TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

En fecha 4 de julio de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio N° 1645 del 25 de junio del mismo año, emanado de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, anexo al cual remitió copia certificada del expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por los ciudadanos CARLOS ANDRÉS PERNÍA, VICENTE CORDERO, ANTONIO CÁCERES, RAFAEL RAMÓN RODRÍGUEZ, DAMIÁN HERNÁNDEZ, EDGAR ROA, EMILIO BRICEÑO, EDER BRICEÑO, YIMI BRICEÑO, ELISEO MORA, DIMAS VALERO, ALFREDO DORIA, ENDER BRICEÑO, JULIO PAREDES MOLINA y ELIXANDER MARTINEZ, venezolanos, mayores de edad, titulares de las cédulas de identidad números 13.212.252, 9.991.487, 11.396.016, 2.757.265, 81.543.573, 3.431.343, 3.133.336, 11.712.391, 13.682.242, 9.403.273, 9.128.968, 15.026.616, 11.712.390, 4.261.812 y 10.560.181, respectivamente, representados por el abogado ADONAY SOLÍS MEJÍAS, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 37.417, contra el ciudadano NOEL ARNALDO ZAMUDIA ARO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO ALBERTO ARVELO TORREALBA DEL ESTADO BARINAS y la Sindico Procurador del citado Municipio, ciudadana ELIZABETH CHÁVEZ.

La remisión se efectuó a los fines que esta Alzada decida la Consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes el 24 de mayo de 2001 la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional.

El 7 de julio de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Evelyn Marrero Ortiz, a los fines del pronunciamiento de esta Corte sobre la referida consulta de Ley.
Realizado el estudio del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

El 2 de marzo 2001 los ciudadanos Carlos Andrés Pernía, Vicente Cordero, Antonio Cáceres, Rafael Ramón Rodríguez, Damián Hernández, Edgar Roa, Emilio Briceño, Eder Briceño, Iimi Briceño, Eliseo Mora, Dimas Valero, Alfredo Doria, Ender Briceño, Julio Paredes Molina Y Elixander Martinez, representados por el abogado Adonay Solís Mejías, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, pretensión de amparo constitucional contra el ciudadano Noel Arnaldo Zamudia Aro, en su condición de Alcalde del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas y la Sindico Procurador del citado Municipio, ciudadana Elizabeth Chávez.

La parte actora fundamentó su pretensión de la siguiente manera:

Señalan, que son pequeños comerciantes dedicados a la explotación legal del ramo de la carnicería, fijando los precios de tales bienes de acuerdo con las reglas de la oferta y la demanda imperantes en el mercado y, que desde el año 1998 los precios han sufrido un incremento paulatino por las condiciones económicas de Venezuela.

Aducen, que el 23 de febrero de 2001 fueron convocados por los Concejales de la Alcaldía del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas con el objeto de notificarles que dicha Alcaldía había asumido la competencia de fijar los precios de venta de la carne y que éstos no podían incrementarse por encima de la cantidad de Dos Mil Bolívares. Situación ésta que – a decir de la parte actora- no encuentra sustento en disposición constitucional o legal alguna.

Indican, que la Alcaldía los amenazó con el cierre definitivo de sus negocios, lo cual se hizo del conocimiento público a través de un comunicado difundido por la emisora “Riberas Stéreo de Sabaneta”.

Aducen que los productos cárnicos no han sido declarados como productos de primera necesidad, en consecuencia el precio de los mismos no está sujeto a regulación alguna, y que de estarlo la competencia la tiene el Poder Público Nacional en virtud del artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

Señalan, que la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba al fijar los precios de los productos cárnicos viola el derecho a la libertad de comercio consagrado en el artículo 112 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Igualmente, sostienen la violación del derecho al trabajo consagrado en el artículo 87 de la Carta Magna, así como los artículos 25, 137, 138 y 139 ejusdem.

