TSJ Regiones - Decisión

Expediente N°: 00-23391
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 11 de julio de 2000, el abogado LUIS ANDRÉS GUERRERO ROSALES, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 28.521, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad de mercantil BOLSA DE VALORES DE CARACAS, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, en fecha 21 de enero de 1947, bajo el número 74, tomo 6-A, cuya última modificación estatutaria fue inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 27 de mayo de 1993, bajo el número 52, tomo 96-A Pro.; interpuso recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con suspensión de efectos y medida preventiva innominada en contra del acto administrativo contenido en la Resolución N° 142-2000 de fecha 09 de junio de 2000, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto en contra de la Resolución N° 067-2000 del 29 de marzo de 2000, que ordenó notificar a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., la obligación de proceder a exigir las garantías previstas en el numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, y que las mismas representen la cantidad de cincuenta mil unidades tributarias (50.000 U.T.), así como exigir a sus miembros accionistas que documenten las garantías otorgadas, pudiendo imponer las sanciones correspondientes a aquellos accionistas que no dieren cumplimiento a dicha exigencia.

En fecha 12 de julio de 2000, se dio cuenta a la Corte y se libró oficio número 00-1607, dirigido a la Comisión Nacional de Valores, solicitando la remisión del expediente administrativo del caso de conformidad con el artículo 123 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 09 de agosto de 2000, el apoderado judicial de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. presentó escrito de ampliación de la solicitud de suspensión de efectos de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de Justicia.

En fecha 19 de septiembre de 2000, se designó como Ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras y se dio por recibido el expediente administrativo solicitado.

En fecha 21 de diciembre de 2001, se dictó sentencia número 2000-1756 mediante la cual se admitió el recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con suspensión de efectos y medida preventiva innominada, acordándose la referida suspensión de efectos del acto administrativo recurrido.

Notificadas las partes de la decisión antes aludida, por auto de fecha 14 de febrero de 2001 se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la continuación de la causa.

Por auto del 23 de mayo de 2001, se fijó el día de despacho siguiente para que comenzara el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 127 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 07 de junio de 2001, el Juzgado de Sustanciación dejó constancia de que ninguna de las partes promovió prueba alguna y se acordó pasar el expediente a la Corte a los fines de que la causa continuara su curso de Ley.

En fecha 21 de junio del mismo año, se dio cuenta nuevamente a la Corte y se ratificó la Ponencia al Magistrado Perkins Rocha Contreras.

Por auto de fecha 04 de julio de 2001, se dio inicio a la relación de la causa de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se fijó el primer día de despacho siguiente al vencimiento de quince (15) días calendario, para que tuviera lugar el acto de informes.

En fecha 19 de julio del mismo año, ambas partes presentaron sus respectivos escritos de informes, de lo cual se dejó constancia por auto de esa misma fecha.

El día 10 de octubre de 2001, terminó la segunda relación de la causa y se dijo “vistos”.

Cumplidos los trámites procesales pertinentes, y realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO INTERPUESTO

En fecha 11 de julio de 2000, el apoderado judicial de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., interpuso recurso contencioso administrativo de anulación en contra del acto administrativo contenido en la Resolución N° 142-2000 del 09 de junio de 2000, emanado de la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES, mediante el cual se ratifica en todas sus partes el acto administrativo contenido en la Resolución N° 067-2000 de fecha 29 de marzo del mismo año. Dicho recurso se fundamenta en los argumentos que a continuación se señalan:

1. Que por oficio de fecha 19 de noviembre de 1999, emanado de la Comisión Nacional de Valores y recibido el 06 de enero de 2000, dicho organismo le notificó a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., la apertura de un procedimiento administrativo en su contra por las presuntas transgresiones al numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, referido a las garantías que deben constituir las sociedades de corretaje de valores en su condición de miembros y accionistas de la mencionada institución bursátil, conclusión obtenida a raíz de una visita de inspección realizada a la persona jurídica recurrente.

2. Que en el auto de apertura del referido procedimiento administrativo se señaló que, la sociedad mercantil Bolsa de Valores de Caracas, C.A., en lo que respecta a la garantía prevista en el numeral 2 del artículo 89 eiusdem, exige a sus miembros que los valores representativos de la misma sean nominalmente equivalentes a la cantidad de cincuenta unidades tributaria (50 U.T.). Asimismo, la Junta Directiva de la mencionada institución bursátil acordó fijar en ciento cincuenta millones de bolívares (Bs.150.000.000,oo), esto es, quince mil seiscientas veinte y cinco unidades tributarias (15.625 U.T.), el monto de la garantía para responder por las operaciones llevadas a cabo por sus miembros en la bolsa, cantidad denominada por la parte recurrente, Valor de Riesgo Razonable (VRR).

