Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-1650


En fecha 2 de mayo de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 300, de fecha 11 de abril de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, anexo al cual remitió el cuaderno separado contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, por la ciudadana LIGIA PULIDO DE MACIAS, titular de la cédula de identidad N° 3.502.998, en su carácter de Presidenta de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE INSTITUTOS AUTÓNOMOS Y EMPRESAS DEL ESTADO (FENATRIADE), asistida por la abogada Julia Rivero Melesio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 68.719, contra la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO AGRARIO NACIONAL, por haber dictado la Resolución N° 369 en Sesión N° 3602 de fecha 23 de diciembre de 2002, mediante la cual constituye contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, para el pago de prestaciones sociales como consecuencia de la liquidación de dicho Instituto.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley, prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 5 de marzo de 2003, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo cautelar interpuesta en forma conjunta con el recurso contencioso administrativo de anulación.

El 6 de mayo de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 7 de mayo de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones.



I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA ACCIÓN
DE AMPARO CONSTITUCIONAL


La parte actora fundamentó su escrito libelar, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que “La Junta Liquidadora del ‘Instituto Agrario Nacional’ (IAN), presidida por el Coronel Abelardo Fernández, dictó Resolución de fecha 23 de diciembre de 2002, (…), en la cual constituyó contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, para pagos de prestaciones sociales como consecuencia de la liquidación del Instituto Agrario Nacional a que se contrae la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario (Decreto con Fuerza de Ley, previa habilitación del Presidente de la República)”.

Que “(…) en fecha 3 de septiembre del año 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, dictó medida cautelar en el procedimiento de amparo constitucional con recurso de nulidad varias de las disposiciones de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, y dicha Magistratura Constitucional prevenida en amparo, ordenó la suspensión hasta tanto se resuelva el recurso de nulidad de las Disposiciones Transitorias 5, ordinal 7°; 6 ordinal 3°; 10 y 12 de la Ley de Tierras ‘in comento’ (sic), normas estas suspendidas y que se refieren al retiro y liquidación del personal, de funcionarios, empleados públicos y demás trabajadores del Instituto; a la idea de cancelar con los activos las obligaciones del Instituto o en su defecto la República asumirá por órgano del Presidente de la República en Consejo de Ministros, la determinación del órgano del Ejecutivo Nacional con cargo a cuyo presupuesto se cancelarían las obligaciones pendientes. Igualmente queda suspendida mediante la decisión de la Sala Constitucional (opus cit), lo referido al pago de las jubilaciones, pensiones y demás derechos del personal empleado y obrero del IAN (sic), hasta tanto se resuelva el juicio de nulidad”.

Que “(…) el acto administrativo que impugnamos, por virtud del cual se constituye el contrato de fideicomiso identificado ut supra, refiere casualmente lo relativo a las obligaciones que pudieran generase como consecuencia de retiros y liquidación de empleados públicos y demás trabajadores producto del proceso de liquidación, el cual (…) está suspendido por medida cautelar de la Sala Constitucional hasta tanto se resuelva el juicio de nulidad contra el acto de efectos generales contenido en la mencionada Ley de Tierras, ‘in comento’ (sic), la Junta Liquidadora del IAN (sic) por lo tanto, inobserva las disposiciones normativas suspendidas y es con fundamento en ellas, es decir, con base a los pagos de prestaciones sociales como consecuencia de la liquidación que emite la Resolución para constituir el contrato de fideicomiso”.

Que “(…) se violan las normas constitucionales como la contenida en el artículo 7 constitucional, que señala que todas las personas y órganos que ejercen el Poder Público, están sujetos a la Constitución; el artículo 19 constitucional que establece la garantía para el goce y ejercicio irrenunciable de los derechos humanos en concordancia con el artículo 22 eiusdem, y el artículo 92 en lo que respecta a la intangibilidad de las prestaciones sociales y el artículo 93 en lo que respecta a la nulidad de los despidos contrarios a la Constitución, es decir, cuando el acto administrativo que crea el fideicomiso referido, lo hace sobre normas suspendidas por la Sala Constitucional, se está lesionando la protección de los derechos laborales protegidos por la decisión del 3 de septiembre de 2002, de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia la cual está vigente (…)”.