Finalmente, solicitan que se ampare sus derechos constitucionales precedentemente indicados, transgredidos por la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas, a través del Acuerdo según el cual todo expendedor de carne que incremente los precios de ésta a más de Dos Mil Bolívares por kilo, será sancionado con el cierre del establecimiento y la rescisión de las patentes de industria y comercio, Acuerdo éste que ha sido difundido y comunicado a la colectividad a través de la emisora “Riberas Stereo de Sabaneta” y en consecuencia, se restituya la situación jurídica infringida mediante el apercibimiento a la referida Cámara Municipal de que carece de facultades para regular y fijar el precio de los productos cárnicos razón por la que no puede ordenar el cierre de ningún establecimiento ni la rescisión de las respectivas patentes de industria y comercio.

II
DE LA SENTENCIA OBJETO DE CONSULTA

Mediante decisión del 24 de mayo de 2001 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional ejercida por los ciudadanos Carlos Andrés Pernía, Vicente Cordero, Antonio Cáceres, Rafael Ramón Rodríguez, Damián Hernández, Edgar Roa, Emilio Briceño, Eder Briceño, Ymi Briceño, Eliseo Mora, Dimas Valero, Alfredo Doria, Ender Briceño, Julio Paredes Molina Y Elixander Martinez, Representados Por El Abogado Adonay Solís Mejías, contra el ciudadano Noel Arnaldo Zamudia Aro, en su condición de Alcalde del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas y la Sindico Procurador del citado Municipio, ciudadana Elizabeth Chávez, fundamentando su decisión de la siguiente manera:

“(…) En el caso de autos, se trata sobre la violación de garantías constitucionales, entre ellas la violación a la libertad de comercio consagrada en el artículo 112 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, igualmente hay que señalar que la Ley de Protección al Consumidor en su artículo 28, establece: En los bienes declarados de primera necesidad, el marcaje del Precio Máximo de Venta al Público (P.M.V.P) establecido por el Ejecutivo Nacional deberá hacerlo el productor, el fabricante o el importador (...) Considera este tribunal que el producto de la carne, es un producto de primera necesidad en la dieta diaria, y en consecuencia debe ser el Ejecutivo Nacional, la máxima autoridad que puede regular el precio de la misma, y en el caso que no lo fuere, como así lo considera erróneamente el demandante, dicho precio está sujeto en ambas situaciones al libre juego de la oferta y de la demanda dentro de los límites establecidos como ya se expresó por el Ejecutivo Nacional (...) de la revisión que hace el Juzgador de la mencionada Ley de Protección al Consumidor no hay ninguna disposición cuyo contenido establezca o siquiera mencione de forma general sobre lo alegado por la Síndico Municipal [es decir la tarea del equilibrio de los precios a las Alcaldías] y este Tribunal observa que la recurrida tampoco menciona cual es el artículo o la resolución por la cual el Ministerio le otorga dicha facultad a la Cámara Municipal de fijar los precios de la carne o de cualquier otro producto, por cuanto en la Constitución Bolivariana de Venezuela ni en la Ley Orgánica de Régimen Municipal le establece dicha potestad a la Cámara Municipal, o las Alcaldías (...) En consecuencia, la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas, al fijar precios de un producto, en este caso de la carne sin estar facultado para ello por el Ejecutivo Nacional, usurpa atribuciones del Poder Nacional, extralimitándose en sus atribuciones por lo que a tenor de los artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estos actos son nulos y lesionan además el derecho a la libertad de la actividad económica prevista en el artículo 112 de la Constitución Nacional y el derecho al trabajo (...) garantía constitucional prevista en el artículo 87 de la Constitución (...) Por las razones antes expuestas (...) declar CON LUGAR la presente ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL (...) En consecuencia se le ordena a la Cámara Municipal de cumplir con los siguientes mandamientos de amparo: Primero: Abstenerse de regular o fijar precios de los productos cárnicos. Segundo: Abstenerse de cerrar los establecimientos expendedores de carnes que incremente el precio de la carne a más de dos mil bolívares por kilo. Tercero: Abstenerse de rescindir la licencia o patente de industria o comercio a los establecimientos expendedores de carnes que incremente los precios de la carne a más de dos mil bolívares por kilo. Cuarto: En el caso de los establecimientos que fueron sujeto a cierre por parte de la Alcaldía del Municipio Alberto Arvelo Torrealba, se suspenda el cierre de las mismas”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En la oportunidad para decidir acerca de la Consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes el 24 de mayo de 2001 la cual declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la parte actora, arriba identificada, esta Corte observa:

