EXPEDIENTE NUEMRO: 03-1682
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 5 de mayo de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 143-03, de fecha 5 de febrero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto por el abogado Geoffrin Loyo Hidalgo, actuando en su condición de sustituto del Procurador General del Estado Falcón contra la providencia administrativa N° 092-2002 de fecha 9 de septiembre de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LOS MUNICIPIOS PUERTO CABELLO Y JUAN JOSÉ MORA DEL ESTADO CARABOBO, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por la ciudadana Migdalia Abreu.
Dicha remisión se efectuó en virtud de la declinatoria de competencia dictada en fecha 5 de febrero de 2003, por el mencionado Juzgado.
En fecha 8 de mayo de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de esa misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras.
En fecha 9 de mayo de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
En fecha 4 de febrero de 2003, el sustituto del Procurador General de Estado Falcón presentó recurso de nulidad conjuntamente con suspensión de efectos, en los siguientes términos:
Que la ciudadana Migdalia Josefina Abreu fue contratada por el Estado Falcón hasta el día 31 de diciembre de 2001, fecha en la cual fue notificada que su contrato había llegado a su término y no se podía renovar.
Que la mencionada ciudadana presentó solicitud de calificación de despido ente el Tribunal de Primera Instancia Civil, Mercantil, Tránsito y Trabajo de la Población de Tucacas, iniciándose la sustanciación del procedimiento hasta que una vez vencido el lapso probatorio el Tribunal decidió no pronunciarse sobre la calificación del despido y en consecuencia remitió el expediente a la Inspectoría del Trabajo de Tucacas Estado Falcón, alegando que la relación de trabajo se encontraba suspendida de conformidad con lo previsto en los artículos 94 literal b y 96 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que una vez recibidos los autos en la Inspectoría, ésta decide iniciar de nuevo el procedimiento de calificación de despido, sin mencionar las normas que le sirvieron de fundamento, por lo que considera el recurrente que “actuó con preferencias y dando un trato de desigualdad; menoscabando el derecho a la defensa e irrespetando el debido proceso”.
Que posteriormente, la mencionada Inspectoría remitió los autos a la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, existiendo en la ciudad de Coro en el Estado Falcón otra Inspectoría del Trabajo, a la cual han podido ser remitidas las actuaciones.
Señala el recurrente que la calificación fue solicitada contra el Hospital Lino Arévalo, el cual es un órgano perteneciente a la Secretaría de Salud de carácter público sin personalidad jurídica, ni patrimonio propio. Asimismo expresó que la Secretaría de Salud es parte integrante del Estado Falcón, por lo tanto el Hospital Lino Arévalo no es sujeto activo ni pasivo en una relación laboral, ya que corresponde exclusivamente al Estado.
Que al ser accionado algún órgano de ésta naturaleza, debe realizarse la citación al Procurador General del Estado, de conformidad con lo establecido en la Ley de la Procuraduría General del Estado Falcón y el Decreto con Fuerza de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, ya que es al Procurador a quien le corresponde representar y defender judicial y extrajudicialmente los derechos e intereses del Estado.
Que en el presente caso, ni el Juzgado ni la Inspectoría citaron al Procurador General del Estado, así como tampoco al Gobernador del Estado.
Que “esos Organismos realizaron actos erróneos, por lo que estamos en presencia de la violación de los artículos 8; ordinal 1° del artículo 9, artículos 61, 63, 64 y 79 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los cuales son de Orden Público y de estricto cumplimiento por cuanto exigen observancia incondicional, no derogable por acuerdo entre las partes ni por autoridad alguna”, produciéndose la violación de lo previsto en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil.
Señaló que el Juez Civil, Mercantil, Tránsito y del Trabajo y las Inspectorías del Trabajo de Tucacas del Estado Falcón y de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, son incompetentes para conocer de la presente causa debido a que la ciudadana Migdalia Abreu se desempeñaba como enfermera auxiliar, por lo que el caso encuadra en “lo que se ha denominado en doctrina como Contencioso Funcionarial, a cuya competencia deben someterse los órganos de la Administración Pública Nacional Estadal y Municipal”.
Que “permitir el conocimiento de una controversia de esta naturaleza a las decisiones de los Inspectores del Trabajo sería desconocer los artículos 1°, 19 y 93 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Sería desconocer el Principio Universal del Juez Natural, norma de derecho inscrita en el ordinal 4° del artículo 49 de la vigente Constitución Nacional”.
Señaló igualmente, que se estaría violentado el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en sus numerales 1 y 4, y el artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo.