Que “(…) la contumacia o rebeldía de la Junta Liquidadora al fundamentar en el ordinal 7° de la Disposición Transitoria 5, del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, ocurre, porque el fundamento del acto administrativo es una norma suspendida en sus efectos, para quienes devienen es legitimados activos del presente procedimiento jurisdiccional, por lo tanto, lo que solicitamos (…) es la protección constitucional frente a un acto viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad por cuanto se fundamenta en disposiciones cuyos efectos están suspendidos, a objeto de proteger la situación de los trabajadores ante un inminente despido colectivo total y definitivo de los trabajadores en general”.

Que “En cuanto a la solicitud de amparo, se trata de activar la potestad cautelar del juez para que las situaciones de hecho no hagan imposible la ejecución de la sentencia de fondo cualquiera que esta sea, pues, de no tomarse el status quo de facto, configurado por el acto administrativo que impugnamos (…), opera sobre contratos de trabajo por lo cual haría de imposible ejecución la sentencia correspondiente al juicio de nulidad, las medidas cautelares en el procedimiento de amparo están orientadas a la determinación del riesgo de que el fallo a dictar sea ejecutable y que pueda presumirse gravemente el derecho que se reclama, por lo que la potestad evaluativa del Magistrado Constitucional, podría suponer el análisis de los alegatos relativos a la cuestión de fondo y con base a la potestad cautelar innominada, evitar daños irreparables al derecho constitucional invocado para revisar pacíficamente la situación jurídica infringida en el procedimiento contencioso de anulación” (Negrillas de la parte actora).

Que “(…) la solicitud es la de suspender los efectos de la Resolución N° 369, sesión N° 3602, de fecha 23-12-2002, dictada por la Junta Liquidadora del IAN (sic), a efectos de proteger los derechos constitucionales mientras dura el correspondiente juicio de nulidad”.

Que “El presente juicio de nulidad contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 341, sesión 3602, del 23-12-2002, dictada por la Junta Liquidadora del IAN (sic), presidida por el Coronel. Ej. Abelardo Fernández, y mediante la cual se constituye contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, para pago de prestaciones sociales como consecuencia de la liquidación del IAN (sic), se realiza con la inobservancia de la decisión de la Sala Constitucional de fecha 3 de septiembre de 2002, del Tribunal Supremo de Justicia, (…), donde se suspenden las Disposiciones Transitorias 5 ordinal 7°; 6 ordinal 3°; 10 y 12 referidas al retiro y liquidación de los funcionarios y empleados públicos y demás trabajadores del Instituto (…)”.

Que “(…) es menester observar que los vicios de ilegalidad que dan motivos al recurso de nulidad están constituidos por la violación a la Ley o normas de Derecho Constitucional; los vicios que afectan los requisitos de forma e incluso los vicios que afectan los efectos de los actos administrativos. Entre los vicios que afectan los requisitos de fondo de los actos administrativos, están la incompetencia o extralimitación de atribuciones, la ausencia de base legal, el vicio en el objeto, sobre todo cuando está constituido por un ilícito o es de ejecución imposible o el abuso o exceso de poder, y finalmente, que es el vicio que nos ocupa, en la ilegalidad del acto administrativo impugnado que es la llamada ‘desviación de poder’”.

Que “Los actos administrativos viciados por desviación de poder son los que dicta un funcionario competente conforme al supuesto legal pero buscando un fin distinto al previsto en la norma, mientras que el vicio de ilegalidad por ausencia de base legal, es cuando se dicta dicho acto administrativo por un órgano competente pero con fundamento en un supuesto de derecho inaplicable al supuesto de hecho en la causa del acto administrativo, y el vicio en el objeto, es cuando el acto administrativo es inejecutable o de ejecución imposible porque configuraría un ilícito, tal como lo señala el artículo 19, ordinal 3°, de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos”.