3. Que alega la Comisión Nacional de Valores en el acto recurrido, que una vez otorgada la garantía por parte de las sociedades de corretaje por la cantidad de cincuenta mil unidades tributarias (50.000 U.T.), al momento de revisarla tomando en consideración su valor de mercado, la Bolsa de Valores de Caracas, C.A exige que los valores representativos de la misma se comparen con el monto de la garantía requerida y fijada por la Junta Directiva de dicha empresa, es decir, con la cantidad de ciento cincuenta millones de bolívares (Bs. 150.000.000,oo) y no con el monto previsto en la Ley de Mercado de Capitales, que para la fecha, es equivalente a la suma de cuatrocientos ochenta millones de bolívares (Bs. 480.000.000,oo).

4. Que de acuerdo al auto de apertura del procedimiento administrativo aperturado por la Comisión Nacional de Valores, “Como resultado de aplicar el VRR se evidenció que de un total de cuarenta y cinco (45) casas de bolsa, miembros de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., doce (12) de éstas presentan insuficiencia en el monto mínimo de la garantía de Cincuenta Mil Unidades Tributarias (50.000 U.T.), que deben otorgar (…)”. De igual forma, catorce (14) de las garantía constituidas a favor de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., están denominadas en moneda extranjera y permanecen en custodia de la cuenta Prudencial Securities y una en Euroclear y, sólo cuatro (4) de esas catorce (14) están “legalmente documentadas”.

5. Que la Resolución recurrida establece que la Comisión Nacional de Valores “tiene intereses públicos que tutelar, los cuales corresponden con la compra y venta de valores y la protección del ahorro público mediante la inversión que se realiza en el mercado de capitales”; para lo cual dicho organismo tiene atribuida diversas facultades sobre el mercado y sobre los sujetos que en él participan, entre otras, la de regular, vigilar y supervisar a los apoderados del mercado de valores. Así, según lo indica el artículo 68 de la Ley de Mercado de Capitales, las bolsas de valores están bajo su control y deben ser supervisadas y vigiladas con el objeto de proteger el interés público. En consecuencia, si dicha Comisión verifica a través de una visita de inspección que las garantías presentadas por los corredores públicos no son suficientes, puede con fundamento en los artículos 2 y 68 eiusdem, dictar un acto que ordene a las bolsas de valores exigir a sus miembros la adecuación de su conducta a las exigencias de la Ley.

6. Que la Resolución recurrida adolece del vicio de incompetencia por la extralimitación de las atribuciones de la Comisión Nacional de Valores, pues al basar su competencia para resolver la suficiencia de las garantías mencionadas, “en el hecho de que la Ley de Mercado de Capitales atribuye a dicha Comisión la potestad de velar por el ordenado desenvolvimiento del mercado de capitales”, realiza una interpretación “amplísima de sus facultades de vigilancia y supervisión”. Es por ello que, a juicio de la parte recurrente, el mencionado organismo con tales resoluciones “interfiere en las potestades delegadas a la Junta Directiva de la Bolsa de Valores de Caracas, en el numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, donde se le confiere a la Junta Directiva de la bolsa de valores, la responsabilidad de evaluar la suficiencia o no de las garantías que sean presentadas por sus miembros”. En consecuencia, la Comisión Nacional de Valores no es competente para dictar un acto como el impugnado, ya que no tiene la atribución legal específica que la faculta para cuestionar las garantías exigidas por la Ley, con lo cual se vulnera el principio de legalidad de la actuación administrativa; si bien, dentro del ordenamiento sectorial del mercado de capitales la Comisión antes nombrada es la autoridad vértice cuyas facultades genéricas le permiten ordenar, dirigir, supervisar y ejercer la disciplina, cada una de dichas facultades requiere que su contenido material específico sea desarrollado en otras normas de la Ley de mercado de Capitales.

7. Que en el acto administrativo recurrido se incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho en la interpretación de los artículo 2 y 68 eiusdem, “al considerar que sus facultades de vigilancia, control y supervisión del mercado de capitales, y sus sujetos participantes, pueden llegar al punto de sustituirse en el ejercicio de facultades expresamente delegadas a la Junta directiva de la bolsa de valores”. En consecuencia, a juicio de la parte actora, “no existe una norma legal que atribuya y delimite para la Comisión Nacional de Valores un poder como el que ha ejercido en el acto objeto del presente recurso”. Asimismo, “no existe concordancia entre la norma atributiva de competencia invocada por esta Comisión, con la decisión de que se modifiquen los parámetros de valoración establecidos por la Junta Directiva de la BOLSA DE VALORES DE CARACAS, (…)”.