En su escrito libelar, la parte actora sostiene, que son pequeños comerciantes dedicados a la explotación legal del ramo de la carnicería, fijando los precios de tales bienes de acuerdo con las reglas de la oferta y la demanda imperantes en el mercado y, que desde el año 1998 los precios han sufrido un incremento paulatino. Aducen, que el 23 de febrero de 2001 fueron citados a la Alcaldía del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas por los Concejales de dicha Alcaldía con el fin de notificarles que no podían incrementar los precios de la carne por encima de Dos Mil Bolívares, pues la Alcaldía era la competente para fijarlos. Situación ésta que –a decir de la parte actora- no encuentra sustento en disposición constitucional o legal alguna. En tal sendito, indican que la Alcaldía los amenazó con el cierre definitivo de sus negocios, lo cual se hizo público a través de un comunicado difundido por la emisora “Riberas Stéreo de Sabaneta”.
Asimismo, argumentaron la violación de los artículos 112 y 87 de la Constitución de la República relativos a la libertad de comercio y al trabajo, aseverando que el precio de productos cárnicos no está sujeto a regulación alguna, y que de estarlo la competencia correspondería al Poder Público Nacional en virtud del artículo 40 de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario y no el Poder Municipal.

Finalmente, solicitaron el amparo de sus derechos constitucionales frente a la amenaza de violación por parte de la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas, a través del Acuerdo según el cual todo expendedor de carne que incremente los precios de ésta a más de Dos Mil Bolívares por kilo, sería sancionado con el cierre del establecimiento y la rescisión de las patentes de industria y comercio, en consecuencia, solicitaron que se restituya la situación jurídica infringida mediante el apercibimiento a la referida Cámara Municipal de que carece de facultades para regular y fijar el precio de los productos cárnicos y por lo tanto, que dicha autoridad municipal no puede sobre esa base ordenar el cierre de ningún establecimiento así como tampoco la rescisión de las respectivas patentes de industria y comercio.

Por su parte, el Juzgado A quo declaró que en el caso de autos, existe una violación de garantías constitucionales, entre ellas la violación a la libertad de comercio consagrada en el artículo 112 de la Constitución Bolivariana de Venezuela, toda vez que la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario en su artículo 28, establece que en los bienes declarados de primera necesidad, el marcaje del Precio Máximo de Venta al Público (P.M.V.P) establecido por el Ejecutivo Nacional deberá hacerlo el productor, el fabricante o el importador. En consecuencia, considerando que los productos cárnicos son productos de primera necesidad debe ser el Ejecutivo Nacional, la máxima autoridad que puede regular el precio de los mismos.

Por lo tanto, afirmó el sentenciador de primera instancia que la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas, al fijar los precios de un producto, en este caso, de la carne, sin estar facultado para ello por el Ejecutivo Nacional, usurpa atribuciones del Poder Nacional, extralimitándose en sus atribuciones por lo que a tenor de los artículos 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela estos actos son nulos y lesionan además el derecho a la libertad económica prevista en el artículo 112 de la Constitución vigente y el derecho al trabajo, como garantía constitucional prevista en el artículo 87 ejusdem.

Ahora bien, deber insistir esta Corte que el objeto del amparo constitucional es el restablecimiento de los derechos y garantías constitucionales en virtud de una violación o amenaza de violación grosera y flagrante de esos derechos, por lo que no le está permitido al Juez de Amparo descender al examen de la normativa legal a los fines de constatar la violación alegada, lo que en el caso de autos comportaría determinar si se ha violado o no la Ley de Régimen Municipal, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario o las Ordenanzas Municipales.