Que “(…) la impugnación del acto administrativo (…) emanado de la Junta Liquidadora del IAN (sic), tiene ausencia de base legal porque el contrato de fideicomiso, esta orientado al pago de obligaciones correspondientes a los retiros y liquidación de los empleados públicos y demás trabajadores, normas estas que están suspendidas en sus efectos por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia; pero además hay un vicio en el objeto, porque su ejecución presupone un acto ilícito, esto es, desconocer un acto jurídico del Tribunal Supremo de Justicia y además, está viciado por desviación de poder, porque el fin no es la creación del fideicomiso para el pago de obligaciones, como pudieran ser los pasivos laborales, sino que en realidad su fin mediante el desconocimiento de la medida cautelar de la Sala Constitucional (…), no es otro sino el de la incidencia directa en la ruptura del vínculo laboral, en la cesación de los contratos de trabajo y en general en la liquidación de los trabajadores a pesar de la suspensión de la Sala Constitucional que suspende los efectos de la liquidación y prohíbe los despidos mientras dure el juicio de nulidad”.


II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA

En fecha 5 de marzo de 2003, el Juzgado Superior Quinto Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, declaró improcedente la solicitud de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, con base en las siguientes consideraciones:

Que “Corresponde a este Juzgado en este momento revisar que el presente recurso no esté incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad previstas en el artículo 84 en concordancia con el artículo 124, ambos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo cual pasa a analizar sin pronunciarse sobre la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa, tal como lo prevé el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en tal sentido observa que el mismo no se encuentra incurso en ninguna de las causales revisadas, por tanto se admite en cuento ha lugar en derecho (…)”.

Que “Para que se suspendan los efectos de un acto administrativo mediante la vía del amparo cautelar, debe el Juzgador verificar la existencia en autos de un medio de prueba del que se desprende una presunción grave de lesión de los derechos denunciados como violados, estos lineamientos fueron fijados por nuestro Máximo Tribunal a través de la sentencia dictada en fecha 20 de marzo de 2001, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, en el caso Marvin Enrique Sierra Velásquez (sic)”.

Que “En el caso de autos la recurrente denuncia que se violan los artículos 7, 19, 22, 92 y 93 de la Constitución, pues el acto administrativo que crea el fideicomiso aludido, lo hace sobre una de las normas suspendidas por la Sala Constitucional, lo que lesiona los derechos laborales protegidos por la decisión del 3 de septiembre de 2002, de la referida Sala del Tribunal Supremo de Justicia. En tal sentido, observa el Tribunal que, independientemente, de que el acto impugnado se haya sustentado en una de las normas cuya vigencia esté suspendida (ordinal 7° de la Disposición Transitoria 5° de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario) por la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, cuyo análisis corresponde hacerse al resolver el recurso de nulidad, lo cierto es que la creación del referido fideicomiso, lejos de evidenciar una presunción de lesión a los derechos laborales, por el contrario constituye una previsión al respeto por los mismos. En efecto la creación de un fideicomiso no podría sustentar jamás el retiro de un funcionario, sino la previsión de que al momento de su retiro tiene garantizado el pago de sus acreencias laborales, de allí que no existe la presunción de violación denunciada (…)”.


III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte pasa a realizar las siguientes consideraciones:

La presente consulta está destinada a la revisión en esta Alzada de la decisión dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 5 de marzo de 2002, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo cautelar presentada por la ciudadana Ligia Pulido de Macias, en su carácter de Presidente de la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE), contra la Junta Liquidadora del Instituto Agrario Nacional presidida por el Coronel Abelardo Fernández, por haber dictado la Resolución N° 369 en fecha 23 de diciembre de 2002, mediante la cual se constituye un contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal.

Ahora bien, al tratarse la presente consulta de una sentencia dictada en ocasión al amparo cautelar ejercido, estima oportuno esta Corte hacer referencia al requisito del fumus boni iuris (apariencia de buen derecho), el cual se configura cuando el juzgador constata que el derecho que se alega tiene fundadas probabilidades de que prospere en la definitiva, sin incurrir con ello en un estudio profundo del fondo del proceso. De manera que, del estudio superficial que se haga de la solicitud de amparo, debe desprenderse la titularidad del derecho que se alega como conculcado.

El análisis de dicho requisito debe hacerse, además, en los términos y condiciones expuestos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001 (caso Marvin Enrique Sierra Velasco). En dicha decisión se estableció lo siguiente:


“(...) en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante” (Negrillas de esta Corte).


