Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 98-21009
En fecha 9 de octubre de 1998, se dio por recibido en esta Corte el Oficio Nº 2582, de fecha 2 de octubre de 1998, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos y medida cautelar innominada, por los abogados Román José Duque Corredor, Irene Loreto González y Leopoldo González Couttenye, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 466, 18.900 y 42.650, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales de la ciudadana NORA SALAZAR DE MADRID, titular de la Cédula de Identidad Nº 2.796.306, contra el MINISTERIO DE JUSTICIA, actualmente MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, por haber sido removida del cargo de Notario Público de la Notaría Pública Segunda de Maracaibo, Estado Zulia.
Tal remisión se efectúo en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por la abogada Legna Marcano Tineo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 65.627, en su carácter de apoderada judicial de la parte actora, contra la sentencia dictada por el prenombrado Tribunal en fecha 13 de julio de 1998, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 15 de octubre de 1998, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente al Magistrado Gustavo Urdaneta Troconis y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 10 de noviembre de 1998, la representación judicial de la parte actora, presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 19 de noviembre de 1998, se dejó constar que venció inútilmente el lapso de contestación a la fundamentación de la apelación.
En fecha 2 de diciembre de 1998, venció el lapso de promoción de pruebas, sin que las partes hicieran uso del mismo.
En fecha 3 de febrero de 1999, tuvo lugar el acto de informes y se dejó constancia de que ninguna de las partes presentaron sus escritos respectivos y en esa misma fecha se dijo “Vistos”.
Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la misma quedó constituida de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras, habiéndose reasignado la ponencia a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 18 de octubre de 1995, la representación judicial de la parte actora presentó escrito libelar, en el cual expuso lo siguiente:
Que su representada se inició en la función pública en el año 1968, desempeñando el cargo de Abogado I en el Ministerio de Obras Sanitarias, siendo que posteriormente fue designada Notario Público Segundo de Maracaibo, cargo este del cual fue removida mediante Resolución Nº 291 de fecha 23 de marzo de 1995, habiendo sido notificada de dicha Resolución el 29 de marzo de ese mismo año, siendo contra la prenombrada Resolución contra la cual se interpone la presente querella funcionarial.
Que de conformidad con los artículos 9, 12, 18, y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, impugnan la aludida Resolución, por cuanto en la misma se incurrió en los vicios de inmotivación y desviación de poder.
Que el acto recurrido se fundamentó en los Decretos Nros. 173 de fecha 11 de mayo de 1994 y 120 de fecha 5 de abril de 1989, siendo que no obstante a la discrecionalidad del nombramiento y de la remoción, en atención a tales Decretos, debió fundamentarse la remoción en la falta de conocimientos científicos o técnicos, por lo que la Resolución en cuestión viola además el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el Reglamento de Notarías Públicas, al cual remite el citado Decreto Nº 173, precisa de manera taxativa las causales de remoción, que no son otras que aquellas que implican un deterioro del servicio público de Notarías.
Que el retiro de su representada fue efectuado sin cumplirse el trámite de su notificación previa, sin vencerse el lapso de disponibilidad y sin cumplirse el trámite de la reubicación, por lo que se ha lesionado el derecho a la defensa de su representada, configurándose un falso supuesto y violándose los artículos 51, 52 y 53 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que al haberse efectuado el retiro de hecho, se violaron las disposiciones contenidas en los artículos 42, 43, y 44 de la Ley de Carrera Administrativa, por lo que le correspondía seguir percibiendo su remuneración, teniendo derecho a percibir los sueldos dejados de percibir.
Que solicita la suspensión de los efectos del acto recurrido, de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y de manera subsidiaria, medida cautelar innominada, según lo dispuesto en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil.
