TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

En fecha 19 de marzo de 2003, se recibió en esta Corte el Oficio N° 596 del 12 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la ciudadana MARÍA ANTONIA PEÑALOZA DE MEDINA, venezolana, mayor de edad y titular de la cédula de identidad No. 4.380.840, asistida por el abogado OCTAVIO ALBERTO GÓMEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el No. 20.812, contra la DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE EDUCACIÓN DEL ESTADO LARA, en la persona del ciudadano NELSON TORCATE MÉNDEZ, en su condición de DIRECTOR GENERAL SECTORIAL DE EDUCACIÓN.

La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por la accionante, asistida por el abogado ISRAEL GARCÍA VANEGAS, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nº 92.172, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 28 de febrero de 2003 y publicada su motiva en fecha 5 de marzo de este mismo año, mediante la cual se declaró sin lugar la pretensión de amparo interpuesta.

El 20 de marzo de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe el fallo a los fines de la decisión correspondiente.

Realizado el estudio del expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La parte presuntamente agraviada alegó, que se desempeña como profesional de la docencia al servicio del Ejecutivo Regional (del Estado Lara) desde hace aproximadamente 27 años, tiempo de servicio que la faculta para solicitar su jubilación, tal y como lo dispone el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Que en el año de 1996, fue separada de su cargo sin goce de sueldo, siendo reincorporada en fecha 8 de diciembre de 1999.

Indicó, que a pesar de que fuera acordada su reincorporación en la fecha anteriormente señalada, han sido inútiles sus gestiones para que efectivamente se le asignasen sus funciones de aula, razón por la cual, al contar con los años de servicio para solicitar la jubilación de conformidad con la ley, decidió acogerse a tal beneficio.

Señaló, que en razón de lo anterior, inició múltiples gestiones ante los diversos órganos encargados del citado trámite de jubilación, encontrando reticencia y obstáculos para la obtención de los documentos necesarios para el disfrute de la misma, por lo que en fecha 30 de enero de 2002, interpuso recurso de reconsideración contra dichos “actos omisivos” de la administración, el cual fue declarado con lugar, reconociéndosele de esta manera su derecho a jubilación.

Indicó, que a pesar de haber resultado favorecida por la decisión administrativa del recurso de reconsideración, la Oficina de Personal Docente Estadal no le ha otorgado la solvencia administrativa, requisito indispensable para que se procese su jubilación.

Denunció, que como consecuencia de lo expuesto, se le ha violentado su derecho a la jubilación consagrado en el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y desarrollado en la Ley del Estatuto sobre el Régimen de Jubilaciones y Pensionados de los Funcionarios de la Administración Pública Nacional, Estadal y Municipal.

Denunció asimismo, que también la negativa de otorgar la solvencia administrativa para el trámite de su jubilación le violentó el derecho a la salud, puesto que se le impide gozar del servicio médico de ese ente administrativo, al no poder obtener asistencia médica por no poseer el carnet de asegurada.

Asimismo, señaló, que se le ha menoscabado su derecho a obtener información y resolución definitiva sobre su caso, impidiéndosele además el acceso a los archivos y a que se “le reubique en un lugar de trabajo digno y decoroso”.

Por último, denunció que también se le vulneró el derecho al trabajo previsto en el artículo 89 del Texto Fundamental, por lo que solicitó se declarase con lugar la acción de amparo interpuesta.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

El 5 de marzo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta, con base en las siguientes consideraciones:

“... En el caso de autos, la recurrente alega que han sido inútiles sus gestiones para lograr su reincorporación al cargo, luego de una suspensión por tres años sin goce de sueldo, que venció en 1999 y que el 30 de enero de 2002 interpuso recurso de reconsideración solicitando su jubilación, habiendo declarado con Lugar el Ingeniero Nelson Torcate, dicho recurso, en el cual opinaba que era procedente la jubilación, pero en la secuela de la Audiencia el referido Director Regional de Educación, manifestó que había revocado dicho acto, por autotutela y esd (sic) por ello que en opinión de quien Juzga, el amparo debe ser declarado SIN LUGAR, por cuanto siendo un medio extraordinario, no se le puede utilizar para subvertir el ordenamiento procesal preexistente, mas aun, la solicitud de jubilación es un acto creador de Derechos (sic) y el amparo es restablecedor de situaciones (derechos y garantías Constitucionales ) (sic) conculcadas, amenazadas de tal, bien por actos, omisiones, actuaciones materiales o por vías de hecho y no encajando el presente caso en la tipología descrita, se impuso la declaratoria SIN LUGAR y así se decide.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegado el momento para que esta Corte decida sobre la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, el 5 de marzo de 2003, se observa:

Consta en el cuerpo del fallo parcialmente transcrito, que la motivación del A quo para declarar sin lugar la acción de amparo interpuesta, fue que en el decurso del procedimiento, el Director General Estadal de la Dirección General Sectorial de Educación del Estado Lara, ciudadano Nelson Torcate Méndez, había revocado por autotutela administrativa en fecha 5 de diciembre de 2002, el acto administrativo de efectos particulares que decidió el recurso de reconsideración interpuesto por la accionante, que le había reconocido el derecho a la jubilación.