8. Que la Administración incurrió en un error de derecho en la interpretación del numeral 2 del artículo 89 de la Ley de mercado de Capitales, al sostener que el valor especificado en la norma antes aludida, a los efectos de tomar en consideración para la constitución de las garantías allí exigidas, es el valor de mercado y no el valor nominal o facial de los títulos otorgados para tal fin, “ya que de lo contrario se estaría violando el espíritu, propósito y razón de dicha norma”. Sobre esto, señala la empresa recurrente que la norma en comento “sólo dice que dicha garantía deberán ser a satisfacción de la Junta Directiva de las bolsas de valores y que no podrán ser inferior a 50.000 mil unidades tributarias. De esta forma, el primer valor que puede ser tomado en cuenta, de la simple interpretación literal de la norma en comento, es el valor nominal de los valores que sean presentados como garantía, ya que no haciéndose distinciones en la ley, mal puede hacerlas quien las interprete; criterio que se corresponde con la opinión planteada en el voto salvado formulado por el Director Héctor Mantilla (…)”.

9. Que tal y como consta en las certificaciones de distintas actas de las reuniones celebradas por la Junta Directiva de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. que corren insertas en el expediente administrativo, se fijó un esquema para determinar la suficiencia de las garantías presentadas por sus miembros, las cuales debían ser otorgadas a través de fianzas provenientes de empresas de seguros e instituciones financieras, y de valores emitidos por el gobierno nacional, específicamente mediante bonos de la deuda pública emitidos conforme al plan Brady, así como bonos del tesoro americano a su valor nominal. Por tanto, afirmar que tales garantías no son suficientes aún cuando la Junta Directiva de la Bolsa es la competente para valorarlas, es atentar contra el principio de autorregulación de las bolsas de valores como entes privados que son, además de contrariar el principio de equilibrio que impera en el mercado de valores.

10. Que la interpretación dada por la Comisión “rompe con el Principio de Racionalidad de la actuación de la Administración, el cual debe entenderse como la debida proporcionalidad y adecuación con la situación específica que se haya planteado”, postulado que garantiza la “justicia material” que debe evidenciar toda actuación administrativa, ya que el derecho de libertad de los ciudadanos frente al Estado sólo puede quedar limitado “en la medida indispensable para proteger los intereses públicos”.

II
DE LA OPINIÓN DE LA COMISIÓN NACIONAL DE VALORES

En fecha 19 julio de 2000, el abogado Tomás Mariano Adrián Hernández, actuando en su carácter de apoderado judicial de la Comisión Nacional de Valores, presentó escrito de informes mediante el cual contradice los alegatos esgrimidos por al parte recurrente. En tal sentido, sus argumentos son los siguientes:

1. Que niega y contradice que la Comisión incurrió en el vicio de extralimitación de atribuciones denunciado, pues de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, la mencionada Comisión “es el organismo encargado de vigilar y supervisar la actividad de las entidades y personas sometidas a su control, de adoptar las medidas necesarias para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales, así como de restablecer las situaciones jurídicas alteradas por las actuaciones irregulares de las entidades y personas sometidas al control de la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES”; en consecuencia, tiene como propósito procurar que el mercado se desenvuelva de manera ordenada y transparente para proteger así los intereses de los inversionistas.

2. Que según lo previsto en los ordinales 6º y 4º del artículo 68 eiusdem, la Comisión Nacional de Valores ejerce las potestades antes aludidas sobre las bolsas de valores, los corredores públicos de títulos valores y las casas de bolsa. De igual forma, el ordinal 29º del artículo 9 de la prenombrada Ley establece la potestad específica de supervisar las bolsas de valores en pro del interés público. También, el numeral 5 del artículo 101 de la Ley de Mercado de Capitales señala como atribución específica de la Junta Directiva de las bolsas de valores, admitir como miembros a corredores públicos de valores autorizados, previo cumplimiento de los requisitos previstos en las normas internas respectivas.

3. Que efectivamente, la Comisión Nacional de Valores a través del acto recurrido, ordenó notificar a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. “que deberá exigir a sus miembros la constitución y mantenimiento, en caso de disminución, del valor de las garantías a las que se refiere el artículo 89 numeral 2 de la Ley de Mercado de Capitales, en el sentido de que las mismas representen real y efectivamente la cantidad de 50.000 unidades tributarias, sin que este valor pueda variar de manera que contravenga el espíritu, propósito y razón del legislador; y, ordena a la BOLSA DE VALORES CARACAS, C.A., que exija a sus miembros accionistas el que documenten las garantías otorgadas a esa institución y que impongan las sanciones correspondientes a aquellas que no dieren cumplimiento a esta exigencia (…)”. Así, tales órdenes fueron dictadas dentro del ámbito de las competencias de la Comisión, por cuanto a este organismo le corresponde exigir a la referida institución bursátil, el cumplimiento de sus obligaciones legales.

