TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA

EXPEDIENTE N°: 03-002722

- I -
NARRATIVA

En fecha 11 de julio de 2003 se recibió en esta Corte oficio N° 1143 de fecha 10 de junio de 2003, proveniente del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso administrativo de la Región Centro Occidental anexo al cual remitió el expediente contentivo de la solicitud de amparo constitucional interpuesto por el ciudadano LUIS GONZÁLEZ ORTIZ, titular de la cédula de identidad N° V- 2.147.834, actuando en su condición de CONTRALOR GENERAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, asistido por el abogado César Gilberto Viera Flores, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nro. 67.751, contra el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de ALCALDE Y PRESIDENTE DE LA CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA.

Dicha remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto la apelación interpuesta por la abogada Lorena Rivar Cordido, actuando en su carácter de apoderada judicial del Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara, contra la sentencia dictada en fecha 26 de mayo de 2003 por el referido Juzgado, mediante la cual declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la acción de amparo constitucional interpuesta.

El 14 de julio de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA quien, con tal carácter suscribe el presente fallo, a los fines de que la Corte decida acerca de la apelación interpuesta.

En fecha 15 de julio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir con base en las siguientes consideraciones:

DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

Mediante escrito presentado en fecha 17 de marzo de 2003, el ciudadano LUIS GONZÁLEZ ORTIZ, en su carácter de CONTRALOR GENERAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, asistido por el abogado César Gilberto Viera Flores, interpuso acción de amparo contra el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, y a tales efectos alegó lo siguiente:

Que, el Alcalde no ha entregado a la Contraloría General del Municipio Palavecino los recursos correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo del año 2003, por un monto de CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDÓS MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE BOLÍVAREs (Bs. 46.422.337,00) por cada mes, tal y como se evidencia de anexo explicativo signado “A”, lo cual la coloca en una situación de difícil y precario funcionamiento.

Que, en la entrega de los recursos cancelados a través de cheques durante los meses de Enero y Febrero para cubrir gastos del presupuesto y cuyo cuadro se anexa “B”, se puede evidenciar fehacientemente que no se hace la entrega de recursos para cubrir el presupuesto de funcionamiento operativo de la Contraloría, patentizando de esta forma un trato discriminatorio hacia dicho Órgano de control.
Que, como consecuencia de lo anterior, el plantel de directores de la Contraloría que representa, no han cobrado su sueldo, desde el mes de enero, y para ilustrar a ese Tribunal de la situación que viven estos funcionarios se anexa marcado “C” cuadro explicativo.

Que, la actitud del Alcalde, de contumacia y de terquedad de no cumplir sus obligaciones impuestas por la Constitución y el orden jurídico relativo a las competencias propias de su cargo, ponen en peligro grave el funcionamiento futuro de este Órgano de control, que en adelante va a ser declarado en estado de emergencia, por falta de recursos, represados en la Tesorería Municipal por responsabilidad exclusiva del Alcalde. Agrega además, que lo expresado en este particular se prueba una vez más a través de oficio por medio del cual la Cámara Municipal exhortó al Alcalde, para que le pagara no sólo a los trabajadores de la Cámara Municipal, sino a los trabajadores de la Contraloría, tal y como se evidencia de oficio marcado “D”.

Que, el Alcalde no le ha dado cumplimiento a la Resolución Nro. C.M.P-A-M-2003-01-13 dictada el 13 de febrero de 2003 por la Contraloría Municipal del citado Municipio, mediante la cual se instó al Poder Ejecutivo Municipal proceder a depositar los dozavo correspondiente a los primeros quince días de cada mes. Se anexa marcada “E”.

Por tales motivos denunció la violación directa y flagrante de los derechos fundamentales consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela específicamente en lo atinente a los artículos 21, 87, 88, 89 numeral 5, 91, 93 y 176, es decir, los derechos al trabajo, al salario, a la igualdad y a la estabilidad laboral, así como la función contralora.

Finalmente solicitó que el amparo constitucional fuese declarado con lugar.

