MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
Exp. N° 03-2523
I
En fecha 30 de junio de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 759 del 20 de junio de 2003, proveniente del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional incoada por el ciudadano ADRIÁN PÉREZ ÁLVARO, cédula de identidad Nº 9.684.073, asistido por el abogado Javier Gómez González, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº 51.510, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO LIBERTADOR (INSETRA).
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída, en ambos efectos, la apelación interpuesta por el abogado Antonio Guerrero Araujo, actuando como apoderado judicial del INSETRA, en fecha 2 de abril de 2003, contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2002 por el referido Juzgado que declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta. El 5 de marzo de 2003 se publicó aclaratoria de dicho fallo.
En fecha 1º de julio de 2003, se dio cuenta a esta Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó como ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines de decidir sobre la apelación interpuesta.
El 2 de julio de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Realizada la lectura individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su consideración, previas las siguientes consideraciones:
II
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
El accionante fundamentó la pretensión de amparo constitucional interpuesta en las siguientes razones de hecho y de derecho:
Indicó que laboró en el Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte del Municipio Libertador (INSETRA), como Oficial I de Seguridad Interna.
Señaló que el 25 de octubre de 2001, visto que “presentaba síntomas parecido el (sic) dengue” se trasladó al Ambulatorio Dr. Francisco Salazar donde se le diagnosticó “virosis y síndrome diarreico” y se le concedió reposo médico hasta el 7 de noviembre de 2001.
Alegó que el 29 de octubre de 2001, fue a su trabajo para consignar el reposo médico, pero “el adjunto a Recursos Humanos” se negó a recibirlo, por cuanto faltaban los exámenes y que le indicó al referido funcionario que los exámenes estaban en el Ambulatorio y que podía pedirlos por medio de Oficio.
Que esa misma persona le dijo que se trasladara a la “Inspectoría General”, donde se entrevistó con el abogado Carlos Useche, quien le habría dicho que cumpliera con el reposo y luego se incorporara al trabajo.
Que, el 30 de octubre de ese año, no le fue depositada la quincena, pero que, cuando se reincorporó el 7 de noviembre de 2001, decidió averiguar qué pasaba.
Que, posteriormente, el Supervisor le informó que se dirigiera a la Dirección de Recursos Humanos, donde el “funcionario de apellido Bonaldi”, de forma grosera y descortés, le informó que había sido destituido de la institución por haber faltado más de tres (3) días en un (1) mes.
Adujo que había señalado que las faltas se debían al reposo médico, pero le contestaron, de forma “irónica” que dónde estaba el reposo, y al cabo de un rato se le entregó la comunicación Nº 1249 de fecha 2 de noviembre de 2001, donde se le notificó del inicio de una averiguación administrativa seguido en su contra, donde falsamente se habría dejado constancia que había tenido acceso al expediente, cuando la verdad era que nunca lo había visto.
Que le manifestó al “funcionario de apellido Useche” su deseo de querer ver el expediente ya que en la notificación se indicaba que había tenido acceso a éste, lo cual no es cierto, pero dicho ciudadano le contestó que no era necesario y que lo vería al momento de rendir declaración.
Que “solicit[ó] hablar con el Comisario Balza Briceño quien es el Inspector General, quien de manera grosera y vulgar [le] manifestó que persona como [él] reposeras debían ser destituidas de inmediato, que a partir de ese momento quedaba suspendido de [sus] labores y no podía ingresar más a la Institución hasta que Inspectoría decidiera sobre [su] caso”.
Que posteriormente, se trasladó a la sede de INSETRA con el fin de enterarse de su caso, y le manifestaron algunos de sus compañeros que según orden del día le habían impuesto una medida de arresto de cinco (5) días, tratando varias veces de ingresar a INSETRA, pero se le comunicó que por órdenes superiores no podía ingresar.
Señaló que con esa actuación se violó el derecho a la defensa y al debido proceso, pues se le suspendió su salario, sin ningún tipo de procedimiento y que actualmente, no sabe cuál es su verdadera situación dentro de dicho ente ya que no se le ha notificado formalmente de su destitución.
Que se le imputaron unas faltas que se encuentran contenidas en el Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del INSETRA, el cual no es conocido por los mismos, toda vez que no está publicado en la Gaceta Municipal, razón por la cual se le dejó en completa indefensión.