4. Que la Comisión no incurrió en el vicio de falso supuesto de derecho, en la interpretación de los artículo 2 y 68 de la Ley de Mercado de Capitales, por cuanto el mencionado organismo “tiene intereses públicos que tutelar”, los cuales son reconocidos expresamente por el legislador. Ciertamente, el precitado texto legal establece la potestad de supervisión de la Comisión en relación con las bolsas de valores, específicamente en los artículo 87, 88, 94 ordinales 2º, 3º y 4º, último aparte del artículo 95, ordinal 4º del artículo 95, ordinal 4º del artículo 101 y artículo 104 eiusdem.

5. Que el organismo en referencia posee también funciones de control del mercado y, en especial, de las bolsas de valores, de conformidad con lo contemplado en el ordinal 18º del artículo 9 de la Ley en comento, pues entre otras funciones, tiene conferida la de realizar visitas de inspección a las sociedades y personas sometidas a su control, con el objeto de analizar aspectos como el cumplimiento de las garantías que las sociedades de corretaje están obligadas legalmente a constituir, de acuerdo con lo preceptuado en el numeral 2 del artículo 89 eiusdem. Por lo tanto, en ejercicio de las potestades que están dirigidas a proteger el interés público, la Comisión Nacional de Valores puede dictar un acto administrativo mediante el cual ordene a la Junta Directiva de la bolsa respectiva que cumpla con sus obligaciones legales, esto es, que constituyan las garantías correspondientes, que exija la documentación de tales garantías y que imponga las sanciones correspondientes en caso de que se incumplan las obligaciones previstas en la Ley.

6. Que el acto recurrido no adolece del vicio de falso supuesto de derecho, en relación con la interpretación del numeral 2 del artículo 89 de la precitada Ley, en razón de que las garantías allí previstas “tienen como finalidad asegurar a aquellas personas que pueden verse afectadas por las actividades de su corredor”, y “que su inversión será cancelada con la menor pérdida posible o sin pérdida alguna”. Así, el legislador no realiza distinción alguna en la norma en comento, en lo que respecta al valor de las garantías y, por ello, con fundamento en el artículo 4 del Código Civil, “a la ley debe atribuírsele el sentido que aparece evidente del significado propio de las palabras, según la conexión de ellas entre sí y la intención del legislador”, la cual consiste en proteger el interés del público inversor. En consecuencia, “es lógico concluir que el valor que debe ser tomado en consideración como parámetro de medición de las garantías (…) es el valor de mercado de los instrumentos que fueren entregados a tal fin”.

7. Que si se tomase en consideración para la determinación del valor de la garantía, el valor nominal de los instrumentos, “es evidente que estas garantías no responderían adecuadamente las obligaciones de los corredores que ellas garantizan”, toda vez que en el supuesto en que se haga necesario ejecutar la garantía, “dicha ejecución se haría a valor de mercado de dichos títulos, y no a su valor facial o nominal”, con lo cual en la práctica “se estaría desmejorando la posibilidad de resarcimiento de las obligaciones amparadas por la garantía”.

8. Que en materias análogas, el legislador hace referencia al valor de mercado, entre otras, en el Reglamento Interno de la hoy desaparecida Bolsa Electrónica de Valores de Venezuela, así como en las Normas sobre actividades de Intermediación de Corretaje y Bolsa. La analogía en este caso permite entender que, por cuanto los títulos entregados no pretenden ser conservados hasta su vencimiento, las garantías deben ser constituidas en base al valor de mercado; por ende, “el monto de esa garantía no puede nunca ser inferior al monto establecido por la ley”, pues “en caso de que debiese exigirse responsabilidad sobre la base de esta garantía, la misma resultaría incompleta o parcial, en caso de que el valor de mercado del título de deuda – como es usual – se encuentre por debajo de su valor nominal o facial”.

