anterior, se observa que el “método” empleado para remover a la querellante, el cual fue probado mediante Inspección Judicial y Acta de la Cámara Municipal que constan en autos, no resulta el más acertado y ético para remover a un funcionario, luciendo irregular e ilegítimo, ello independientemente que el cargo desempeñado sea de libre elección y remoción.

De manera que, esta Corte observa que existe una razonable y considerable convicción de que el Alcalde desvirtuó la finalidad perseguida por la norma (artículo 10 de la Ordenanza que regula el Instituto), con base en las pruebas que cursan en autos, por lo que resulta procedente declarar la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado conforme a lo establecido en el artículo 19 ordinal 1º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por haber sido afectado del vicio de desviación de poder, y así se decide.

En consecuencia, estima esta Corte que procede la reincorporación inmediata de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir tomando en cuenta los aumentos que haya experimentado el cargo, calculados desde el 25 de enero de 2000 hasta la fecha de la efectiva reincorporación, y así se decide.

A los fines de determinar el monto de la indemnización acordada, se ordena al Tribunal A quo realizar una experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo establecido en el artículo 249 del Código de Procedimiento Civil, y así se declara.

Con base en lo expresado anteriormente, se declara con lugar la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la querellante; se revoca el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental y, con lugar la querella interpuesta por la ciudadana Maribel del Valle Linares Pérez. Así, se decide.

V
DECISION

Con base en los razonamientos antes expuestos, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela por autoridad de la Ley, declara:

1) CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado, VICTOR RODRIGUEZ SIEM, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARIBEL DEL VALLE LINARES PÉREZ, antes identificados, contra la sentencia dictada en fecha 7 de mayo de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró sin lugar la querella ejercida por la mencionada ciudadana, asistida de abogado, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO MORÁN DEL ESTADO LARA.

2) SE REVOCA el fallo apelado en todas sus partes.

3) CON LUGAR la querella interpuesta por la ciudadana Maribel del Valle Linares Pérez, asistida de abogado, en consecuencia, se ORDENA la reincorporación de la querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el 25 de enero de 2000 hasta la fecha de su efectiva reincorporación. A los efectos de determinar el monto de la indemnización acordada se ordena al A quo realizar una experticia complementaria del fallo, de conformidad con lo dispuesto en la motiva de esta decisión.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Tribunal de origen, dejándose copia certificada de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los días del mes de
de dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.

El Presidente

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta

ANA MARIA RUGGERI COVA

Los Magistrados

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EMO/06