Que en lo referente a la suspensión de sus beneficios socio-económicos, esto es, salario y bonificación de fin de año, no cabe la menor duda que para ello se obvió el procedimiento debido, puesto que en la Ordenanza de Creación de INSETRA, ni en su Reglamento, está prevista tal medida.
Que “al procederse a publicar en un documento denominado Orden del día, el cual no esta (sic) normado en ningún instrumento legal, ello lleva consigo la violación de [su] derecho al honor, reputación e imagen. Cuando la Administración de manera arbitraria procede a publicar en dicho documento que se [le] ha impuesto una medida disciplinaria de arresto por cinco días, [se le] pone al escarnio público ante [sus] compañeros, además que [le] impone una sanción para lo cual no es competente”.
Que el artículo 44, numeral 1º de nuestra Carta Magna, establece que ninguna persona puede ser arrestada o detenida sin previa orden judicial y que al imponérsele una sanción de arresto, se violó el derecho a ser juzgado por los jueces naturales, a su honor y reputación.
Solicitó que se declare con lugar el amparo y se restablezca la situación jurídica infringida, ordenándose su reincorporación al cargo que ocupaba y que se le permita el acceso al expediente administrativo Nº 104-2001.
III
DEL FALLO APELADO
El Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:
En criterio del Juzgado a quo, en la averiguación administrativa que se le siguió al accionante y que terminó con su destitución se violaron los derechos a la defensa y al debido proceso. En ese sentido, apuntó que el inicio del lapso probatorio no le fue notificado personalmente al accionante, sino que apareció publicado en el “Orden del Día” en fecha 17 de diciembre de 2001, “cuando ya había transcurrido en su totalidad dicho lapso, el cual venció en fecha 13 de diciembre de 2001”.
Asimismo, señaló el referido Juzgado lo siguiente:
“Y en todo caso, aún tomando en cuenta que con esta publicación del Orden del Día (...) se hubiera reaperturado para el investigado el lapso para la promoción de pruebas, es decir, desde ese día 17-12-01, aparece que en fecha 21 de diciembre de 2001 es tomada la decisión definitiva por parte del Presidente del INSETRA (folio 80) de destitución del oficial ADRIÁN PÉREZ, Placa 70952, en lo que (sic) para este Juzgador es una clara y evidente violación al derecho a la defensa y al debido proceso en contra del ciudadano ADRIÁN PEREZ, y así se declara.”
Por otra parte, el tribunal de la causa observó que al accionante le fue aplicada una sanción prevista en el Reglamento Disciplinario que rige a los Policías del INSETRA antes de la destitución, como lo fue la suspensión del cargo sin goce de sueldo, sin que existiera un procedimiento previo, razón por la cual se violó el derecho al debido proceso del accionante.
Finalmente, el a quo declaró parcialmente con lugar el amparo y, en consecuencia, ordenó reponer el procedimiento administrativo iniciado el 2 de noviembre de 2001, bajo el Nº 104-2001 al estado de notificar al accionante de la apertura del lapso probatorio con indicación de las faltas disciplinarias que se le imputan y el pago de los sueldos y beneficios dejados de percibir, desde la primera quincena de noviembre de 2001 hasta el 21 de diciembre de 2001.
En la aclaratoria de fecha 5 de marzo de 2003, el tribunal señaló que la orden de reposición, tenía como efecto la reincorporación del recurrente al cargo que ocupaba al momento de que se inició el procedimiento administrativo.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para que esta Corte se pronuncie sobre la apelación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia de fecha 4 de diciembre de 2002, emanada del Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, esta Corte observa:
En el caso sub iudice, el accionante solicitó protección de amparo constitucional, en virtud de la violación de los derechos a la defensa, al debido proceso, al honor y a la reputación y al juez natural consagrado en los artículos 49 y 60, como consecuencia de las actuaciones lesivas llevadas a cabo por el organismo agraviante por cuanto se le suspendió de sus labores, se le retuvo el pago de su sueldo y fue separado de la institución sin que se le haya notificado si había sido destituido o no, por lo que se incumplió con el procedimiento legalmente establecido.
Por su parte, el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró parcialmente con lugar la presente acción de amparo constitucional fundado en la configuración de las violaciones de los derechos a la defensa y al debido proceso, por cuanto, el tribunal de la causa apreció la existencia de un vicio en el procedimiento disciplinario, como fue la falta de notificación personal del inicio del lapso probatorio, así como la imposición de la suspensión del cargo sin goce de sueldo antes de la destitución, para luego concluir que se había violado el derecho a la defensa y al debido proceso del accionante, habiendo ordenado igualmente, la cancelación de los sueldos dejados de percibir.