9. Que no se pretende que la institución bursátil lleve a cabo su obligación prevista en el artículo 20 del Reglamento Interno de la Bolsa de Valores, en cuanto a la posibilidad de que la Bolsa ordene a sus miembros que constituyan un nueva garantía o un suplemento de las mismas en caso de que dejen de existir o perdieren su vigencia; sino se trata de velar porque tales garantías “sirvan efectivamente para su propósito de garantizar las operaciones”, lo que a su vez, depende de su valoración por el precio de mercado, al igual como deben ser valoradas las inversiones que no tiene vocación de ser mantenidas hasta su vencimiento. Tal criterio, como se dijo, se evidencia en todas las normas y resoluciones emanadas de la Comisión Nacional de Valores, siguiendo los Acuerdos de Basilea, razón por la cual su uniformidad ha sido reiterada en lo que respecta a la forma de contabilizar las inversiones en títulos de deuda. En este sentido, es falso que se hayan vulnero los principios de legalidad y de proporcionalidad administrativa, pues con la interpretación antes explicada, se trata de defender los derechos de los inversionistas.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la nulidad del acto administrativo de efectos particulares contenido en la Resolución número 142-2000 de fecha 09 de junio de 2000, emanado de la Comisión Nacional de Valores, mediante el cual fue declarado sin lugar el recurso de reconsideración interpuesto por la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., en contra de la Resolución número 067-2000 del 29 de marzo del mismo año, que ordenó a la mencionada institución bursátil exigir a sus miembros la constitución y mantenimiento del valor de las garantías a las que se refiere el numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, en el sentido de que las mismas representen real y efectivamente la cantidad de 50.000 mil unidades tributarias, sin que este valor pueda variar de manera que contravenga el espíritu, propósito y razón del legislador; y, que exija a sus miembros accionistas que documenten las garantías otorgadas a esa institución e impongan las sanciones correspondientes a aquellas que no dieren cumplimiento a esta exigencia.

Así las cosas, este Juzgador a continuación se pronuncia en relación con la procedencia del principal alegato de la representación judicial de la sociedad mercantil Bolsa de Valores de Caracas, C.A., referido al presunto vicio de incompetencia por extralimitación de funciones del que adolece el acto administrativo contenido en la Resolución emanada de la Comisión Nacional de Valores. Para ello, se hace necesario revisar el significado y el alcance de las potestades genéricas de actuación conferidas a la Administración y, en este caso de la Comisión Nacional de Valores, así como el requerimiento de que las mismas estén habilitadas legalmente.

En este sentido, se hace imperativo observar que en el Derecho Administrativo, la potestad o poder genérico de actuación de la Administración no puede presumirse; debe estar expresamente previsto en la Ley la cual habilita el actuar de los sujetos de derecho, ello en virtud de que es la Ley quien otorga a tales sujetos, el título formal para ejercer sus potestades. Ello, deriva de que las normas, entendidas como títulos formales de potestades, son las que establecen el supuesto o circunstancia de hecho que el legislador pretendió regular, con fundamento en la voluntad colectiva y en los intereses públicos que representa, toda vez que en un Estado de Derecho constituye una máxima elemental, que el otorgamiento de las potestades a la Administración para su actuar, deben fundamentarse y legitimarse en un marco legal y constitucional preexistente.

Con base en lo anterior, se entiende que la norma al habilitar el actuar de la Administración, confiere a los sujetos que la integran la medida de la potestad, esto es, la competencia y los límites para ejercer dicha potestad. Es por esto, que la competencia es considerada por la Ley como un elemento esencial del los actos administrativos, tanto, que es imperativa su existencia para que los mismos tengan vida jurídica y causen válidamente sus efectos; toda vez que en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en su artículo 19, se contempla como vicio de nulidad absoluta de los actos administrativos, la incompetencia “manifiesta” de la autoridad que lo dicta.

No obstante, la jurisprudencia ha desarrollado de manera abundante el tema de la competencia, clasificado los motivos que la afectan en tres supuestos o tipos: el primero, cuando existe usurpación de autoridad; el segundo, la usurpación de funciones; y, por último, la extralimitación de funciones. Esta última modalidad es vista por tanto por la doctrina como por la jurisprudencia, como la incompetencia de orden legal que, a su vez, puede manifestarse de dos maneras, a saber, cuando un funcionario ejerce un competencia que no le corresponden legalmente, en razón de que la misma le está expresamente atribuida a otro funcionario de la misma rama del Poder Público; y, la segunda, que se presenta cuando el funcionario dicta un acto para el que no tenía competencia legal, o cuando en el ejercicio de una competencia legalmente atribuida, el funcionario se excede o extralimita al punto de que actúa más allá de lo que la Ley le habilita.

Para adecuar el criterio antes expuesto al caso sub examine, se hace necesario revisar el fundamento legal empleado por la Comisión Nacional de Valores para dicta el acto que se recurre. Ciertamente, tal como lo ratifica la representación judicial del referido organismo, la Comisión Nacional de Valores dictó el acto que se cuestiona con fundamento en los artículos 2 y 68 de la Ley de Mercado de Capitales, los cuales establecen lo siguiente:

“Artículo 2. La Comisión Nacional de Valores es el organismo encargado de promover, regular, vigilar y supervisar el mercado de capitales (…)”.