Sobre este particular del análisis de la legalidad en los procesos de amparo, considera esta Corte necesario hacer referencia al criterio sentado por la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, el 10 de julio de 1991, caso: Tarjetas Banvenez, según el cual:
“…el accionante en amparo debe invocar y demostrar que se trata de una vulneración flagrante, grosera, directa e inmediata, lo cual significa que el derecho o garantía de que se trate no estén desarrollados o regulados en textos normativos de rango inferior, pero sin que sea necesario al juzgador acudir o fundamentarse en ellos para detectar o determinar si la violación constitucional al derecho o garantía se ha consumado efectivamente. De no ser así no se trataría de una acción constitucional de amparo sino de otro tipo de recurso, por ejemplo, el contencioso administrativo, cuyos efectos anulatorios no se corresponden con los restitutorios del amparo llegaría a suplantar no sólo esa sino todas las vías procedimentales establecidas en nuestro derecho positivo, desnaturalizando el carácter extraordinario del amparo…” (Resaltado de esta Corte).

Tal criterio ha sido ratificado en fecha más reciente, por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia dictada el 31 de mayo de 2000, caso: Inversiones Kingtaurus, C.A.; en dicho fallo el Máximo Tribunal de la República reiteró que:
“(...) la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales stricto sensu; de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la pretendida violación, es que exista una violación de rango constitucional y no legal, ya que si así fuere el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un mecanismo ordinario de control de la legalidad”.

En segundo lugar, esta Corte aprecia la existencia de dos tipos de derechos y garantías constitucionales en juego, y en tal sentido, en ocasiones debe tomar el Juzgado la decisión sobre la preeminencia de un principio sobre el otro de acuerdo con las circunstancias del caso concreto.

Así, en la causa de autos, advierte este Órgano Jurisdiccional que las circunstancias fácticas deben ser analizadas desde dos puntos de vista.

Por una parte, lo establecido en el artículo 117 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual consagra:
“Todas las personas tendrán derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como de una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen; a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de esos derechos”. (Resaltado de esta Corte).

Por la otra, nuestra Carta Magna reconoce en su artículo 112 lo siguiente:
“Todas las personas pueden dedicarse libremente a la actividad económica de su preferencia, sin más limitaciones que las previstas en esta Constitución y las que establezcan las leyes, por razones de desarrollo humano, seguridad, sanidad, protección al ambiente u otras de interés social. El Estado promoverá la iniciativa privada garantizando l a creación y justa distribución de la riqueza, así como la producción de bienes y servicios que satisfagan las necesidades de la población, la libertad de trabajo, empresa, comercio, industria, sin perjuicio de su facultad para dictar medidas para planificar, racionalizar y regular la economía e impulsar el desarrollo integral del país”. (Resaltado de esta Corte).

Igualmente, la actividad económica puede además vincularse con otros aspectos puntuales para su desarrollo, tales como el derecho al trabajo consagrado en el artículo 87 de la Constitución. Sin embargo, estima esta Corte que en el caso de autos, el análisis del derecho al trabajo escapa del objeto directo de lo demandado por la parte actora en amparo pues, en todo caso, las consecuencias sobre el derecho al trabajo cuya violación también se denuncia, serán el resultado de lo que se decida en el marco más general del debate “derechos de los consumidores y usuarios – libertad económica”.

Así las cosas, estima esta Corte que cuando están en juego los derechos de los consumidores y los usuarios frente al derecho del libre ejercicio de la actividad económica, debe prevalecer el primero pues, en el sistema jurídico venezolano la actividad económica cumple una doble función, en primer lugar una evidente relacionada con el desarrollo individual de aquél o aquellos que la realizan, pero también y en segundo lugar, el crecimiento y el desarrollo de la sociedad venezolana. Para ello, la protección del consumidor y/o usuario resulta fundamental. Esta protección se relaciona en la práctica con el establecimiento de normas sobre la calidad de los productos, el establecimiento de productos de primera necesidad, y cuando la economía lo requiera el control de precios para evitar la especulación, el acaparamiento y el desabastecimiento de los productos.

Así, cuando corresponda, por ejemplo la fijación de precios máximos en productos de primera necesidad, y de la forma prevista en las leyes respectivas, por ejemplo en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, deberá privar el interés del consumidor y/o usuario por sobre el interés individual de una actividad económica específica, en el caso de autos la actividad desarrollada por la parte actora en relación con los productos cárnicos.