Delimitado lo anterior, estima esta Corte pertinente realizar algunas precisiones acerca de la potestad de autotutela administrativa que ostenta la Administración. A tales efectos, se observa:

La potestad revocatoria de la Administración se encuentra inserta dentro de la potestad de autotutela revisora, la cual a su vez, constituye una categoría de la autotutela genérica. De esta forma, la potestad de autotutela se concretiza en tres categorías esenciales, a saber: a) la autotutela declarativa; b) la autotutela ejecutiva y; c) la autotutela revisora.

Así las cosas, en el supuesto que nos ocupa, la autotutela revisora es la que va a definir el ámbito de actuación de la Administración Estadal al momento de “entrar” a revisar la sujeción a derecho de un acto administrativo de efectos particulares dictado con anterioridad por la propia Administración. En este sentido, en palabras de la Doctora Hildegard Rondón de Sansó, la potestad revocatoria configura “una manifestación de autotutela administrativa, esto es, del principio en virtud del cual la Administración ha de cuidar de la legitimidad y conveniencia de sus actos, quedando facultada para eliminar los efectos de aquellos que sean contrarios al orden jurídico o a los intereses protegidos mediante su actuación".( Rondón de Sansó, Hildegard, “Teoría General de la Actividad Administrativa”, Librería Alvaro Nora, Caracas, 1995. p.45.)

Siendo ello así, tal y como lo apunta el autor argentino Mareinhoff, la potestad constituye un reflejo “cualificado” del “poder” general del Estado, estableciendo que las potestades –inherentes a la supremacía estatal- son indispensables para que la Administración Pública realice sus funciones de interés general, siendo una de ellas, sin duda alguna, la potestad revocatoria. (Vid. Mareinhoff, Miguel, “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Abeledo Perrot, Buenos Aires 1966, pp. 573-574.)

De esta manera, la Administración en ejercicio de su potestad de autotutela revisora, puede revisar de oficio, o a instancia de parte sus propios actos para sujetarlos al principio de legalidad administrativa (revisión por razones de ilegitimidad) o por razones de oportunidad o conveniencia (razones de mérito y oportunidad).

Así ha entendido la jurisprudencia patria la potestad de autotutela de la Administración al expresar que: “la Administración en general está facultada para privar de efectos a los actos administrativos dictados por ella, es decir tiene la posibilidad de revisar sus propias decisiones (...) de oficio (...), por razones de ilegitimidad, cuando el acto esté viciado y por tanto no pueda tener plena validez y eficacia, o, por razones de mérito o de oportunidad cuando las transformaciones de la realidad exigen la adopción de medidas distintas más apropiadas al interés público (...) en ejercicio de la potestad de autotutela”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 6 de junio de 1996, (Caso: Trina Rubio de Valbuena) (Subrayado de esta Corte).

De esta manera, la revisión de oficio de un acto administrativo de efectos particulares debe entenderse como “la acción de volver a ver el acto, contrastando de nuevo sus fundamentos de hecho y de derecho que conlleva como efecto propio su modificación o desaparición del ámbito jurídico” (Lavilla Alsina, Landelino, “La revisión de oficio de los actos administrativos”, Revista de la Administración Pública No. 34, Madrid, Enero-Abril de 1961, p. 54.)

Ahora bien, la revisión de oficio, como manifestación de la potestad de autotutela revisora de la Administración, abarca a su vez, la noción de diversas potestades implícitas de la Administración, entre las cuáles se destacan: i) la potestad convalidatoria; ii) la potestad de rectificación de errores materiales o de cálculo; iii) la potestad anulatoria y finalmente; iiii) la potestad revocatoria.

En este orden de ideas, es preciso señalar, que son múltiples los criterios que se han esgrimido pretendiendo diferenciar la potestad anulatoria de la potestad revocatoria, de esta forma, algunos autores han sostenido que la anulación del acto administrativo es la extinción del acto en vía jurisdiccional y la revocación alude a la extinción del acto administrativo por la propia Administración mediante otro acto administrativo. No obstante, otro importante sector de la doctrina establece la diferencia en cuanto a los vicios de los cuáles adolece el acto, si adolece de ilegitimidad será anulación, pero si adolece de vicios de anulabilidad, será revocación. (Rondón de Sansó, Hildegard, op. cit., pp. 99-103)

Sea como fuere, la potestad revocatoria de la Administración son dos, a saber: a) la revocación por razones de mérito, oportunidad o conveniencia; y, b) la revocación o anulación de oficio por razones de ilegalidad, encontrándose el acto revocado viciado de nulidad absoluta.