DEL FALLO APELADO

Mediante sentencia dictada en fecha 26 de marzo de 2003, el Juzgado Superior Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró PARCIALMENTE CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en lo siguiente:

“(...) que la querellante se opuso a la admisión del amparo indicando que no existe violación de normas constitucional (sic) en el presente caso, y así mismo se pronunció el Ministerio Público e invocan una sentencia de la Sala Constitucional la cual por cierto tiene un voto salvado. Esta se refiere a la acción intentada por varios Gobernadores de Estado contra el Ministro de Finanzas por la no entrega de recursos presupuestados la cual fue declarada inadmisible, pues el Tribunal consideró que no se violaron normas constitucionales sino la autonomía de la garantía financiera la que no puede ser tutelada por esta vía. Este Tribunal considera que si un órgano del Estado que tiene la obligación de aportar recursos a otro ente público, que puede ser persona jurídica distinta, o simplemente con autonomía funcional, no lo hace, impide su actuación y en consecuencia si el órgano que debe recibir el dinero no lo percibe este hecho es una violación genérica al derecho constitucional que ella tiene de existir y actuar. Esto por supuesto si este órgano tiene rango constitucional.

La Constitución vigente señala que el Poder Público se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder Nacional, que cada rama tiene sus propias funciones pero que todas colaborarán entre sí en el cumplimiento de las mismas. Al hablar del Poder Municipal el artículo 176 de esa Constitución señala, que corresponde a la Contraloría Municipal, el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, y que sería dirigida por el Contralor que debe nombrar el propio Concejo Municipal. Los Concejos Municipales aprueban la correspondiente Ordenanza que rige la competencia de estas contralorías, y en la Ordenanza de sus Ingresos y Egresos destinan las partidas correspondientes para su funcionamiento. Esta Ordenanza es Ley en el respectivo municipio luego su cumplimiento es obligatorio y no puede un Alcalde o Concejo Municipal para impedir el funcionamiento de este órgano el no entregarle los recursos que le ha presupuestado. Ella al recibir la solicitud del presupuesto de la Contraloría, que debe manejar la propia Contraloría pues tiene independencia funcional, puede aprobarlos (sic) o reducirlos (sic) pero una vez sancionada la Ordenanza debe ser cumplida salvo que el Municipio tenga deficiencia en sus ingresos en cuyo caso debe aplicar los correctivos correspondientes no siendo justo que se entregaran los recursos a otras dependencias y no a las que legalmente tienen existencia. Es decir un Municipio puede reestructurar su organización, eliminar dependencias suyas, crear otras, pero no puede eliminar la existencia de la Contraloría Municipal pues es un órgano de rango constitucional, y si se permite que no le entreguen los recursos económicos para su funcionamiento como permitir su eliminación de hecho así en derecho siga existiendo. No significa lo expuesto que la Contraloría pueda pedir todos los recursos que quiera, está limitada a los previstos en la correspondiente Ordenanza de Ingresos y Egresos del Municipio que ha aprobado el propio Concejo Municipal y que puede modificar, pero en el caso concreto de la Contraloría una modificación de sus recursos no podría ser mayor en porcentaje que a las otras dependencias. Debería en otras palabras ser una disminución porcentual igual a la disminución que se estime tiene el Municipio en sus ingresos. En la oportunidad de la Audiencia Constitucional quien subscribe señaló que la crisis financiera de Venezuela se ha consagrado por la repetitiva practica (sic) de no ajustar los egresos a los ingresos (…).

Por todas las razones expuestas este Tribunal (...) declara PARCIALMENTE CON LUGAR EL AMPARO intentado, en el sentido que se ordena al Alcalde y Presidente del Concejo querellado entregar a la actora las sumas presupuestadas en la Ordenanza de ese Municipio dejándose a salvo el derecho de aplicar los correctivos económicos necesarios en la forma prevista en la ley (...)”.