Ahora bien, de la revisión exhaustiva de las actas que conforman el presente expediente esta Corte observa que consta al folio 10 notificación emanada del Jefe de la División de Inspectoría General y recibida por el accionante mediante la cual se le hizo saber que se había dado inicio a una averiguación administrativa por no presentarse a sus labores desde el 25 de octubre hasta el 1º de noviembre de 2001, situación que se presumía como una falta disciplinaria contemplada en el Reglamento Disciplinario para Funcionarios Policiales del INSETRA; al folio 12 y siguientes “Orden del Día” Nº 347/2001 de fecha 14 de diciembre de 2001 en donde se dejó constancia que el accionante “figura como parte investigada a los fines de que promueva en el lapso de (15) quince días hábiles, todas las pruebas procedentes en su descargo”.
De la misma manera, riela al folio 58 auto de proceder de fecha 2 de noviembre de 2001, en el cual se acordó la apertura de la correspondiente averiguación administrativa por haber incurrido el accionante en una supuesta falta al referido Reglamento consistente en sus frecuentes ausencias sin justificación; al folio 67 acta de fecha 2 de octubre de 2001, que deja constancia de un arresto disciplinario por tres (3) días “por encontrarse incurso en una falta disciplinaria tipificada en el artículo 13 numeral 6º” del aludido Reglamento; al folio 69 Oficio Nº 1184-01, donde se deja constancia de la amonestación pública impuesta al accionante “por encontrarse incurso en una falta disciplinaria tipificada en el artículo 12, numerales 7 y 12 del precitado Reglamento”; al folio 71 acta de fecha 22 de octubre de 2001, que deja constancia de un nuevo arresto disciplinario por cinco (5) días “por encontrarse incurso en una falta disciplinaria tipificada en el artículo 11 numeral 1º y artículo 13, numeral 35 del citado Reglamento”.
Asimismo, consta al folio 75 y siguientes “Orden del Día” Nº 350/2001 de fecha 17 de diciembre de 2001, donde consta el inicio del lapso de promoción y evacuación de pruebas dentro del referido procedimiento administrativo.
Finalmente, consta al folio 80 y siguientes Informe Administrativo de fecha 17 de diciembre de 2001, donde se sancionó al accionante con la destitución al cargo que venía ocupando en el INSETRA, de conformidad con el artículo 22 del citado Reglamento Disciplinario.
Planteada en estos términos la litis, esta Corte constata que cursa al folio diez (10) del presente expediente judicial notificación del procedimiento disciplinario seguido al accionante, en la cual se señaló:
“Cumplo en dirigirme a usted, en la oportunidad de notificarle que por ante esta División a [su] cargo se ha dado inicio a una Averiguación Administrativa donde figura como parte investigada por el siguiente hecho: Por no presentarse a las labores de servicio comprendida entre los días 25/10/01, 27/10/01, 29/10/01, 30/10/01, 31/10/01 y el 01/11/01. Situación ésta que se presume como falta disciplinaria contemplada en el Reglamento Disciplinario para Funcionarios Policiales del INSETRA, quedando dicha Averiguación Administrativa signada bajo el número 104/2001.”
Asimismo, esta Corte considera importante reiterar, como ya se señaló previamente, que consta de las actas del presente expediente Informe Administrativo de fecha 17 de diciembre de 2001, donde se sancionó al accionante con la destitución del cargo que venía ocupando en el INSETRA, de conformidad con el artículo 22 del citado Reglamento Disciplinario, por encontrarse incurso en lo preceptuado en el artículo 13, numeral 35 en concordancia con los artículos 19, numeral 1 y artículo 26 eiusdem.
De lo anterior, se colige, de manera clara, que la falta imputada al accionante está prevista en el Reglamento Disciplinario para Funcionarios Policiales del INSETRA, esto es, en un instrumento normativo de rango sub-legal.
Así, esta Corte debe señalar que la garantía al respeto de la reserva legal es propia de todo Estado de Derecho y está íntimamente vinculada con la potestad sancionatoria de la Administración. De esta manera, se observa que el artículo 49, numeral 6, de la Constitución dispone:
“Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes”.
