EXPEDIENTE N°: 03-0392
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 5 de febrero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el oficio 130 del 24 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante el cual remitió a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo el expediente contentivo del Recurso de Nulidad interpuesto por los abogados Alvaro Arraíz Parra y Susana Rodríguez Gómez, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad de comercio Desarrollos Inmobiliarios 1926, C.A., inscrita en el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 25 de junio de 1992 bajo el N° 19 tomo 131-A-pro, contra la Resolución N° 0169/96, de fecha 10 de septiembre de 1996, dictada por el Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Dicha remisión, se efectuó en razón de la apelación interpuesta por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, contra la sentencia proferida por el precitado Tribunal el día 27 de julio de 2001, en la que declaró con lugar el recurso intentado por los aludidos abogados.
En fecha 11 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El día 5 de marzo de 2003, la representante del Municipio Baruta del Estado Miranda presentó escrito de formalización de la apelación.
Mediante escrito del 11 de marzo de 2003, la recurrente contestó la formalización de la apelación consignada por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda.
Abierta la causa a pruebas, la representante del Municipio Baruta del Estado Miranda consignó escrito promoviendo el mérito favorable de los autos. Así, por auto del día 29 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación señaló que “este Tribunal por cuanto no ha sido promovido medio de prueba alguno, no tiene materia sobre la cual pronunciarse”.
Mediante auto del 20 de mayo de 2003, se fijó el décimo día despacho siguiente para la realización del acto de informes.
El día 12 de junio de 2003, oportunidad fijada para la presentación de los informes, comparecieron tanto la representante del Municipio Baruta del Estado Miranda como de la parte accionante, quienes consignaron los correspondientes escritos y se dijo “VISTOS”.
En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la Directiva de esta Corte, quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO; y EVELYN MARRERO ORTIZ, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 13 de junio de 2003 se pasó el presente expediente al Magistrado ponente.
Realizada la lectura del expediente, para emitir su fallo esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa:
I
ANTECEDENTES
El presente caso tiene su origen en la demanda de nulidad interpuesta por los abogados Alvaro Arraíz Parra y Susana Rodríguez Gómez, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad de comercio Desarrollos Inmobiliarios 1926, C.A., contra la Resolución N° 0169/96, de fecha 10 de septiembre de 1996, dictada por el Alcalde del Municipio Baruta del Estado Miranda, que reconoció la nulidad absoluta de la Resolución N° J-DGSGU-DOU-0103/95 emitida por el máximo representante del Poder Ejecutivo del Municipio Baruta, en fecha 6 de octubre de 1995, por considerar que su contenido era de ilegal ejecución y por haber emanado de una autoridad manifiestamente incompetente.
La aludida resolución había declarado con lugar el recurso jerárquico interpuesto por la hoy impugnante, contra el Oficio Nº 401 de fecha 31 de marzo de 1995, mediante el cual la Dirección de Ingeniería Municipal de la mencionada entidad local, había establecido que la zonificación correspondiente a las parcelas integradas 2009-A y 2010 de la Urbanización Bello Monte, propiedad de la empresa accionante, era la ZE-2 establecida en el artículo tercero de la Ordenanza sobre Riesgos Geológicos de la Urbanización Bello Monte, la cual permite únicamente la construcción de viviendas unifamiliares o bifamiliares aisladas, con un máximo de tres plantas, de las cuáles dos de ellas no podrán sobrepasar los seis metros de altura contados a partir del nivel de la calle.
Así, se inició un procedimiento administrativo destinado a verificar la existencia de vicios de ilegalidad en la mencionada Resolución N° J-DGSGU-DOU-0103/95, concluyéndose que efectivamente dicho acto no se encontraba ajustado a derecho, por lo que la autoridad municipal a través de la Resolución N° 0169/96 declaró su nulidad.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En su decisión el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso de la Región Capital, una vez realizado un breve resumen del iter procedimental y de los argumentos de las partes, procedió a señalar que a través del acto impugnado la Administración “reconoció la nulidad absoluta de la Resolución N° J-DGSGU-DOU-0103/95 emanada del Despacho del Alcalde del Municipio Baruta, en fecha 6 de octubre de 1995, por considerar que su contenido era de ilegal ejecución y por haber sido dictada “por una autoridad manifiestamente incompetente para ello”, y que de acuerdo con lo sostenido por la recurrente, el mismo es nulo toda vez que se viola su derecho constitucional a la defensa, pues la resolución que inicia el procedimiento administrativo que culmina con el acto impugnado, no especificó los vicios que presuntamente adolecía el acto administrativo objeto de revisión.