- II -
MOTIVACIÓN PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida y, al efecto observa lo siguiente:

En el presente caso el ciudadano LUIS GONZÁLEZ ORTIZ, actuando en su carácter de CONTRALOR GENERAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, ejerció pretensión de amparo constitucional contra el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de ALCALDE Y PRESIDENTE DE LA CÁMARA MUNICIPAL DE ESE MUNICIPIO, en virtud de que i) no ha entregado los recursos correspondientes a los meses de enero, febrero y marzo del año 2003, por el monto de CUARENTA Y SEIS MILLONES CUATROCIENTOS VEINTIDÓS MIL TRESCIENTOS TREINTA Y SIETE BOLÍVARES (Bs. 46.422.337,00) por cada mes; ii) no ha entregado los recursos para cubrir el presupuesto de funcionamiento operativo de la citada Contraloría; iii) el plantel de directores de la Contraloría no ha cobrado su salario desde el mes de enero y además que dicha situación pone en peligro el funcionamiento de éste órgano de control por falta de dichos recursos, más aún cuando la Cámara Municipal del Municipio Palavecino exhortó a dicho Alcalde, la cancelación no sólo de los trabajadores de la Cámara Municipal sino también a los trabajadores de la Contraloría Municipal de dicho Municipio. En tal sentido, alegó la violación de los artículos 21, 87, 88, 89 numeral 5, 91, 93 y 176 de la Constitución relativos al derecho al trabajo, al salario, a la igualdad y a la estabilidad laboral, así como la función contralora, respectivamente.

Por su parte, el Tribunal de la causa declaró parcialmente con lugar la referida pretensión de amparo constitucional interpuesta, ordenando al ciudadano Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara la entrega a la parte accionante de “(...) las sumas presupuestadas en la Ordenanza de ese Municipio dejándose a salvo su derecho de aplicar los correctivos económicos necesarios en la forma prevista en la ley (...)”.

Ahora bien, expuestos los anteriores argumentos esta Corte estima pertinente realizar las siguientes precisiones en torno al asunto aquí debatido, para lo cual observa lo que sigue:

De manera reiterada la jurisprudencia patria ha establecido que los entes políticos territoriales, tales como los Estados y Municipios, pueden acudir a la vía del amparo constitucional para defender los derechos o libertades de los que puedan ser titulares, como el derecho al debido proceso, o el derecho a la igualdad, o a la irretroactividad de la ley. En cambio, no pueden accionar en amparo para tutelar la autonomía que la Constitución les reconoce o las potestades y competencias que aquélla comporta.

En tal sentido, la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia mediante sentencia N° 920 dictada el 02 de octubre de 1997 (caso: ALCALDESA DEL MUNICIPIO EL HATILLO), dejó asentado que:

“(…) los entes territoriales como personas jurídicas pueden ser sujetos activos de la acción de amparo; pero sólo respecto a la tutela de los derechos y garantías constitucionales, entendidos éstos últimos en su sentido estricto, ha de excluírsele como una vía para la tutelas de sus potestades y competencias, así como para dirimir los conflictos que puedan plantearse entre tales entes entre sí o con otros organismos del Poder Público”.

Aunado a ello, la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante decisión dictada el 21 de noviembre de 2000 (caso: GOBERNADOR DEL ESTADO MÉRIDA y otros vs. MINISTERIO DE FINANZAS) ratificó la anterior posición jurisprudencial con el agregado de que “La autonomía de un ente público únicamente goza de la protección del amparo cuando la Constitución la reconoce como concreción de un derecho fundamental de trasfondo, como ocurre con la autonomía universitaria respecto del derecho a la educación (artículo 109 de la Constitución)”.

En efecto, dicha afirmación tiene igualmente asidero en el fallo ut supra citado de la Sala Constitucional del Máximo Tribunal, al precisar en un caso similar al de autos, lo siguiente:

“En el caso de autos, los accionantes no invocan un derecho constitucional de los Estados que hubiese sido vulnerado, sino la autonomía que la Constitución les asegura y, particularmente, ‘la garantía de la autonomía financiera que se contempla en los artículos 159, 164, ordinal 3º, 167, ordinales 4º y 6º, de la Constitución’ (cursivas de la Sala).