El principio de reserva legal contenido en dicha norma cumple con una doble garantía, por un lado, la material que es la referida a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, y por otro lado la formal, relativa al rango necesario de las normas tipificadoras de esas conductas y sanciones (principio de reserva legal).
Sobre el principio de legalidad sancionatoria y predeterminación de la sanción, esta Corte se ha pronunciado en varias oportunidades. En ese sentido, resulta pertinente citar las algunas sentencias que ilustran de una forma clara la violación a la reserva legal en los casos en los cuales mediante un Reglamento se establecen sanciones que no fueron establecidas por una ley preexistente, de la siguiente manera:
“(...) Visto lo anterior interesa destacar que sólo por ley pueden dictarse normas de carácter punitivo, esto es, la determinación de conductas delictivas y de las sanciones que las mismas merezcan, es una materia que debe ser regulada por ley. Por tanto, sería contrario al principio de reserva legal el establecimiento de penas por normas de rango sublegal, por vía de interpretación jurisprudencial, o por cualquier otro medio distinto a la ley formal.
Ahora, encontrándose el principio de legalidad de los delitos y las penas lógicamente vinculado al derecho a la libertad, estima pertinente esta Corte citar lo expuesto por los doctrinarios Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón-Fernández (Curso de Derecho Administrativo. Madrid, 1989), en el sentido de que:
‘La definición de la libertad como materia reservada a la Ley encuentra, en fin, en la doctrina rousseauniana de la Ley su justificación final: la libertad es un estado previo y cualquier limitación a la misma no puede venir más que de la voluntad general esto es, de una decisión de la representación nacional, de la Ley, por consiguiente.
La libertad consiste en hacer todo lo que no perjudica a otro: así, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que aseguran a los otros miembros de la sociedad el goce de esos mismos derechos. Estos límites no pueden ser determinados más que por Ley.
Todo ataque contra la esfera de libertad de los ciudadanos se hace depender del consentimiento expreso de sus representantes; el Ejecutivo, sin ese consentimiento (Ley), nada puede por sí solo en ese terreno’.
Dicho esto, advierte esta Corte que la consagración de las faltas y sanciones previstas en el mencionado decreto, invade una materia de reserva legal, lo que lleva a la infracción, en el caso de autos, de los derechos al debido proceso y a la libertad, así como del principio nullum poena nullum crimen sine lege, pues ni siquiera se reconoce la existencia de alguna habilitación legislativa que permitiera al Gobernador establecer por vía de decreto penas privativas de libertad”. (sentencia del 27 de julio de 2000, exp. 92-13985, caso: Frank Reinaldo Sánchez Martínez, contra Alcalde del Municipio Barinas del Estado Barinas y Segundo Comandante del Cuerpo de Bomberos “Tte. Cnel. Mario Vecchione Parejo”).
De la misma manera, en otra decisión dictada por este Órgano Jurisdiccional, se estableció lo que a continuación se trascribe parcialmente:
“(...) Aunado a ello, observa esta Corte que el Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao, creado mediante la Ordenanza de la Policía Municipal, sancionada por el Concejo Municipal del Municipio Chacao del Estado Miranda, en fecha 4 de marzo de 1993 y publicada en la Gaceta Municipal de esa entidad local, no tiene dentro de sus funciones reglamentar el régimen del personal que preste sus servicios a ese Instituto, con lo cual entiende esta Corte que al haber dictado el Reglamento Personal y Régimen Disciplinario del Personal del Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao, el cual -como se dijo ut supra- sólo aparece publicado en una ‘Orden del Día’, violó el principio de la reserva legal, pues en dicho Reglamento se estableció (Capítulo VII) una serie de faltas que, de ser cometidas, acarrean la imposición de sanciones disciplinarias, tales como amonestación, amonestación pública, arresto por una máximo de ocho (8) días, suspensión del cargo, destitución, entre otras, así como lo concerniente al procedimiento administrativo disciplinario aplicable (Capítulo IX).
Así, debe esta Corte destacar que todo lo concerniente al establecimiento de sanciones es de estricta reserva legal, de modo que la determinación de conductas que puedan acarrear una responsabilidad disciplinaria y, por ende, la imposición de sanciones, es una materia que debe ser regulada únicamente por la ley. De allí que, resulta contrario a este principio que se establezcan sanciones o penas mediante un instrumento de rango sublegal, por vía de interpretación jurisprudencial o por cualquier otro medio distinto a la ley formal (sentencia de esta Corte del 5 de mayo de 2000, caso Pedro Amaury Flores contra el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Previsión).