Que de no acordarse la nulidad del acto impugnado y la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba, de manera subsidiaria solicita se acuerde el pago de las prestaciones sociales con base al último sueldo devengado, de conformidad con el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 31 al 37 de su Reglamento.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 13 de julio de 1998, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró parcialmente con lugar la querella incoada, con base a los siguientes planteamientos:
Que en materia de función pública existen dos (2) categorías de funcionarios públicos: de carrera y de libre nombramiento y remoción, siendo que los primeros, están sometidos a un régimen estrictamente regulado, por cuanto no podrán ser separados del cargo, salvo por las causales previstas en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, dado que gozan de estabilidad, en tanto que los segundos, son aquellos que ocupan los cargos contemplados en el artículo 4 eiusdem.
Que aquellos funcionarios que hayan adquirido a lo largo de su carrera, la cualidad de funcionarios de carrera, podrán ser removidos del cargo de libre nombramiento y remoción que desempeñen, no sin antes haber agotado las gestiones reubicatorias, llevadas a cabo durante el período de disponibilidad, precisamente en preservación de esa estabilidad.
Que para los funcionarios de libre nombramiento y remoción que nunca hayan obtenido la cualidad de funcionario de carrera, la remoción opera, también como retiro, es decir, surte los mismos efectos.
Que los Notarios Públicos están regulados en principio, por las disposiciones contenidas en el Reglamento de Notarías Públicas, aunado a lo que debe considerarse el Decreto Nº 120 de fecha 5 de abril de 1989, según el cual se declararon como de alto nivel a los Registradores Públicos, a los Registradores Mercantiles y a los Notarios Públicos, sumado al Decreto Nº 173 de fecha 11 de mayo de 1994, por el cual se creó una comisión de tres (3) juristas a los fines de que se estudiase el procedimiento de selección para la provisión de dichos cargos.
Que los Notarios Públicos además de la facultad de destituirlos, cuando se den los supuestos previstos en el artículo 35 del Reglamento de Notarías Públicas, también pueden ser removidos de sus cargos por ser funcionarios de libre nombramiento y remoción, habiéndose citado a tal efecto, sentencias de esta misma Corte de fechas 16 de noviembre de 1992 y 13 de agosto de 1993.
Que el hecho de que el Reglamento de Notarías, señale en su texto las condiciones para ser Notario, no modifica, ni disminuye la capacidad que tiene el Ejecutivo para su designación y para su remoción, con base a lo que no existe ninguna contradicción entre el aludido Reglamento y los Decretos antes referidos.
Que en razón del vicio de inmotivación alegado, el a quo estimó que de conformidad con la doctrina y la jurisprudencia, es motivación suficiente la determinación del supuesto legal en que se basa, lo cual se encuentra explícito en el acto impugnado.
Que en cuanto a la desviación de poder, se expresó que el entonces Ministro de Justicia, procedió a remover a la recurrente con base a las atribuciones legales que tiene conferidas, siendo que por el hecho de que la remoción implica separación del cargo que se desempeña y se proceda de inmediato a nombrar a otra persona para el mismo, ello no es suficiente para interpretar que se incurrió en desviación de poder, ya que sólo a la Administración le es dable determinar la oportunidad, de acuerdo a la necesidad del servicio, sumado a que, no consta de autos prueba alguna de la que se desprenda que la designada no reuniera los requisitos del cargo.
Que en cuanto a la denuncia de violación del derecho a la estabilidad, consagrado en el artículo 17 de la Ley de la Carrera Administrativa, el a quo señaló que la Ley establece para los funcionarios de carrera que desempeñen un cargo de libre nombramiento y remoción la disponibilidad, siendo que mediante el acto impugnado se le sometió a la querellante a la misma.
Que en cuanto al derecho a la defensa, adujo el a quo que la querellante ejerció oportunamente la instancia conciliatoria y los recursos pertinentes, pero sin embargo, visto que no constaba que la Administración hubiese dado cumplimiento a la disponibilidad y que hubiese agotado las gestiones reubicatorias, se estimó que se produjo un retiro de hecho, por lo que, luego de declarar la nulidad del retiro, acordó la reincorporación de la querellante, señalando que la misma, debía percibir durante el lapso de la disponibilidad la remuneración del cargo del cual fue removida, teniendo la Administración que agotar las gestiones reubicatorias.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
La representación judicial de la parte actora presentó escrito de fundamentación a la apelación, en los siguientes términos:
Que luego de reiterar los argumentos referidos en primera instancia, precisó que el Tribunal de la causa, se basó en el hecho de que la Administración no cumplió los trámites de reubicación, incumpliendo igualmente el trámite del mes de disponibilidad, obviando con ello que el acto administrativo de remoción, contenido en la Resolución N° 291, adolece de vicios que acarrean su nulidad absoluta.