En este sentido, la sentencia apelada dispuso lo siguiente:
“En el presente caso, tratándose de un procedimiento destinado a reconocer la nulidad absoluta de un acto administrativo de efectos particulares, la Administración se encontraba legalmente obligada a indicar, en el correspondiente acto de apertura del procedimiento, cuál o cuáles eran los presuntos vicios de nulidad absoluta que se atribuían al acto recurrido, encuadrándolos en alguno de los supuestos del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Sin embargo, la lectura del acto que contiene la orden de abrir el procedimiento administrativo revocatorio (folios 262 a 270) se aprecia que la Administración no informó a la empresa recurrente sobre tales particulares.
... omisiss ...
Observa este Tribunal que, contrariamente a lo afirmado por la Administración en el acto impugnado, no sólo podía indicar, en el acto de apertura del procedimiento cuál era el vicio o los vicios de nulidad absoluta que presumiblemente afectaban al acto recurrido, sino que estaba, constitucionalmente, obligada a ello, en obsequio del derecho a la defensa del interesado.
Obviamente, siendo el acto de apertura del procedimiento un acto de trámite, la Administración debía efectuar esos señalamientos como simples “presunciones” o “indicios”, y no afirmarlos de manera categórica, para no prejuzgar o anticipar opinión sobre el objeto del procedimiento.
En definitiva, aprecia este Tribunal que efectivamente se violó el derecho a la defensa y al debido proceso de la empresa recurrente, por cuanto nunca se le informó, en el procedimiento constitutivo del acto, cuáles eran los “presuntos” vicios de nulidad absoluta, de los previstos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los cuales se encontraba incurso el acto objeto de revisión (Resolución No. J-DGSGU-DOU-0103/95) (... omissis ...) Por cuanto el anterior pronunciamiento es suficiente a los fines de declarar la nulidad del acto impugnado, este Tribunal considera inoficioso analizar las restantes denuncias de ilegalidad (...)”.
En consecuencia de todo lo anterior, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar el recurso interpuesto y en consecuencia anuló el acto impugnado y estableció tanto la validez como la vigencia de la Resolución N° J-DGSGU-DOU-0103/95 y de los actos dictados con fundamento en la misma.
III
FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN
En su escrito de formalización de la apelación, la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, primariamente se refirió a los antecedentes del caso, para posteriormente transcribir extractos de la sentencia apelada y de seguidas explanar los alegatos que sustentan los motivos por los cuales, a su criterio, el fallo proferido por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, debe ser revocado.
Es así como se indica lo que parcialmente se transcribe:
“Ahora bien, salvo mejor criterio, debo indicar que el fallo dictado por el A-quo, incurrió en falso supuesto de hecho, pues interpretó el contenido de la Resolución N° 101, dictada en fecha 13 de mayo de 1996, folios (262 al 269) citados textualmente en la narrativa del fallo, de una manera distinta a su texto, es decir, apreció los hechos de una manera distinta y errónea.
... omissis ...
la Resolución N° 101 de fecha 13 de mayo de 1996, dictada por el Alcalde del Municipio para la época (...) ordenó la notificación de el (sic) representante legal de la empresa “Desarrollos Inmobiliarios 1926, C.A.”, para que dentro de un plazo de diez (10) días hábiles, contados a partir de la publicación de la notificación, comparecieran por ante la Gerencia de asesoría (sic) Legal para que expusieran sus pruebas y alegatos (...) Igualmente, debo señalarles Ciudadanos Magistrados que la prenombrada Resolución fue debidamente notificada a los interesados tal y como se evidencia del expediente administrativo que cursa en autos, por lo que mal podría el recurrente y el Juzgado de Instancia señalar que mi representado violó el derecho a la defensa y al debido proceso de la recurrente.
Por otra parte, salvo mejor criterio, me permito señalar que a todas luces la sentencia del A-quo es contradictoria (...) pues anuló el acto administrativo emanado de la Administración por considerarlo violatorio de el (sic) derecho a la defensa y al debido proceso que le asistía a la recurrente, pero, por otra parte como se señaló supra indicó en el fallo que la empresa recurrente presentó escrito de alegatos ante la Administración, es decir, reconoce tácitamente que mi representado le garantizó el derecho a la defensa y al debido proceso que le asistía a la actora (...)”.
