TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N° 03-000891

- I -
NARRATIVA

En fecha 12 de noviembre de 2002, la abogada Jacqueline Cárdenas, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 36.849, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano NICOLA DE JESÚS VERÓNICO GONZÁLEZ, titular de la cédula de identidad N° 7.633.345, apeló de la sentencia dictada el 31 de julio de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró inadmisible la querella interpuesta por el mencionado ciudadano, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.

Oída la apelación en ambos efectos, se remitió el expediente a la Corte donde se dio por recibido el 12 de marzo de 2003.

En fecha 18 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA. Asimismo, se fijó el (10°) décimo día de despacho siguiente para que comenzara la relación de la causa de conformidad con lo establecido en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 8 de abril de 2003, la abogada Jacqueline Cárdenas, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 36.849, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte querellante presentó escrito de fundamentación a la apelación.

En fecha 9 de abril de 2003, comenzó la relación de la causa.

En fecha 24 de abril de 2003, la abogada Adys Suárez Mejía, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 12.956, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital presentó escrito de contestación a la apelación.

En fecha 30 de abril de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 13 de mayo de 2003.

En fecha 14 de mayo de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despecho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. El 10 de junio de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el referido acto, se dejó constancia de que la apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Capital presentó su escrito de informes. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.

En fecha 11 de junio de 2003, se pasó el presente expediente al Magistrado Ponente.

En fecha 26 de junio de 2003, la abogada Jacqueline Cárdenas presentó diligencia mediante la cual renuncia al poder que le fuere otorgado en fecha 6 de junio de 2001 por el ciudadano Nicola de Jesús Verónico González, en el presente proceso. Asimismo solicitó que se notificara al poderdante de la presente renuncia.

Realizado el estudio del presente expediente esta Corte pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA

La parte accionante, expuso en su escrito libelar los siguientes argumentos:

Que prestó servicios ininterrumpidos para la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, desde el 1 de enero de 1994 hasta el 16 de octubre de 2000, desempeñándose en el cargo de Jefe de la Unidad de Servicios Generales, dependencia adscrita a la Dirección de Recursos Humanos y ésta a su vez, a la Dirección de Gestión Administrativa de dicha Alcaldía, que dicho cargo era de alto nivel y por tanto, de libre nombramiento y remoción, de conformidad con lo establecido en el artículo 4, ordinal 8° de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal.

Que la Ordenanza antes mencionada del Municipio Libertador del Distrito Federal establece en su artículo 54 la obligación que tiene el Municipio de pagar a la recurrente las prestaciones sociales al dejar de prestar sus servicios al Municipio, y que “…al no haberse cumplido con ello hasta la fecha, es decir, que el Municipio (le) cancelara (sus) prestaciones sociales procede en Derecho la cancelación de los sueldos causados y de los que se sigan causando hasta la fecha en la cual, efectivamente, se (le) cancele la totalidad de las mismas”.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, se hizo acreedor de la bonificación “equivalente a treinta días de sueldo por cada año de servicio”, por haberse desempeñado como funcionario de libre nombramiento y remoción por un período ininterrumpido no menor a un año.

Que en lo que respecta a los aumentos salariales dejados de percibir por los funcionarios de alto nivel del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, derivados de las convenciones colectivas de trabajo suscritas durante los periodos de 1997-1998 y 1999-2000, el Concejo Municipal mediante Acuerdo de fecha 22 de mayo de 2000 decidió su cancelación “…en concordancia con lo previsto en las Cláusulas Cuartas de ambas convenciones colectivas…”.

Alega que, para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa no es necesario agotar la vía administrativa y la gestión conciliatoria “…por menoscabar derechos y garantías constitucionales” de conformidad con jurisprudencia dictada por esta Corte.

En su petitorio solicitan que el Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, sea condenado al pago de “la cantidad de Cuarenta y Nueve Millones Ciento Cincuenta y Un Mil Setecientos Sesenta y Cuatro Bolívares con Cuarenta y Cinco Céntimos (Bs. 49.151.764,45) por las especificadas Prestaciones Sociales y Contractuales; sueldos por la mora en la cancelación de éstas; Bonificación establecida en el Artículo 55 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal; Sueldos dejados de percibir por la no-cancelación de los aumentos contractuales en sus debidas oportunidades, más lo que se siga causando hasta la fecha de ejecución del fallo definitivo, lo cual debe determinarse mediante una experticia complementaria del fallo, por concepto de intereses de antigüedad, intereses moratorios sobre todos los conceptos accionados y sueldos por la mora en el pago de prestaciones”.

Finalmente solicitan que las cantidades de dinero demandada en el presente proceso sean indexadas tomando en cuenta la devaluación sufrida por la moneda, de acuerdo a los acuerdos respectivos del Banco Central de Venezuela, durante el tiempo de tramitación del presente proceso, “con excepción de las que cobre en ese lapso y que se encuentran en trámites administrativos mediante órdenes de pago, pero sobre la base de Bs. 636.000,00 mensuales…”.