“Artículo 68. Están sometidos al control de la Comisión Nacional de Valores: (…) 6. Las Bolsas de Valores (…)”.

Las normas antes citadas, enuncian tres tipos de potestades, las cuales han sido calificadas como específicas por la doctrina más calificada en la materia, y son promover, es decir, incentivar y procurar el desarrollo del mercado de capitales; regular, esto es, dictar las normas reglamentarias necesarias en relación con la oferta pública de valores y el mercado de capitales; vigilar y supervisar, que consiste en controlar el funcionamiento del mercado. Esta última potestad, es la que se traduce en el ejercicio de las funciones de control de los sujetos que intervienen en el mercado de capitales, entre ellos, la Bolsa de Valores de Caracas, C.A.

Así las cosas, el precitado texto legal contempla una serie de específicas potestades adicionales, concatenadas y concordadas con las anteriormente explicadas, las cuales como se señaló, sirvieron de fundamento al dictar el acto administrativo recurrido. Tal como se evidencia en la Resolución en cuestión, la orden de la Comisión Nacional de Valores está dirigida a que dicha institución bursátil exija “las garantías a que se refiere el artículo 89 ordinal 2 de la Ley de Mercado de Capitales, en el sentido de que las mismas representen efectivamente la cantidad de 50.000 unidades tributarias, sin que ese valor pueda variar de manera que contravenga el espíritu, propósito y razón del legislador”; asimismo, “ordena a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., que exija a sus miembros accionistas el que documenten las garantías otorgadas a esa institución y que impongan las sanciones correspondientes a aquellas que no dieren cumplimiento a esta exigencia”; lo que, pareciera evidenciar que el acto administrativo fue dictado en cumplimiento de las potestades específicas ut supra referidas.

Sin embargo, en la motivación del acto recurrido se evidencia a juicio de este Juzgador, que la fundamentación y por tanto, la pretensión de la Comisión al dictarlo, especialmente en cuanto la primera de las órdenes, es la de exigir que las garantías otorgadas por los miembros accionistas de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. representen a valor de mercado, la cantidad de cincuenta mil unidades tributarias. En consecuencia, esta Corte considera que el punto esencial de divergencia entre las partes, radica precisamente en la interpretación que debe atribuírsele al numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, en relación con la forma de valoración de los títulos y demás valores que sean otorgados como garantía para quienes interactúan en el mercado bursátil, así como en cuanto al sujeto responsable de establecer tal valoración.

Planteado lo anterior, es imperativo transcribir la norma sobre la cual recae el debate, a saber:

“Artículo 89. Sólo podrán ser miembros de una bolsa de valores las personas que cumplan con los siguientes requisitos: (…)
2. Que otorguen garantía real o personal a satisfacción de la junta directiva de la bolsa de valores, hasta por la cantidad que señale el Reglamento Interno, que no será inferior a cincuenta mil unidades tributarias (50.000 U.T.)”.

En la norma recién transcrita, se observa que la admisión de un sujeto para que sea miembro de una bolsa, pasa por la constitución de la garantía en referencia. Sin embargo, en la norma no se especifica la forma de valoración de los títulos otorgados para tal fin, pues es sabido que los mismos pueden ser tasados tanto por su valor nominal o facial, como por su valor en el mercado. De ahí que pueda afirmarse enfáticamente que el legislador no distinguió ni especificó si las garantías reales o personales debían ser calculadas al valor nominal o a valor de mercado de los títulos que las conforman; en consecuencia, es obvio que en la práctica se presente tal divergencia.

Pues bien, en orden a lo anterior, es pertinente señalar que no corresponde a esta Corte analizar en esta oportunidad la manera de tasar tales garantías, sin antes entrar a dilucidar a quién corresponde fijarlas y valorarlas de acuerdo a lo estipulado legalmente. En tal sentido, es criterio de este Juzgador que de la lectura del artículo en comento, no se evidencia que la competencia de valorar y fijar las garantías otorgadas por los miembros de la Bolsa sea competencia de la Comisión Nacional de Valores. Por el contrario, expresamente se señala que dichas garantías deben ser otorgadas “a satisfacción de la junta directiva de la bolsa de valores, hasta por la cantidad que señale el Reglamento Interno”, es decir, es el referido órgano estatutario el responsable por mandato expreso de la norma, de hacer constituir tales garantías a su satisfacción.