De manera que, de conformidad con lo establecido en la sentencia transcrita, la parte accionante debe realizar la concatenación de los hechos con el derecho alegado, de manera de efectuar una debida adecuación entre éstos, lo cual contribuye a que el sentenciador pueda llegar a una convicción, en este caso provisional, de la denuncia realizada. Pero debe también la parte accionante, traer a los autos, acompañado del escrito contentivo de la solicitud de amparo cautelar, los soportes de dicha denuncia, es decir, de la presunta violación de derechos constitucionales alegada, ello en virtud de que para el momento del pronunciamiento sobre el amparo cautelar solicitado, no existe un contradictorio, ya que el mismo se decide inaudita parte.

De ahí, que no puede el juzgador acordar el amparo cautelar, si no cuenta con las pruebas necesarias para su convencimiento, así como tampoco lo puede hacer si la solicitante no realiza una debida argumentación, es decir, la subsunción de los hechos en el derecho. En tal sentido, acertadamente concluyó el a quo, que “(…) la creación de un fideicomiso no podría sustentar jamás el retiro de un funcionario, sino la previsión de que al momento de su retiro tiene garantizado el pago de sus acreencias laborales, de allí que no existe la presunción de violación denunciada (…)”.

Ciertamente, el alegato, por demás inconsistente, de la solicitante del amparo cautelar, está dirigido a que la Resolución impugnada es muestra de una inminente liquidación del Instituto Agrario Nacional, lo cual alega fue suspendido por sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 3 de septiembre de 2002.

La suspensión a que hace referencia la solicitante es la referida al numeral 7 de la Disposición Transitoria Quinta del Decreto con Fuerza de Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, que dispone lo siguiente:

“La Junta Liquidadora tendrá las más amplias facultades de dirección y administración del Instituto Agrario Nacional necesarias para su liquidación, a cuyo efecto realizará los actos y contratos necesarios para:
7.- Retirar y liquidar a los funcionarios o empleados públicos y demás trabajadores del Instituto, de conformidad con la normativa aplicable”.


En este sentido, la solicitante señala que esta es la norma que sirve de fundamento a la Resolución impugnada, contrariando, -a su decir-, la suspensión declarada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Así las cosas, observa esta Corte que aunque el fundamento del acto impugnado pueda ser una norma suspendida por la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, lo cierto es que la constitución de un fideicomiso no necesariamente lleva consigo la liquidación de un ente y, por supuesto, tampoco la del Instituto Agrario Nacional. La previsión de un fideicomiso para el posible pago de prestaciones sociales, es muy común en el área laboral, lo que no necesariamente evidencia la violación de una norma constitucional y, menos aún, la contravención de algún derecho.

Tal denuncia, como se evidencia, no ha sido argumentada de manera tal que pueda desprenderse la presunta violación denunciada, requisito este establecido por la sentencia citada ut supra. De manera que en el presente caso no se configura el requisito de la presunción de buen derecho constitucional (fumus boni iuris), por lo que en consecuencia tampoco el del peligro en la mora (periculum in mora).

Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, esta Corte comparte el criterio indicado por el Juzgado Superior Quinto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en la sentencia apelada dictada en fecha 5 de marzo de 2003, en la que declara improcedente la solicitud de amparo cautelar presentada por la ciudadana Ligia Pulido de Macias, en su carácter de Presidente de la Federación Nacional de Trabajadores de Institutos Autónomos y Empresas del Estado (FENATRIADE), contra la Junta Liquidadora del Instituto Agrario Nacional presidida por el Coronel Abelardo Fernández, por haber dictado la Resolución N° 369 en fecha 23 de diciembre de 2002, mediante la cual se constituye un contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal. En consecuencia, se confirma dicho fallo.


IV
DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en fecha 5 de marzo de 2003, mediante la cual se declaró improcedente la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por la ciudadana LIGIA PULIDO DE MACIAS, titular de la cédula de identidad N° 3.502.998, en su carácter de Presidenta de la FEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DE INSTITUTOS AUTÓNOMOS Y EMPRESAS DEL ESTADO (FENATRIADE), asistida por la abogada Julia Rivero Melesio, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 68.719, contra la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO AGRARIO NACIONAL, por haber dictado la Resolución N° 369 en Sesión N° 3602 de fecha 23 de diciembre de 2002, mediante la cual constituye contrato de fideicomiso con el Banco de Venezuela, S.A., Banco Universal, para el pago de prestaciones sociales como consecuencia de la liquidación de dicho Instituto.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,



ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,



EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente



PERKINS ROCHA CONTRERAS



La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ





LEML/rgm
Exp. N° 03-1650