DEL FALLO APELADO

En fecha 31 de julio de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró INADMISIBLE la querella interpuesta por cobro de diferencia de prestaciones sociales por el ciudadano Nicola de Jesús Verónica González. Para ello razonó de la siguiente manera:

“…por la naturaleza de la acción interpuesta, esta corresponde a una querella funcionarial, por lo cual el procedimiento a aplicar en concordancia con el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, corresponde al establecido en la Ley de Carrera Administrativa.
(…)
Corren a los folios 21 al 31: Ordenanza modificatoria de la Ordenanza sobre Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Federal, en la cual en sus artículos 21 al 23 se consagra la vigencia de la Junta de Avenimiento y la obligación de su agotamiento como requisito previo para intentar toda acción ante la jurisdicción Contencioso Administrativa.
Asimismo en el artículo 102 de la Ordenanza citada queda estipulada la obligación de agotar la vía administrativa.
(…) Que en materia funcionarial es una obligación por mandato de ley, el agotamiento de la vía conciliatoria para el acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa y por ende la admisibilidad de la querella, con lo cual el legislador pretendió no el de imponer una carga más al administrado, sino por el contrario, el de instituir una vía de garantizar la esfera jurídica del administrado, mediante una forma efectiva y rápida que le ahorre la necesidad de un proceso judicial, siendo este mismo el fundamento de la obligación del querellante de agotar previamente la vía administrativa. Criterios estos sustentados tanto en la jurisdicción Contencioso Administrativa como por el Tribunal Supremo de Justicia…”. (Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 25 de mayo de 2001, caso: José Gregorio Silva y otro Vs. Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao).
“…Por su parte, la Disposición Transitoria Décimo Cuarta de la Constitución Bolivariana consagra la vigencia de las Ordenanzas y demás instrumentos normativos de los Municipios, relativos a las materias de su competencia, mientras se dicta la legislación que desarrolle los principios de esta Constitución, sobre el régimen municipal.
(…)
Observa asimismo este Tribunal que la tutela judicial efectiva debe ejercitarse dentro del procedimiento legalmente establecido y con el cumplimiento de sus requisitos esenciales, siendo, en materia funcionarial, por disposición expresa de la norma vigente, uno de estos requisitos esenciales, el agotamiento de la Gestión Conciliatoria.
En tal sentido y luego de un detallado examen de las actas del expediente, este Tribunal observa que no cursan en autos elementos probatorios algunos que evidencien que la parte querellante agotara la gestión conciliatoria, ni la vía administrativa respectiva; en consecuencia, en base a las anteriores consideraciones, resulta forzoso a (ese) Tribunal declarar Inadmisible la querella interpuesta…”.

DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN

En fecha 8 de abril de 2003, la abogada Jacqueline Cárdenas, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano NICOLA DE JESÚS VERÓNICO GONZÁLEZ, presentó su escrito de fundamentación a la apelación, en el cual argumentó lo siguiente:

Que la sentencia dictada por el A quo “…supedita el acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa al ejercicio previo del agotamiento de la vía conciliatoria, entremezclando diferencias existentes entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y lo que representa el agotamiento de la vía administrativa, obviando u olvidando que la solicitud conciliatoria que se hace a través de la Junta de Avenimiento, no efectúa un examen de la legalidad, ya que esta solicitud lo que propone es un arreglo amistoso entre el funcionario y la Administración, siendo absolutamente innecesario el uso de formalismos esenciales y menos aun de tecnicismos jurídicos para que sea sometido a consideración dicho pedimento, donde, además el funcionario no participa en dicha gestión, salvo en hacer la solicitud de arreglo amistoso ante la Junta de Avenimiento y en esperar la respuesta, la cual no reviste naturaleza administrativa, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa sin intermediación ante la Administración, obteniendo de ésta una solución de carácter, eminentemente, administrativo”.

Que de conformidad con jurisprudencia dictada por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001 (caso: Albarracín Vs. Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda) se dejó claro, que la gestión conciliatoria es diferente a la vía administrativa, que en consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa, que “…resulta implanteable el agotamiento de la vía conciliatoria como requisito esencial para tener acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, constituyéndose, en sí mismo, en una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos y que como toda limitación debe estar expresamente prevista en una Ley formal como requisito de admisibilidad; por lo que inadmitir la demandas, como en el presente caso, conllevaría perjuicios irreparables al querellante, así como transgresiones al principio de seguridad jurídica, contrariando, de este modo, los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que si el A quo hubiese aplicado el criterio mediante el cual no es obligatorio agotar la gestión conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa “habría decidido en la admisión de la querella y por tanto hubiese entrado a conocer del fondo del asunto planteado en dicha querella, por lo que tal pronunciamiento fue determinante en el dispositivo de la sentencia”.

Que la sentencia apelada incurrió en el vicio de incongruencia de conformidad con lo establecido en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil ya que el A quo no se pronunció sobre los alegatos expuestos en la reforma al escrito libelar.