Como consecuencia de lo antes expresado debe señalarse que, es la Junta Directiva de la Bolsa de Valores, la responsable legalmente de determinar el monto y la valoración de las garantías otorgadas por sus miembros, respetando por supuesto, el único límite que la norma le impone, esto es, que tales garantías no representen menos de cincuenta mil unidades tributarias. Esto, se deduce del sentido que debe atribuírsele jurídicamente a la frase “a satisfacción”, la cual conlleva de manera implícita, que quien mide si las garantías satisfacen o no, son suficientes o no lo son, es la Junta Directiva de la Bolsa y no, la Comisión Nacional de Valores, tal como se pretende hacer valer a través del acto administrativo cuya legalidad se revisa. Así, considera este Juzgador que la Comisión Nacional de Valores en ejercicio de su potestad de vigilancia y supervisión, no puede sustraer un ámbito de actuación que por expreso mandato de la Ley de Mercado de Capitales le corresponde de manera natural y cónsono con su razón de ser a la Junta Directiva de la Bolsa de Valores, pues al hacerlo, se excede en el ejercicio de dicha potestad e invade el ámbito de funciones que le corresponden a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., que si bien se trata de un sujeto de derecho privado, está obligado a actuar bajo el amparo y con fundamento en las disposiciones que regulan la especial actividad mercantil que desarrolla.

Desde ese punto de vista, se observa que si bien es cierto que, es cierto que, la dispositiva o la orden que en concreto, fuese dictada por la Comisión Nacional de Valores, no es groseramente contraria a derecho, en razón de que se – ratifica - dicho organismo es el responsable de tutelar el interés general protegido en ese ordenamiento sectorial, no es menos cierto que dicha orden se excede en cuanto a la interpretación que pretende imponer a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. sobre lo que a su juicio, representa “real y efectivamente la cantidad de cincuenta mil unidades tributarias (50.000 U.T.), sin que ese valor pueda variar de manera que contravenga el espíritu, propósito y razón del legislador”.

Por tanto, esta Corte es del criterio que la Comisión Nacional de Valores se extralimitó en el ejercicio de sus funciones al dictar el acto administrativo recurrido en esos términos, máxime cuando la norma es clara al señalar que las garantías deben otorgarse a satisfacción de la institución bursátil y, no se contempla de manera expresa que la Comisión pueda revisar o determinar la manera de valorar dichas garantías.

Así las cosas, es claro para este Juzgador que la orden referida a que la Bolsa debía exigir una garantía mayor a la previamente fijada a través de su Reglamento Interno y valorada conforme a los parámetros establecidos por su Junta Directiva, adolece del vicio de incompetencia por extralimitación de funciones, entendiéndose por éste, tal y como se explicó anteriormente, como el vicio en el que incurre la Administración cuando actúa más allá de lo que está habilitado legalmente para realizar. En el caso sub examine, la habilitación o fundamento legal empleado por la Comisión Nacional de Valores relativo a la potestad de control sobre las bolsas de valores, no le atribuye de manera implícita la potestad de sustituirse en un órgano estatutario como lo es su junta directiva, pues en esta materia sólo pueden admitirse los poderes implícitos o inherentes, cuando exista ausencia de pronunciamientos expresos atributivos de funciones, que en este caso no pueden ser sobreentendidos ni presuntivos.

Ahora bien, si se tratara de una potestad implícita de la Comisión derivada de las potestades específicas de control que le son inherentes, el legislador no hubiere colocado de manera expresa que las garantías debían otorgarse a satisfacción de la junta directiva de la bolsa y por la cantidad fijada en el Reglamento Interno de la misma. Simplemente, el legislador hubiese optado por silenciar la función que expresamente le asignó a las juntas directivas (ordinal 2, artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales) y así, pudiera entenderse que correspondería al organismo controlador del mercado definir el contenido de la exigencia, sus parámetros y su forma de implementación.

Lo dicho, se confirma al revisar la extensa enunciación de las potestades que están a cargo de la Comisión Nacional de Valores de conformidad con la Ley de Mercado de Capitales, las cuales son definidas en forma amplia y detallada. No se trata de una Ley que se dedica de manera genérica a regular los principales aspectos de las ofertas públicas de valores como marco jurídico general del mercado de valores; al contrario, es una Ley que contiene y desarrolla con detalle los principales aspectos relativos al mercado de capitales y, en especial, las potestades específicas de la Comisión Nacional de Valores como organismo responsable de garantizar la protección del interés público de los inversionistas.

De igual forma, partiendo del criterio expuesto sobre la aplicación restrictiva de las potestades implícitas o inherentes en esta materia, a juicio de esta Corte tampoco deben admitirse los procesos de interpretación extensiva ni la analogía, pues dada la naturaleza tan especial de este sector de la economía, vista en la intervención y en la participación del Estado en el mismo, debe prevalecer la sujeción a los principios de legalidad y proporcionalidad que obligatoriamente inspiran y orientan el actuar de la Administración.