Que por las razones expuestas, solicita la nulidad de la providencia administrativa dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, por estar incursa en la violación de “los artículos 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Artículos: 1°, 19° y 93° de la Ley del Estatuto de la Función Pública; por violación al artículo 25 de la Ley de Régimen Político y Administrativo del Estado Falcón; artículos 8°; artículo 9° ordinal 1°; artículos: 61, 63, 64 y 79 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; por violentar el debido proceso administrativo; por violentar el artículo 85 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia; artículo 19 en sus numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; artículos 8 y 116 de la Ley Orgánica del Trabajo y artículo 206 del Código de Procedimiento Civil”.
Solicitó, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia la suspensión de los efectos del acto administrativo, mientras dure la tramitación de la nulidad, la cual es indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva.
Igualmente solicitó, que en caso de que sea declarada improcedente la suspensión de efectos de manera subsidiaria, se dicte medida cautelar innominada de conformidad con lo establecido en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, a fin de suspender los efectos del acto administrativo, debido a que la Inspectoría del Trabajo de Tucacas inició un procedimiento de multa en contra de los intereses patrimoniales del Estado.
Con relación a los requisitos necesarios para la procedencia de las medidas cautelares, señaló que el periculum in mora se manifiesta además del daño económico que se ocasionaría, también se presenta la posibilidad de “indisciplina que pueda generar en los demás funcionarios y obreros que ven con sorpresa que una compañera de trabajo que no asistió a sus labores por más de dos (2) meses vuelva a su sitio de trabajo, como si nada hubiese ocurrido en razón de que una providencia administrativa ordene su reenganche y el pago de salarios dejados de percibir”.
En cuanto al fumus boni iuris señaló que, se encuentra representado por todas las consideraciones que se han presentado en el escrito contentivo del recurso, que evidencian la flagrante violación de normas de derecho que ya se han denunciado.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
En fecha 5 de febrero de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, declinó la competencia para conocer de la presente causa a esta Corte, en los siguientes términos:
Que mediante sentencia de fecha 20 de noviembre de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia estableció que la competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra las providencias administrativas dictadas por las Inspectorías del Trabajo corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, razón por la cual se declaró incompetente para conocer de la causa, y declinó en este Órgano Jurisdiccional.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, y al efecto se observa lo siguiente:
El presente recurso de nulidad fue interpuesto contra la providencia administrativa N° 092-2002 de fecha 9 de septiembre de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por la ciudadana Migdalia Abreu contra el Hospital Lino Arévalo.
En fecha 20 de noviembre de 2002, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui) se pronunció sobre la competencia para conocer de los recursos de nulidad interpuestos contra los actos dictados por las Inspectorías del Trabajo, en los siguientes términos:
“Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem.
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia de 13-8-02 (caso: Francisco Díaz Gutiérrez). Así se declara”.
En virtud del precitado criterio, esta Corte se declara competente para conocer del presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos, y así se decide.
Determinada como ha sido la competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto, pasa este Órgano Jurisdiccional a pronunciarse con respecto a la admisibilidad del presente recurso de nulidad, observando al efecto que en el mismo no se evidencia la existencia de los presupuestos establecidos en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, razón por la cual, esta Corte, admite el presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con suspensión de efectos contra la providencia administrativa N° 092-2002 de fecha 9 de septiembre de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por la ciudadana Migdalia Abreu, y así se decide.
Una vez declarada la competencia y admitido el presente recurso de nulidad, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la solicitud de suspensión de efectos del acto impugnado y, al respecto observa:
Como se señaló anteriormente, el acto impugnado objeto del presente recurso lo constituye la providencia administrativa dictada por una Inspectoría del Trabajo, mediante la cual se ordena el reenganche y el pago de salarios caídos presentado por la ciudadana Migdalia Abreu, acto que surte todos sus efectos desde el momento de ser dictado con base en la presunción de legalidad de los actos y demás actuaciones de la Administración, de acuerdo con el principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los actos administrativos.
No obstante, la legislación venezolana, en protección de los particulares que se podrían ver afectados por actos o actuaciones administrativas contrarias a derecho, ha establecido la posibilidad de que bajo determinados supuestos los efectos de los actos administrativos puedan ser suspendidos. En tal sentido, el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:
“A instancia de parte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada cuando así lo permita la ley, o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio”.
Sin duda que el pilar fundamental de la tutela judicial efectiva lo constituye la institución de las medidas cautelares, pues con ello se pretende enervar la eficacia de un acto o una conducta que causa un daño o gravamen irreparable al recurrente, daño que no podrá reparar la decisión definitiva, o al menos se vislumbra como de difícil reparación. El poder cautelar del juez se inserta dentro de un sistema mixto en el cual se aprecia la existencia de medidas cautelares típicas o especiales, por un lado, y medidas cautelares innominadas producto del poder cautelar general del juez.
En este marco, se observa que el legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso administrativo que se contrae a la suspensión de los efectos del acto en aplicación del artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, disposición que constituye la posibilidad cautelar típica aplicable en aquellos supuestos en que se demande la nulidad de un acto administrativo de efectos particulares.