IV
CONTESTACION A LA FORMALIZACION
Las representación judicial de la impugnante, mediante escrito de fecha 11 de marzo de 2003, presentó sus argumentos contradiciendo lo explicado en la formalización de la apelación realizada por la representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda. En dicho escrito se procedió a rebatir las denuncias formuladas por la parte apelante, indicando que la misma eludió analizar las consideraciones y razones jurídicas que el juez de instancia tomó en consideración para fundamentar su decisión, aunado a que se limitó a efectuar "unas vagas alusiones a la teoría que llama Teoría Integral de la Causa, sin explicar claramente su aplicación o conección (sic) con el presente caso, y denuncia la existencia, aparentemente, de un falso supuesto de derecho, sin tampoco señalar donde, cómo y por que razones este falso supuesto se concreta".
Continúa el recurrente exponiendo, que "al revocar el resultado de un procedimiento iniciado en violación de disposiciones constitucionales y legales -- como son aquellas que instituyen el derecho a la defensa y al debido proceso -- el Juzgado a quo (sic) no hizo sino aplicar rigurosa y diáfanamente las reglas inexorables de la lógica. Un procedimiento defectuosamente iniciado no puede sino abocar una decisión revocable".
Luego, indica la parte actora lo siguiente:
" (...) la Administración no puede revocar de oficio sus propios actos administrativos firmes, declarativos de derechos a favor de particulares, sino por muy precisos y excepcionales motivos, llamados vicios de nulidad insubsanables, y que son taxativamente recogidos por el Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Que ninguno de estos vicios se dieron con claridad en la Resolución Nº 0169/96 en que culminó el viciado procedimiento de revisión de oficio abierto por la Alcaldía en fecha 13 de mayo de 1996. Que por lo tanto revocar el Permiso de Construcción otorgado a nuestra representada, basándose para ello en una simple contradicción entre dos Ordenanzas Municipales -- la de Zonificación y la de Riesgos Geológicos -- era un acto contrario a Derecho y a todo sentido de justicia y equidad".
En base a todo lo expuesto, es que la impugnante solicita que se confirme en todas sus partes el fallo apelado.
V
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Una vez analizadas como han sido las actas que conforman el presente expediente, esta Corte Primera para emitir su fallo observa:
Resulta de suma importancia referirse en primer lugar, al contenido del escrito de formalización de la apelación presentado por la apoderada judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, para determinar si el mismo desde el punto de vista formal, cumple con los lineamientos que jurisprudencialmente han establecido los órganos jurisdiccionales del contencioso administrativo.
A este respecto, se ha sostenido que si bien es cierto que la fundamentación de la apelación en el contencioso administrativo no se configura con el rigorismo que establece el artículo 317 del Código de Procedimiento Civil para el recurso de casación, no es menos cierto que la misma debe cumplir con un mínimo de formalidad, dirigiéndose a poner en evidencia, de manera por demás clara y diáfana los vicios de la sentencia cuestionada, so pena que la apelación interpuesta se tenga como no válida. Así, mal puede estimarse debidamente sustentado el recurso cuando el apelante se ha limitado a reproducir los argumentos esgrimidos en primera instancia, sin establecer los defectos que adolece el fallo recurrido o que habiéndolo hecho, se plantean de manera tan poco precisa que imposibilitan la correcta labor de administrar justicia por parte del operador judicial.
En el presente caso, se observa que los alegatos de la formalizante con respecto a los vicios de la decisión que se recurre, se encuentran diluidos dentro de un conjunto de señalamientos que no se corresponden con la naturaleza de la actuación procesal comentada, limitándose a efectuar menciones genéricas acerca de la presunta existencia del falso supuesto de derecho y del carácter contradictorio del fallo, todo lo cual evidencia la ausencia de los elementos básicos que debe contener toda formalización.
No obstante lo anterior, esta Corte estima pertinente examinar la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, para así determinar la procedencia o no de las exiguas afirmaciones de la parte apelante con respecto a las fallas que presenta la recurrida.
Tal y como fue señalado precedentemente el a-quo sustentó su decisión en que la autoridad administrativa efectivamente vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la empresa impugnante, por cuanto nunca se le informó, en el procedimiento constitutivo del acto, cuáles eran los “presuntos” vicios de nulidad absoluta, de los previstos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los cuales se encontraba incursa la Resolución No. J-DGSGU-DOU-0103/95.