Por otra parte, en aquellos casos en que de manera excepcional se pueda pensar en que se está en presencia de una potestad implícita, la misma sólo podría encontrarse en aquellas que en su ejercicio, conlleven de manera natural e ineludible el llevar a cabo otras que no estén expresamente señalas en la Ley, es decir, sólo podrían ser aquellas potestades que se derivan como consecuencia necesaria de las establecidas legalmente, lo que, a juicio de esta Corte, no ocurre en el caso de marras.

Lo anterior no pretende significar que la Comisión Nacional de Valores incurrió en una interpretación teológica emanada de la norma, al menos en cuanto al sentido finalístico que pretendió atribuirle, pues es obvio – de conformidad con los términos que fueron expresados en las motivaciones del acto impugnado que tal interpretación fue en procura del interés colectivo tutelado; pero el referido organismo, si incurrió en extralimitación al asumir funciones que no le están expresamente atribuidas, en cuanto a la fijación de la forma en que el mencionado órgano estatutario debía tasar las garantías otorgadas por los miembros de la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. y así se declara.

Ahora bien, en cuanto a la orden dada por la Comisión Nacional de Valores a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A., en el sentido de que ésta exija a sus miembros accionistas que documenten las garantías otorgadas a esa institución e impongan las sanciones correspondientes a aquellas que no dieren cumplimiento a dicha exigencia, observa esta Corte que se trata del mismo supuesto antes analizado; es decir, la Comisión Nacional de Valores no está legal y específicamente habilitada para exigir el cumplimiento de una función que le está implícitamente dada a la Bolsa de Valores, pues al ser ésta la que debe verificar el monto de las garantías otorgadas por sus miembros accionistas, es también responsable por consecuencia, de verificar que dichas garantías estén correctamente documentadas. Esto se concluye de manera ineludible al analizar el numeral 2 del artículo 89 en comento, ya que en concordancia con lo arriba señalado, la frase “a satisfacción de la junta directiva”, conlleva de manera inherente la realización y verificación de todas aquellas condiciones que se juzguen necesarias a los fines de cumplir con la obligación de garantizar las operaciones de intermediación llevadas a cabo en el mercado de capitales, en los términos establecidos en la Ley de Mercado de Capitales y en las normas dictadas al efecto por la Comisión Nacional de Valores. Así se declara.

En otro orden de ideas, y por cuanto esta Corte ha detectado que el acto administrativo en revisión está viciado de nulidad absoluta por la extralimitación de funciones en la que incurrió la Comisión Nacional de Valores, se considera innecesario entrar a conocer en detalle los demás vicios denunciados por la parte actora.
III
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos y medida preventiva innominada en fecha 11 de julio de 2000, por el abogado LUIS ANDRÉS GUERRERO ROSALES, inscrito en el Inpreabogado bajo el número 28.521, actuando en su carácter de apoderado judicial de la sociedad de mercantil BOLSA DE VALORES DE CARACAS, C.A., inscrita en el Registro de Comercio que llevaba el Juzgado de Primera Instancia en lo Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal en fecha 21 de enero de 1947, bajo el número 74, tomo 6-A, cuya última modificación estatutaria fue inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda el 27 de mayo de 1993, bajo el número 52, tomo 96-A Pro., en contra del acto administrativo contenido en la Resolución número 142-2000 de fecha 09 de junio de 2000, emanada de la COMISIÓN NACIONAL DE VALORES, mediante la cual se declaró sin lugar el recurso de reconsideración ejercido en contra de la Resolución número 067-2000 del 29 de marzo de 2000, que ordenó notificar a la Bolsa de Valores de Caracas, C.A. que deberá exigir las garantías previstas en el numeral 2 del artículo 89 de la Ley de Mercado de Capitales, en el sentido de que las mismas representen real y efectivamente la cantidad de cincuenta mil unidades tributarias (50.000 U.T.), sin que ese valor pueda variar de manera que contravenga el espíritu, propósito y razón del legislador y, ordena a la referida institución bursátil que exija a sus miembros accionistas que documenten las garantías otorgadas y que impongan las sanciones correspondientes a aquellos que no dieren cumplimiento a dicha exigencia. En consecuencia, se declara la nulidad absoluta de la Resolución N° 067-2000 así como de la N° 142-2000 del 29 de marzo de 2000 así como de la N° 142-2000 de fecha 9 de junio de 2000 antes indicados, emanados ambos de la comisión Nacional de Valores.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los …………………………. (…..) días del mes de …………..………… de dos mil tres (2.003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

MAGISTRADOS

PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ

PRC/