Aunado a ello, esta Corte debe destacar que al haberse consagrado en el tantas veces mencionado Reglamento, entre las sanciones disciplinarias el ‘arresto hasta un máximo de ocho (8) días’ (artículo 33, ordinal 3°) se vulnera lo preceptuado en el artículo 44, numeral 1, de la Constitución vigente, que prevé:
La libertad personal es inviolable, en consecuencia:
1. Ninguna persona puede ser arrestada o detenida sino en virtud de una orden judicial, a menos que sea sorprendida in fraganti (…) (resaltado de la Corte).
Así, a la luz de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, sólo puede producirse el arresto o la detención, cuando la medida que lo ordena es judicial, quedando, en consecuencia, excluidos de la mencionada norma los arrestos o detenciones ordenados en atención a una función administrativa (disciplinaria), por lo que su aplicación por el Instituto de Policía Municipal de Chacao provocaría su nulidad por ser contraria al Texto Constitucional”. (sentencia del 8 de junio de 2000, exp. 99-22584, caso: Elys Rivero Contreras contra el Director Presidente (E) del Instituto Autónomo Policía Municipal de Chacao).
De lo anterior, se colige que constituye una invasión inadmisible de la reserva legal el hecho de que un Reglamento establezca tipos punibles y sancionatorios, pues ello atenta contra el principio de legalidad sancionatoria y predeterminación de la sanción, establecido en el artículo 49, numeral 6, de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Esa misma apreciación la ha adoptado la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, la cual en sentencia Nº 1450 del 12 de julio de 2001, indicó:
“En consecuencia, las sanciones establecidas en el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP) no se encuentran establecidas en una ley preeexistente; y dichos textos, por demás, de rango inferior a la ley, sólo facultaban al Ministro de Relaciones Interiores para dictar, vía actividad administrativa reglamentaria, la organización, competencias y funcionamiento de las dependencias y direcciones de ese despacho ejecutivo, más no para normar, mediante la creación de sanciones, la cuestión disciplinaria interna de una determinada dirección, lo cual conduce, inexorablemente, a concluir que el Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), en cuanto a las sanciones allí tipificadas, vulnera el principio de la reserva legal contemplado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
En efecto, en su artículo 137, el texto fundamental indica que la Constitución y las leyes definen las atribuciones del poder público y el artículo 49 eiusdem, consagratorio del debido proceso aplicable a todas las actuaciones judiciales y administrativas, establece, en su numeral 6, que ‘Ninguna persona podrá ser sancionada por actos u omisiones que no fueren previstos como delitos, faltas o infracciones en leyes preexistentes’.
Por otra parte, el artículo 156, numeral 32 de la Carta Magna, atribuye al Poder Público Nacional la competencia de legislar en materia de deberes, derechos y garantías constitucionales; y el artículo 187 ibidem otorga a la Asamblea Nacional la facultad exclusiva y la competencia para legislar en dichas materias.
En consecuencia, conforme a los anteriores razonamientos, deben inaplicarse, por ser contrarias al texto constitucional, las disposiciones del Reglamento Interno para la Administración de Personal de los Servicios de Inteligencia y Prevención (DISIP), que contienen normas sancionatorias no establecidas ni autorizadas por una ley preexistente. Así se establece.”
Por otra parte, se observa que la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha señalado que: “(...) corresponde a todos los jueces asegurar la integridad de la Constitución (...)”, de tal forma que ante la verificación de la aplicación de una norma que resulte violatoria de un derecho o principio constitucional, corresponde a los tribunales de la República, en uso del control difuso consagrado en el artículo 334 de la Constitución y 20 del Código de Procedimiento Civil, desaplicar en el caso concreto la norma que resulte inconstitucional.
En ese sentido, resulta pertinente citar el artículo 334 de la Constitución, el cual es al tenor siguiente:
“Artículo 334. Todos los jueces o juezas de la República, en el ámbito de sus competencias y conforme a lo previsto en esta Constitución y en la ley, están en la obligación de asegurar la integridad de esta Constitución.
En caso de incompatibilidad entre esta Constitución y una ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, correspondiendo a los tribunales en cualquier causa, aún de oficio, decidir lo conducente.
Corresponde exclusivamente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia como jurisdicción constitucional, declarar la nulidad de las leyes y demás actos de los órganos que ejercen el Poder Público dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución o que tengan rango de ley, cuando colidan con aquella”.