Ello así se observa, que la cautela consagrada en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, está dirigida exclusivamente a la “suspensión” de los efectos de un acto administrativo, para enervar su eficacia sin afectar su validez, lo cual constituye la pretensión deducida en el juicio principal. En el caso de autos, el acto administrativo cuya suspensión de efectos se solicita ha sido recurrido de nulidad mediante el presente recurso, tratándose además de un recurso contra un acto de efectos particulares, por lo que permite a esta Corte analizar los requisitos que deben concurrir cuando se solicita la medida de suspensión de efectos.
Con respecto a la posibilidad consagrada en el anteriormente citado artículo, tanto la doctrina como la jurisprudencia han considerado que los extremos que necesariamente tienen que ser verificados por el órgano jurisdiccional para conceder las referidas medidas de suspensión de efectos, están constituidos por el fumus boni iuris o presunción del buen derecho, periculum in mora o peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo y periculum in damni o peligro de daño inminente.
El fumus boni iuris hace referencia al estudio de la apariencia o presunción del buen derecho que reclama en el fondo del proceso el solicitante de la medida cautelar. En este sentido, es común la referencia del fumus boni iuris como juicio cautelar de verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado. El mismo radica en la necesidad de que se pueda presumir al menos que el contenido de la sentencia definitiva del juicio reconocerá el derecho reclamado.
En este sentido, observa este Órgano Jurisdiccional que en el presente caso la ciudadana Migdalia Abreu prestaba sus servicios como auxiliar de enfermería en el Hospital Lino Arevalo, en condición de contratada, y mediante comunicación de fecha 31 de diciembre de 2001 emanada del Director Ejecutivo de la Secretaría de Salud, le fue notificada a la trabajadora la decisión de no renovar el contrato de trabajo, por lo que existe para esta Corte la presunción de la inexistencia de una relación laboral a tiempo determinado. Razón por la cual para esta Corte existe en el caso de autos el fumus boni iuris.
El otro extremo que tiene que concurrir para que proceda la suspensión de efectos está constituido por el peligro de que quede ilusoria la ejecución del fallo o “periculum in mora”, el cual consiste en la “infructuosidad del fallo” que debe dictarse en el procedimiento principal, en caso de ser declarado con lugar el recurso. En la cautela típica de suspensión de efectos se requiere que el periculum in mora consista en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”; razón por la cual, esta cautela especial no se fundamenta en la futura “ejecución del fallo” sino en evitar que durante el proceso ocurran perjuicios que la definitiva no pueda reparar, e incluso que esos perjuicios sean de ‘difícil reparación’.
En tal sentido, esta Corte estima que en caso de no ser acordada la presente medida y de declararse con lugar el fondo del asunto, el daño causado por el pago de los beneficios laborales a la ciudadana Migdalia Abreu, resultaría de difícil reparación por la dificultad de recuperar posteriormente de la trabajadora reclamante dicha cantidad, ya que el recurrente tendría que supeditarse a trámites administrativos y, eventualmente a procedimientos jurisdiccionales; ello sin contar que para el momento en que pueda recuperarse la suma de dinero dada a la trabajadora, pudieran producirse variaciones en la moneda y por tanto, resultaría posteriormente írrita la cantidad reclamada. Por el contrario, de acordarse la medida y luego declararse sin lugar el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, el acto impugnado sería plenamente válido y por tanto procedería el reenganche y el pago de los salarios caídos de la trabajadora reclamante desde el momento de su ilegal despido, tal y como fue ordenado por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo.
Siendo ello así, resulta forzoso para esta Corte declarar procedente la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en la providencia administrativa N° 092-2002 de fecha 9 de septiembre de 2002, dictada por la Inspectoría del Trabajo de los Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo, mediante la cual declaró con lugar la solicitud de reenganche y el pago de los salarios caídos presentada por la ciudadana Migdalia Abreu, contra el Hospital Lino Arévalo. Así se decide.
IV
DECISION
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- COMPETENTE para conocer el recurso de nulidad interpuesto por el abogado Geoffrin Loyo Hidalgo, actuando en su condición de sustituto del Procurador General del Estado Falcón contra la providencia administrativa N° 092-2002 de fecha 9 de septiembre de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DEL TRABAJO DE LOS MUNICIPIOS PUERTO CABELLO Y JUAN JOSÉ MORA DEL ESTADO CARABOBO, mediante la cual se declaró con lugar la solicitud de reenganche y pago de salarios caídos presentada por la ciudadana Migdalia Abreu;
2.- ADMITE el presente recurso de contencioso administrativo de nulidad. En consecuencia, se ordena remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que continúe su curso de ley; y
3.- PROCEDENTE la solicitud de suspensión de efectos del referido acto, y en consecuencia se ordena abrir cuaderno separado para la tramitación de la medida.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los …………………. ( ) días del mes de ……………………… de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/004
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