Sin embargo, bajo el concepto de garantía constitucional no pueden subsumirse contenidos completamente ajenos al elenco de libertades públicas constitucionalmente protegidas, como se pretende, ya que la garantía se encuentra estrechamente relacionada con el derecho. La garantía puede ser entendida como la recepción constitucional del derecho o como los mecanismos existentes para su protección. Tanto en uno como en otro sentido la garantía es consustancial al derecho, por lo que no cabe emplear el concepto de garantía para ensanchar el ámbito tutelado por el amparo, incluyendo en el mismo toda potestad o competencia constitucionalmente garantizada. Ello conduciría a una desnaturalización del amparo, que perdería su especificidad y devendría en un medio de protección de toda la Constitución”.

Finaliza el fallo in commento declarando lo que sigue:

“En consecuencia, el amparo interpuesto debe ser declarado –in limine litis- improcedente, y así se decide.

Sin embargo, ello no significa que la pretensión planteada por los Gobernadores accionantes no pueda ser canalizada por otras vías procesales. Ellos podrían interponer un recurso de abstención o carencia, de acuerdo con el artículo 42, numeral 23 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, o plantear un conflicto entre autoridades. En el presente caso, la controversia existente entre los Gobernadores y el Ejecutivo Nacional linda entre la figura de los conflictos administrativos, prevista en el numeral 4 del artículo 266, y la de los conflictos constitucionales, contemplada en el numeral 9 del artículo 336 de la Constitución. Si se estima que, como pareciera, dicha controversia versa fundamentalmente sobre el incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de su deber de repartir el situado a los Estados en los términos prescritos por la Constitución, el conflicto sería constitucional y su conocimiento correspondería a la Sala Constitucional”.

Pues bien, siguiendo los anteriores lineamientos y concatenándolos al caso de autos, se observa que la parte accionante si bien ha denunciado la violación de derechos constitucionales tales como al derecho al trabajo, al salario, a la igualdad y a la estabilidad laboral, así como la función contralora consagrados en los artículos 21, 87, 88, 89 numeral 5, 91, 93 y 176 de la Constitución, respectivamente, lo cierto es que se pretende a través de esta acción extraordinaria que el ciudadano Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara otorgue a la Contraloría de esa Entidad territorial los recursos financieros del presupuesto de gastos del ejercicio fiscal de año 2003.

Es decir, que lo perseguido primordialmente por la presente acción es que la Contraloría Municipal pueda ejercer su autonomía financiera prevista en el artículo 176 de la Constitución el cual fuera alegado como violado. Sin embargo, tal situación no puede ser ventilada por el amparo constitucional tal y como se dejó sentado en consideraciones precedentes, pues lo tutelable por está vía extraordinaria son los derechos y garantías de los cuales son titulares dichos Entes, no así de sus autonomías, potestades o competencias.

Aunado a lo expuesto, en menester indicar que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia dictada el 08 de mayo de 2003 ADMITIÓ el conflicto de autoridades ejercido conforme al artículo 166 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal por el Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, contra el Alcalde de la citada Entidad, a fin de que se ordene a esta última autoridad “se abstenga de realizar cualquier actuación que limite o impida el normal desenvolvimiento de las funciones de la Contraloría Municipal (…) y se declare la facultad que tiene el Contralor del citado Municipio, para ejecutar directamente el presupuesto asignado a dicho órgano y en consecuencia, se ordene a la alcaldía a entregar oportunamente cada quincena, mes tras mes, el Dozavo correspondiente, incluyendo el monto de del presupuesto correspondiente a la nómina de empleados de nuevo ingreso (…)”.

Así, en dicha oportunidad la referida Sala expresó, entre ostras cosas, lo siguiente:

“Aplicando los criterios antes expuestos al caso de autos, e(sa) Sala observa, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto planteado, que se ha denunciado la existencia de un conflicto entre el ciudadano Luis Alberto González Ortiz, en su carácter de Contralor del Municipio Palavecino del estado Lara y el Alcalde del referido Municipio, es decir, se trata de dos autoridades distintas, de entes distintos del mismo poder Municipal.

Igualmente, se observa, que el conflicto se produce en relación al ejercicio de las competencias que cada una de esas autoridades se atribuyen, cuestión que a criterio de la Sala, afecta el orden públicos ya que según narra el accionante, el Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara, se ha atribuido la competencia para realizar una serie de funciones inherentes a la administración de personal y a la gestión presupuestaria correspondientes a la Contraloría de dicho Municipio.