Que el criterio expuesto por el a quo, deviene en no otorgarle estabilidad al cargo desempeñado por su representada, sin embargo, tal apreciación resulta errada, por lo que de aplicarse el criterio correcto en esta instancia, debe determinarse la violación a dicho derecho, puesto que sólo por causas que la norma prevé pudo haber sido removida su representada.
Que el acto de retiro y el acto de remoción son actos distintos, por lo que la caducidad debe computarse por separado, siendo que es a partir del acto de retiro cuando la funcionaria se encuentra legitimada para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:
En primer lugar, observa esta Alzada que la parte apelante luego de reproducir los argumentos planteados en primera instancia, esgrimió en la oportunidad de fundamentar la apelación ejercida, que el acto de retiro y el acto de remoción eran actos distintos, por lo que la caducidad debía computarse por separado, siendo que sería a partir del acto de retiro cuando la funcionaria se encontraría legitimada para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
Al respecto, advierte este Órgano Jurisdiccional que el acto administrativo objeto de impugnación en la presente causa, está constituido por el acto de remoción contenido en la Resolución N° 291 de fecha 23 de marzo de 1995, mediante el cual fue removida la querellante del cargo de Notario Público en la Notaría Pública Segunda de Maracaibo, Estado Zulia, lo cual se deriva del propio escrito libelar cuando los apoderados judiciales de la parte actora aducen que interponen “(…) recurso contencioso administrativo de nulidad, previsto en los artículos 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 64 de la Ley de Carrera Administrativa, en contra del acto de remoción Nº 291 de fecha 23 de marzo de 1995 (…)”, siendo el caso que, de acuerdo a lo que se desprende de dicho escrito, la querellante se dio por notificada del prenombrado acto administrativo, en fecha 29 de marzo de 1995, habiéndose separado la misma de su cargo en dicha fecha, por lo que pareciera que en esa misma oportunidad se conjugaron dos situaciones fácticas: su remoción y su retiro, lo cual, aun cuando probablemente no haya sido ajustado a derecho según los dichos de la actora, dio en todo caso, lugar a la apertura del lapso de caducidad, a los fines de que la misma accionara ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido, resulta conveniente citar lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de marras, que establecía:
“Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella”.
Asimismo, advierte esta Corte que el artículo 42 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, dispone:
“(...) Los términos o plazos se contarán siempre a partir del día siguiente de aquel en que tenga lugar la notificación o publicación (…)” (Subrayado de esta Corte).
Así las cosas, estima este Órgano Jurisdiccional, que las instituciones deben ser interpretadas dentro de su contexto y así, la caducidad prevista en el entonces artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, no podría tener más intención que la de garantizar la seguridad jurídica, lo que debe sopesarse con el derecho a accionar en la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que del análisis concatenado de los artículos antes citados, habiéndose producido la notificación a la querellante del acto impugnado el 29 de marzo de 1995 y habiendo sido interpuesta la querella en fecha 18 de octubre de 1995, en aplicación de lo dispuesto en los artículos previamente transcritos, resulta que el lapso para interponer la querella comenzaba a correr el día siguiente al de su notificación, por lo que el mismo venció en fecha 30 de septiembre de 1995, de lo cual se desprende que la querella de marras fue ejercida extemporáneamente.