En este mismo orden de ideas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha expresado lo siguiente:
“Consecuencia de dicha norma es que corresponde a todos los jueces (incluso los de la jurisdicción alternativa) asegurar la integridad de la Constitución, lo cual adelantan mediante el llamado control difuso.
Dicho control se ejerce cuando en una causa de cualquier clase que está conociendo el juez, éste reconoce que una norma jurídica de cualquier categoría (legal, sublegal), que es incompatible con la Constitución. Caso en que el juez del proceso, actuando a instancia de parte o de oficio, la desaplica (la suspende) para el caso concreto que está conociendo, dejando sin efecto la norma en dicha causa (y sólo en relación a ella), haciendo prevalecer la norma constitucional que la contraría.
Por lo tanto, el juez que ejerce el control difuso, no anula la norma inconstitucional, haciendo una declaratoria de carácter general o particular en ese sentido, sino que se limita a desaplicarla en el caso concreto en el que consideró que los artículos de la ley invocada, o hasta la propia ley, coliden con la Constitución”. (sentencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 25 de mayo de 2001)
Como consecuencia del principio de reserva legal, la Administración no puede imponer obligaciones ni crear derechos que no tengan origen en la ley -en sentido formal- de modo inmediato o, al menos, de manera mediata a través de la habilitación de conformidad con el ordenamiento jurídico. Así, resulta vedado a la Administración excluir o restringir mediante actos de rango sublegal el goce de un derecho constitucional a aquellos que la Constitución o la ley no excluyó o restringió.
En este orden de ideas, es pacífico el criterio que postula que el principio de reserva legal entraña una garantía esencial de todo estado de derecho dado que tiene como finalidad asegurar que la regulación de los ámbitos de ‘libertad’ que corresponde a todo ciudadano, no dependa de la acción de la Administración sino exclusivamente del cuerpo legislativo. No obstante, la reserva legal como corolario del principio de legalidad que rige la totalidad de la actividad de la Administración, no excluye ciertamente, la posibilidad que las leyes tengan remisiones a normas reglamentarias, pero sí excluye la posibilidad de que tales remisiones hagan posible una regulación independiente y que no se encuentre claramente subordinada a la Constitución y a la ley, que permita un ilegítimo sometimiento de los derechos y garantías constitucionales a actos de rango sublegal.
En resumen, es la reserva legal la garantía constitucional que por vías judiciales pueden invocar los particulares frente al peligro de abusos cometidos por las autoridades administrativas.
No deja de observar esta Corte, que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en su artículo 156, numeral 32, consagra la garantía de la reserva legal, la cual constituye la normativa fundamental en virtud de la cual determinados sectores y materias están reservados, exclusiva y completamente a la Ley. En este sentido, se reserva a la Ley la regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, lo que excluye a la Administración la posibilidad de limitarlos o restringirlos, concretamente, a través del establecimiento de faltas, sanciones y procedimientos mediante actos de rango sublegal.
En efecto, el mencionado artículo 156, numeral 32 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece entre otras materias sometidas a la reserva legal la “(...) legislación en materia de derechos, deberes y garantías constitucionales; la civil, mercantil, penal, penitenciaria, y de procedimientos (...)”.
De lo anterior, resulta clara para esta Corte la infracción que a dicho principio se verifica en el presente caso, como consecuencia de la aplicación del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del INSETRA, a los efectos de imponer al accionante varias sanciones que trajeron como consecuencia la destitución del cargo que desempeñaba en el organismo accionado.
Por último, esta Corte considera necesario resaltar y hacer mención de que el a quo acordó el pago de los sueldos y beneficios dejados de percibir solicitados por el accionante, desde la primera quincena de noviembre de 2001 hasta el 21 de diciembre de 2001.
En esta línea de pensamiento, la Corte reitera el criterio sostenido en sentencia de fecha 2 de noviembre de 2000, caso: Raquel María Pacheco Palacios Vs. Director del Hospital Victorino Santaella y el Director Regional de Salud del Estado Miranda, en la cual se estableció:
“(...) Ha sido criterio pacífico y reiterado de los tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa, que la acción de amparo constitucional tiene un efecto meramente restitutorio de los derechos y garantías constitucionales violados o amenazados de violación, por lo cual no es pertinente la utilización de la acción de amparo constitucional para solicitar el pago de sumas de dinero.