Ahora bien, aprecia esta Corte que en el caso bajo análisis ha existido una violación de la garantía constitucional relativa a la separación de poderes y distribución de las funciones relativas a cada poder dentro del Poder Público consagradas en los artículos 136, 137 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En efecto, en el caso de autos se evidencia una violación por parte del Poder Municipal de las atribuciones que le corresponden al Poder Nacional, específicamente, la Cámara Municipal del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas usurpó las funciones que en materia de determinación de los productos de primera necesidad y la fijación de su precio máximo le corresponde al Poder Nacional, a través del Ejecutivo Nacional por órgano de sus Ministerios, particularmente el Ministerio de Producción y Comercio. De esta manera la Constitución establece en su artículo 156 que:
“Es de la competencia del Poder Público Nacional:
23.- Las políticas nacionales y la legislación en materia (...) de seguridad alimentaria.”

Entiende esta Corte que la seguridad alimentaria de la nación venezolana está directamente relacionada con la clasificación de los productos en comunes o de primera necesidad, así como en la fijación máxima de los precios de estos últimos.

Adicionalmente, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, aun cuando preconstitucional, refuerza el mandato de la Constitución vigente al establecer en sus artículos 28 y 40 que corresponde al Ejecutivo Nacional, a través de sus Ministerios, el establecimiento y fijación de los precios máximos de los productos. De esta manera, aprecia esta Corte, que la referida Cámara Municipal usurpófunciones del Poder Nacional al pretender regular materias que no le corresponden. Tal usurpación afecta igualmente los mecanismos legalmente establecidos así como las funciones de los órganos administrativos como el Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario “INDECU” artículos 72 a 92 ejusdem.

En virtud de los razonamientos anteriores, aprecia esta Corte que la decisión del A quo sometida a la consulta de Ley, resulta ajustada a Derecho en tanto declaró con lugar la solicitud de amparo constitucional interpuesta por la parte actora y, en consecuencia la confirma en todas y cada una de sus partes. Así se declara.

V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:

CONFIRMA la decisión sometida a la consulta de ley ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, dictada el 24 de mayo de 2001 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, que declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional ejercida por los ciudadanos CARLOS ANDRÉS PERNÍA, VICENTE CORDERO, ANTONIO CÁCERES, RAFAEL RAMÓN RODRÍGUEZ, DAMIÁN HERNÁNDEZ, EDGAR ROA, EMILIO BRICEÑO, EDER BRICEÑO, YIMI BRICEÑO, ELISEO MORA, DIMAS VALERO, ALFREDO DORIA, ENDER BRICEÑO, JULIO PAREDES MOLINA y ELIXANDER MARTINEZ, representados por el abogado ADONAY SOLÍS MEJÍAS, antes identificados, contra el ciudadano NOEL ARNALDO ZAMUDIA ARO, en su condición de Alcalde del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas y la Sindico Procurador del citado Municipio, ciudadana Elizabeth Chávez. Por lo tanto SE ORDENA a las Autoridades Municipales del Municipio Alberto Arvelo Torrealba del Estado Barinas, por las razones antes expuestas: PRIMERO: Abstenerse de regular o fijar precios de los productos cárnicos. SEGUNDO: Abstenerse de cerrar los establecimientos expendedores de carnes que incrementen el precio de la carne a más de Dos Mil Bolívares por kilo. TERCERO: Abstenerse de rescindir la licencia o patente de industria o comercio a los establecimientos expendedores de carnes que incrementen los precios de la carne a más de Dos Mil Bolívares por kilo. CUARTO: La inmediata reapertura de los establecimientos que fueron objeto de cierre por parte de la Alcaldía del Municipio Alberto Arvelo Torrealba, a causa del incremento de los productos antes mencionados. Con la advertencia de que el presente dispositivo de amparo, a tenor del artículo 29 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, deberá ser acatado por todas las autoridades de la Repúblicas so pena de incurrir en desacato a la autoridad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ……………..……… (…………..) días del mes de agosto de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
P O N E N T E

PERKINS ROCHA CONTRERAS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EMO/23