Ello así, advierte esta Corte que de autos no se aprecia que el a quo haya hecho algún pronunciamiento con respecto a la caducidad de la presente causa, lo cual llama poderosamente la atención a este Tribunal, por cuanto la caducidad constituye una causal de inadmisibilidad, que debió ser ponderada por el Juzgador de primera instancia, en la oportunidad de pronunciarse en lo atinente a la admisión de la presente querella, o al menos, al dictar el fallo definitivo, ya que al ser dicha institución de orden público, puede ser revisada en todo estado y grado de la causa.
Así pues, estima esta Corte que erró el a quo al conocer del fondo de la causa, sin antes atender a aspectos preliminares como el planteado, en efecto, mal podría pretenderse que el acto administrativo recurrido en la presente causa, podría estar sometido indefinidamente al riesgo de una revisión en sede jurisdiccional, salvo que ello hubiese sido requerido conjuntamente con una acción de amparo constitucional, a tenor del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo cual no fue planteado en el caso que nos ocupa.
En tal sentido, visto lo advertido por la propia parte apelante en cuanto a la caducidad, y siendo que en atención a las consideraciones que preceden, debió el a quo declarar inadmisible la acción principal en la presente querella, esta Corte concluye que yerra el a quo cuando declara parcialmente con lugar la querella incoada, poniendo ello de relieve, que no fue observado el contenido del artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, al desconocerse el presupuesto procesal aludido, resolviendo el fondo del asunto debatido, sin antes haberse percatado que la querella bajo análisis era caduca.
En virtud de lo anterior, debe declarar esta Corte con lugar la apelación ejercida por la representación judicial de la parte actora, contra el fallo de fecha 13 de julio de 1998 dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró parcialmente con lugar la querella incoada, en consecuencia, se revoca la prenombrada decisión, resultando inoficioso pronunciarse con respecto al resto de las denuncias esgrimidas en el escrito de fundamentación a la apelación, debiendo declararse, finalmente, inadmisible la acción principal en la querella funcionarial incoada. Así se decide.
Por otra parte, en relación a la acción subsidiaria referida a la solicitud de pago correspondiente a las prestaciones sociales con base al último sueldo devengado, advierte esta Corte que las mismas constituyen un derecho subjetivo irrenunciable adquirido por el funcionario, que no es de naturaleza indemnizatoria sino que le corresponde al trabajador al cesar la prestación de servicio, no siendo posible que por un lapso de caducidad su cumplimiento por parte de la Administración sea menoscabado, toda vez que su pago se encuentra sujeto a la norma constitucional prevista en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y forma parte de un sistema integral de justicia social que, según sentencia de esta Corte N° 2509 de fecha 19 de septiembre de 2002: “(…) no puede sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es así como se hace imprescindible una interpretación más flexible y en verdadera sintonía con nuestra Carta Magna, que prevé la obligación de proporcionar una ‘tutela judicial efectiva’, la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados, sin distinción alguna (…)”.
En tal sentido, aplicando el criterio expuesto en torno a la caducidad al caso bajo análisis, observa esta Corte que de autos no se desprende que el pago correspondiente a las prestaciones sociales haya sido efectuado por la Administración a la querellante, de manera que al no constar en el expediente su cancelación, se estima procedente el referido pedimento y se acuerda su pago. Así se decide.
Con base en las consideraciones precedentes, esta Corte declara con lugar la acción subsidiaria ejercida. Así se declara.
V
DECISIÓN
En atención a las consideraciones precedentes, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por la abogada Legna Marcano Tineo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 65.627, actuando en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana NORA SALAZAR DE MADRID, titular de la Cédula de Identidad Nº 2.796.306, contra la sentencia dictada en fecha 13 de julio de 1998, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella incoada por la representación judicial de la prenombrada ciudadana, contra el MINISTERIO DE JUSTICIA, actualmente MINISTERIO DEL INTERIOR Y JUSTICIA, por haber sido removida del cargo de Notaria en la Notaría Pública Segunda de Maracaibo, Estado Zulia.
2.- REVOCA la sentencia dictada en fecha 13 de julio de 1998, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella incoada.
3.- INADMISIBLE la acción principal y CON LUGAR la acción subsidiaria ejercida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. Nº 98-21009
LEML/acb
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