Por las razones expuestas, se concluye que, efectivamente en el presente caso se ha planteado un conflicto de autoridades municipales, tal como lo prevé el ordinal 22 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el numeral 4 del artículo 266 de la Constitución vigente. Así se decide”.

De lo que antecede esta Corte concluye de manera inequívoca en la existencia de otras vías ordinarias mediante las cuales puede ventilarse lo pretendido por la parte accionante en este caso, tales como el conflicto de autoridades e incluso el recurso por abstención o carencia. Siendo ello así, debe entonces precisarse que el supuesto de hecho ocurrido en el caso de autos se subsume en el presupuesto previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, el cual reza lo siguiente:

“No se admitirá la acción de amparo:
(…)

Cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes. En tal caso, al alegarse la violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, el Juez deberá acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la presente Ley, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado (…)”.

Respecto al alcance e interpretación de la anterior disposición, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia mediante sentencia dictada el 23 de noviembre de 2001 (caso: PARABÓLICAS SERVICE’S MARACAY), se pronunció en el siguiente sentido:

“Así, en primer término, se consagra claramente la inadmisión de la acción cuando el agraviado haya optado por recurrir a las vías ordinarias o a los medios judiciales preexistentes, sobre el fundamento de que todo juez de la República es constitucional y, a través del ejercicio de los recursos que ofrece la jurisdicción ordinaria, se puede alcanzar la tutela judicial efectiva de derechos o garantías constitucionales.

No obstante, la misma norma es inconsistente, cuando consagra que, en el caso de la opción por la vía ordinaria, si se alega violación o amenaza de violación de un derecho o garantía constitucionales, la acción de amparo será admisible, (...).

En otras palabras, la acción de amparo es inadmisible cuando el agraviado haya optado por recurrir a vías ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes; por argumento a contrario es admisible, entonces, si el agraviado alega injuria constitucional, en cuyo caso el juez debe acogerse al procedimiento y a los lapsos establecidos en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a fin de ordenar la suspensión provisional de los efectos del acto cuestionado. Ahora bien, para que el artículo 6.5 no sea inconsistente es necesario, no sólo admitir el amparo en caso de injuria inconstitucional, aún en el supuesto de que el agraviado haya optado por la jurisdicción ordinaria, sino, también, inadmitirlo si éste pudo disponer de recursos ordinarios que no ejerció previamente. De otro modo, la antinomia interna de dicho artículo autorizaría al juez a resolver el conflicto de acuerdo con las técnicas integrativas de que dispone el intérprete (Subrayado de esta Corte)”.

Siendo entonces que la admisibilidad del amparo constitucional está sujeta a que no haya en el ordenamiento jurídico un medio procesal que permita resolver el asunto, y visto que en el presente caso existen otras vías procesales ordinarias para ventilar lo que actualmente se pretende, se concluye que el amparo constitucional ejercido debe ser declarado INADMISIBLE, conforme al artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales. Así se decide.

Lo anterior conduce a esta Corte a declarar CON LUGAR la apelación interpuesta contra la sentencia dictada el 26 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso administrativo de la Región Centro Occidental y, en consecuencia REVOCA el fallo apelado y declara INADMISIBLE la acción de amparo constitucional ejercida. Así se decide.
- III -
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Lorena Rivar Cordido, actuando en su carácter de apoderada judicial del Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara, contra la sentencia dictada en fecha 26 de mayo de 2003 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró parcialmente con lugar la pretensión de amparo constitucional ejercida por el ciudadano LUIS GONZÁLEZ ORTIZ, actuando en su condición de CONTRALOR GENERAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA, asistido por el abogado César Gilberto Viera Flores, contra el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de ALCALDE Y PRESIDENTE DE LA CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA.

2.- Se REVOCA el fallo apelado.

3.- INADMISIBLE la referida pretensión de amparo constitucional.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen y déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los días _________________del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Ponente

La Vice-Presidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

Exp. Nº 03-002722
JCAB/f.-