Efectivamente, no es un hecho controvertido - por así haber sido aceptado por las partes - que el acto de apertura del procedimiento revocatorio del mencionado acto administrativo, no indicó las razones por las que la Administración consideró que el mismo "presumiblemente" había sido dictado con desapego a la normativa vigente, pues la autoridad municipal cuando emitió la Resolución impugnada sostuvo que " no podía la administración entrar a calificar o invocar los supuestos en que el acto incurra en alguno de los motivos de nulidad contenidos en el artículo 19 eiusdem, ya que de lo contrario sería prejuzgar sobre la intención de la administración", por lo que corresponde determinar si dicha omisión se puede configurar como un violación del derecho a la defensa y al debido proceso.
En este orden de ideas se debe significar, que la jurisprudencia ha establecido en diversas oportunidades que el derecho a la defensa y al debido proceso se configuran como un derecho complejo que encierra dentro de sí, un conjunto de garantías que se traducen en una diversidad de derechos para el particular, entre los que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a un tribunal competente, independiente e imparcial, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, derecho a un proceso sin dilaciones indebidas, derecho a la ejecución de las sentencias, entre otros, que se vienen estableciendo a través de la jurisprudencia. Todos estos derechos se desprenden de la interpretación de los ocho ordinales que consagra el artículo 49 de la Carta Fundamental.
El referido artículo prescribe que el debido proceso es un derecho aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, disposición que tiene su fundamento en el principio de igualdad ante la ley, dado que el debido proceso significa que ambas partes en el procedimiento administrativo, como en el proceso judicial, deben tener igualdad de oportunidades tanto en la defensa de sus respectivos derechos como en la producción de las pruebas destinadas a acreditarlos.
Asimismo, el derecho a la defensa previsto con carácter general como principio en el citado artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, aceptado en la jurisprudencia en materia administrativa, tiene también una consagración múltiple en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual, en diversas normas, precisa su sentido y manifestaciones. Se regulan así los otros derechos conexos como son el derecho a ser oído, el derecho a hacerse parte, el derecho a ser notificado, a tener acceso al expediente, a presentar pruebas y a ser informado de los recursos para ejercer la defensa. (Sentencia de la Sala Político Administrativa del 31 de julio de 2002, en el caso Luis Alfredo Rivas).
Ahora bien, en el presente asunto la representación judicial del Municipio Baruta, del Estado Miranda, sostiene que de modo alguno le vulneró el derecho a la defensa a la recurrente, por cuanto ésta fue debidamente notificada de la apertura del procedimiento que conllevó a que se dictara el acto cuestionado, dándosele la oportunidad para que expusiera los alegatos y pruebas que considerara pertinentes.
Sin embargo, estima la Corte pertinente señalar que el ejercicio de los referidos derechos no puede quedar en una simple manifestación material sin trascendencia practica en el procedimiento que se trate, pues evidentemente no basta con que se le permita al administrado acceder al expediente, esgrimir argumentos, presentar pruebas, si la actuación de la autoridad administrativa se mantiene en total desapego al marco normativo vigente. En efecto, en el caso tratado, la vulneración del derecho a la defensa no deviene del hecho que se le haya imposibilitado al particular, participar en el procedimiento administrativo, sino que tiene su origen en la omisión en que incurrió la autoridad municipal de especificar en el correspondiente acto de apertura las razones fácticas y jurídicas, por las cuáles se consideró que la Resolución Nº N° J-DGSGU-DOU-0103/95 adolecía de vicios de ilegalidad, lo cual resultaba indispensable para que de esta forma la sociedad mercantil Desarrollos Inmobiliarios 1926 C.A., pudiera exponer sus alegatos en defensa del acto administrativo sujeto a revisión a través del procedimiento instruido.
Ahora bien, aplicando los razonamientos precedentemente señalados, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa al igual que lo hace el a-quo, que en el presente caso efectivamente le fue vulnerado el derecho a la defensa a la empresa recurrente, toda vez que ni al inicio, ni en el transcurso del procedimiento constitutivo de la Resolución Nº 0169/96, de fecha 10 de septiembre de 1996 se indicó, cuáles eran los presuntos vicios que afectaban de nulidad al acto objeto de revisión a través de dicho procedimiento, por lo que es indubitable concluir que la referida resolución se encuentre afectada de nulidad absoluta. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por todas las consideraciones anteriormente expresadas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por representación judicial del Municipio Baruta del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital en fecha 27 de julio de 2001, mediante la cual declaró con lugar el recurso de nulidad interpuesto por los abogados Alvaro Arraiz Parra y Susana Rodríguez Gómez, actuando en su condición de apoderados judiciales de la sociedad de comercio Desarrollos Inmobiliarios 1926 C.A.. Se confirma el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los _______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/E-11
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