Ahora bien, estima la Corte que la anterior interpretación debe efectuarse dentro del marco fáctico en que se producen los hechos, esto es, debe analizarse la situación particular para determinar si lo que se pretende con la acción de amparo es la protección de derechos o garantías constitucionales o si por el contrario se pretende el cobro de sumas de dinero, supuesto en que evidentemente no es pertinente la utilización de esta especial vía procesal.
Existen casos excepcionales en los que el juez constitucional restablece la situación jurídica infringida, pero se abstiene de condenar al pago de sumas de dinero que resultan procedentes en virtud de ese restablecimiento, de manera que en caso de una eventual reclamación posterior para el pago de éstas, se utilizaría como prueba fundamental la sentencia de amparo constitucional. Así, considera la Corte que del estudio de cada caso en particular se debe determinar cuándo el restablecimiento de la situación jurídica vulnerada pone de manifiesto una deuda debida por el accionado al accionante, circunstancia en la que la protección del juez debe llegar hasta la condena de dicha suma de dinero, pues lo contrario implicaría que tuviera el sentenciador que separarse de la realidad en la que la pretensión de condena parece indisoluble del restablecimiento del derecho infringido, dejando de resolver la controversia en su total dimensión lo cual, a todas luces, escapa de la exigencia misma del acto de administrar justicia.”
En consecuencia, visto lo señalado en la sentencia parcialmente transcrita ut supra, este Órgano Jurisdiccional, ordena al INSETRA, la reincorporación inmediata del accionante al cargo que venía desempeñando en dicho organismo y, asimismo, se ordena la restitución de los beneficios económicos que como consecuencia directa de la vulneración de sus derechos constitucionales dejó de percibir el accionante desde la primera quincena de noviembre de 2001 hasta la fecha de su efectiva reincorporación, y así se decide.
Por otra parte, este Órgano Jurisdiccional no debe dejar de señalar que aun cuando se haya verificado que el Reglamento Disciplinario para Funcionarios Policiales del INSETRA viola el principio de la reserva legal, ello no obsta para que dicho organismo pueda aplicar el cuerpo normativo adecuado a los fines de calificar las sanciones disciplinarias existentes en el caso concreto, esto es, que los hechos que supuestamente dieron origen a la averiguación administrativa en contra del accionante pueden ser sancionados y ser objeto de otro procedimiento administrativo en donde se garantice el mencionado principio, así como el resto de las garantías establecidas en nuestra Constitución.
En virtud de todos los razonamientos expresados anteriormente, esta Corte no comparte el criterio expuesto por el a quo al considerar la violación a los derechos del accionante en virtud de que no había sido notificado personalmente del inicio del lapso probatorio, cuando la realidad es que dicho procedimiento administrativo, írrito ab initio, no debió haber sido sustanciado con base en lo que se ha expuesto a lo largo del presente fallo. Así se declara.
Por todo lo previamente expuesto, constatada la vulneración al principio relativo a la reserva legal por parte de la accionante y constatado el hecho que la sentencia del a quo no estuvo ajustada a derecho, es por lo que resulta necesario para esta Corte declarar CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado Antonio Guerrero Araujo, actuando como apoderado judicial del INSETRA, contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional incoada, así como, REVOCAR el fallo apelado y, en consecuencia, ORDENA la reincorporación del accionante al cargo que ejercía al momento de su destitución o a otro de igual o superior jerarquía. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia y en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara:
1. CON LUGAR la apelación ejercida por el abogado Antonio Guerrero Araujo, actuando como apoderado judicial del INSETRA contra la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
2. REVOCA la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Primero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital y, conociendo del fondo, declara:
3. CON LUGAR la acción de amparo interpuesta por el ciudadano ADRIÁN PÉREZ ÁLVARO, asistido por el abogado Javier Gómez González, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE DEL MUNICIPIO LIBERTADOR (INSETRA), en consecuencia, ORDENA la reincorporación del accionante al cargo que ocupaba en dicho organismo o a otro de igual o superior jerarquía o remuneración, y, asimismo, se ORDENA la restitución de los beneficios económicos que como consecuencia directa de la vulneración de sus derechos constitucionales dejó de percibir el accionante desde la primera quincena de noviembre de 2001 hasta la fecha de su efectiva reincorporación.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ____________________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años: 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente
Los Magistrados,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. N° 03-2523.-
AMRC / ypb.-
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