Solicitan finalmente de conformidad con el principio de la doble instancia o doble grado de jurisdicción “…el cual se encuentra fundamentado en la necesidad de evitar los errores y el arbitrio judicial y en virtud que el Tribunal a quo no se pronunció sobre el fondo, se sirva decretar la revocatoria de la sentencia atacada y la reposición de la causa al estado de dictar una nueva que decida el asunto planteado en vía principal. Ello debe ser así, en razón que si la Corte resuelve o establece la admisibilidad de la querella y revoca la declaratoria de inadmisibilidad de la misma que hizo el fallo cuestionado, mal puede pasar a decidir en la misma sentencia la cuestión debatida en juicio e inédita para la segunda instancia, por no existir decisión al respecto de parte de la primera instancia”.
DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 24 de abril de 2003, la abogada Adys Suárez, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 12.956, actuando con el carácter de apoderada judicial del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, consignó escrito de contestación a la apelación, por medio del cual señaló:

El presente caso está incurso en la causal de inamisibilidad relativa al no agotamiento de la vía administrativa ya que no consta a los autos prueba alguna de que la querellante haya agotado previamente la vía administrativa antes de interponer la presente demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales. Y que asimismo es requisito de admisibilidad agotar la vía administrativa de conformidad con lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Que en el presente caso la sentencia dictada por el A quo no incurrió en el vicio de incongruencia negativa -de conformidad con lo dispuesto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil- alegada por el querellante en su escrito de fundamentación, toda vez que “…el sólo hecho de haberse omitido un requisito como es el caso del agotamiento de la vía administrativa para ser admisible faculta al juez para fundar su decisión en los conocimientos de hechos que se encuentran comprendidos en las experiencias común o máximas de experiencia”.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por la abogada Jacqueline Cárdenas, actuando con el carácter de apoderada judicial del ciudadano Nicola Jesús Verónica González, contra la sentencia de fecha 31 de julio del año 2002 dictada por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la cual declaró inamisible la acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales interpuesta por la mencionada abogada, contra la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas por no haberse agotado la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento ni la vía administrativa requisito previo para intentar toda acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Al respecto, esta Corte observa que el querellante en su escrito de fundamentación a la apelación alegó que de conformidad con jurisprudencia dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001 (caso: Albarracín Vs. Alcalde del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda) se dejó claro, que la gestión conciliatoria es diferente a la vía administrativa, que en consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa.

Al efecto, esta Corte observa que, ciertamente, en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001 (Caso: Carmen Luisa Albarracín vs Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda), se señaló lo siguiente:

“… la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...)
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.”

Ahora bien, visto que la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento es diferente a la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cual de las dos debía agotar el querellante para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa. Al respecto, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.

En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa.

Al respecto éste Órgano jurisdiccional considera necesario traer a colación sentencia dictada por esta Corte en fecha 30 de abril de 1998 (caso: Yiliam Marcano Vs. Contraloría General del Estado Monagas) la cual estableció lo siguiente:

“…En tal sentido se observa, que el agotamiento de la vía conciliatoria que es una institución jurídica distinta al agotamiento de la vía administrativa, constituye un requisito de acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, como restricción que es, debe estar prevista expresamente en una ley formal, con la determinación precisa de los supuestos en los cuales ha de exigirse. Ello no ocurre en el presente caso, puesto que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, invocada por los apelantes, no podría aplicarse por analogía para limitar el aludido acceso a la jurisdicción, y por lo que atañe a la Ley de Carrera Administrativa del Estado Monagas, al no ser ley nacional, no puede válidamente establecer en forma imperativa el agotamiento de la vía conciliatoria, lo que por cierto no hace, sino que por el contrario, en su artículo 10 establece en forma optativa el agotamiento de dicha vía. En conclusión, en criterio de la Corte no es exigible a los funcionarios estadales el agotamiento de la gestión conciliatoria, en razón de lo cual debe rechazarse el alegato formulado…”.

Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: Juana González Hernández) afirmó lo siguiente:

“… el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad del procedimiento contencioso administrativo de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”.

En virtud de lo anterior esta Corte observa que el querellante no estaba obligado a agotar la gestión conciliatoria por ante la respectiva Junta de Avenimiento. Ahora bien, con respecto a si el querellante debía agotar la vía administrativa esta Corte observa, que el reclamo planteado en este caso se contrae a un pedimento de pago de prestaciones sociales y otros conceptos, y no a la nulidad de un acto administrativo, de allí que mal podía requerirse el ejercicio de recursos administrativos para agotar la vía administrativa, si no existe una decisión administrativa que recurrir, siendo lo atacado la omisión del pago reclamado. En consecuencia, tampoco le era exigible al querellante el agotamiento de la vía administrativa. Así se decide.

Con base en lo anterior, se declara con lugar la apelación, se revoca el fallo apelado y se ordena al prenombrado Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto, dado que el procedimiento está plenamente sustanciado, y así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1. CON LUGAR, la apelación ejercida por la abogada Jacqueline Cárdenas, apoderada judicial del ciudadano NICOLA DE JESÚS VERÓNICO GONZÁLEZ, ya identificado, contra la sentencia dictada en fecha 31 de julio de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante la cual declaró INADMISIBLE la acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales incoada por el mencionado ciudadano, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS.

2. En consecuencia se REVOCA el fallo apelado.

3. Se ORDENA al Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado.

Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

La Vice-Presidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Magistrados:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. N° 03-000891
JCAB/g