Estas modalidades de revocación o anulación –según la posición doctrinaria que se adopte- están consagradas en nuestro ordenamiento jurídico positivo en los artículos 82 y 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en los términos siguientes:

“Artículo 82: Los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, podrán ser revocados en cualquier momento, en todo o en parte, por la misma autoridad que los dictó, o por el respectivo superior jerárquico”.
“Artículo 83: La administración podrá en cualquier momento, de oficio o a solicitud de particulares, reconocer la nulidad absoluta de los actos dictados por ella.”(Negrillas y subrayado de esta Corte)

Del artículo antes transcrito se desprende, en principio, que le está vedada a la Administración la posibilidad de revocar actos administrativos que hayan creado derechos a favor de los particulares, siendo entonces que la posibilidad de revocación puede ser ejercitada mientras el acto administrativo no haya adquirido firmeza, puesto que la firmeza trae consigo la cosa juzgada administrativa, acto el cual, de ser revocado, sería nulo de nulidad absoluta, a tenor de lo dispuesto en el ordinal 2° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Esta imposibilidad de revocar los actos creadores de derechos a favor de los particulares, fue admitida por nuestra jurisprudencia nacional aún antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, al establecer que: “[l]a Corte cree necesario advertir que, si bien el tribunal a quo aplicó erróneamente la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entro en vigencia el 1° de enero de 1982, para declarar nulo un acto dictado con anterioridad a su vigencia, es decir el 19 de septiembre de 1980, sin embargo, el principio de la firmeza de los actos administrativos era ya tradicional en nuestro ordenamiento jurídico, en el sentido de que la Administración Pública no podía revisar un acto suyo creador de derechos a favor de los particulares, al quedar éstos firmes por el no ejercicio de recurso alguno en su contra; principio éste que venía siendo reconocido por la jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, hasta que alcanzó rango legal al consagrarse como motivo de nulidad absoluta de los actos administrativos, en el ordinal 2° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la violación de la cosa juzgada administrativa, y así se declara” (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 11 de julio de 1985, Caso: Corporación Par Vs. Municipalidad del Distrito Sucre).

En este orden de ideas, la jurisprudencia también ha delimitado en forma genérica el alcance de la potestad revocatoria de la Administración, estableciendo que:
“La Sala, luego de un examen interpretativo y concatenado de las normas pertinentes, estima que la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que entró a regir el 1° de enero de 1982, por una parte, recoge los principios doctrinarios anteriormente expuestos, y por la otra, permite poner fin a las dubitaciones observadas en la jurisprudencia nacional en la materia que se examina. En efecto:
1.- reconoce, como principio general, la potestad de autotutela de la Administración Pública según la cuál los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad (artículo 82);
2.- precisa que esa revocatoria de oficio, o a solicitud de parte, procede en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta (artículo 83);
3.- señala en forma clara, categórica y taxativa cuáles son los vicios que afectan de nulidad absoluta el acto administrativo (artículo 19)
4.- determina que, fuera de esos indicados vicios específicos de nulidad absoluta, todas las otras irregularidades que presente el acto administrativo sólo lo afectan de nulidad relativa (anulabilidad) (artículo 20)
5.- establece que esos actos viciados de nulidad relativa pueden ser también revocados en cualquier momento por la Administración (artículo 82)
6.- exceptúa de esa posibilidad de revocatoria los actos administrativos afectados de nulidad relativa que hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular (artículo 82) y
7.- aclara que el acto administrativo, que tenga un vicio de nulidad relativa, es decir que sea anulable, si crea derechos a favor de los particulares y ha quedado firme (por haber vencido los lapsos para impugnarlo en sede administrativa o en vía jurisdiccional); es un acto en principio irrevocable por la Administración y esa revocación se produce el acto revocatorio estaría viciado de nulidad absoluta (artículo 11, 19 ordinal 2° y 82)”. (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de mayo de 1985, Caso: Freddy Martín Rojas Pérez Vs. Unellez)

En definitiva, la jurisprudencia patria ha sido tajante al expresar que: “...en Venezuela tanto los actos anulables como los nulos absolutamente, al igual que los que son válidos, tienen eficacia inmediata puesto que son ejecutorios (artículos 8 y 79 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos). Incluso los recursos administrativos y contencioso administrativos, que pueden ejercerse en su contra, están sujetos a lapsos de caducidad (artículos 85,93,94 y 95 euisdem y 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia) y, por ende, al no intentarse precluye el derecho a ejercerlos. Solo que por tratarse de vicios de nulidad absoluta el transcurso del tiempo no puede convalidarlos. Entonces, aún cuando hubieren precluido los diferentes recursos por otra vía, por ejemplo, la solicitud de declaratoria de nulidad absoluta, en cualquier tiempo los particulares pueden lograr su anulación, en vía administrativa (artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos) y de serles negada tal anulación pueden aún ejercer jurisdiccionalmente el correspondiente recurso de anulación...” (Sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia de fecha 14 de agosto de 1991, Caso: Armando Felipe Melo.) (Negrillas de esta Corte)

Expuesto lo anterior, considera esta Corte que incurrió el A quo en un severo error de juzgamiento, al pretender que la Administración Estadal podía válidamente, revocar un acto creador de derechos como el de otorgamiento de una jubilación y, peor aun, sin que constase en forma alguna que dicho acto fue emanado de un procedimiento administrativo previo, donde se le reconociera a la accionante su insoslayable derecho a la defensa y al contradictorio, de conformidad con las garantías previstas en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En efecto, la jurisprudencia patria ha sido pacífica al reconocer que para que la Administración pueda revocar válidamente un acto administrativo, tiene que aperturar un procedimiento, de conformidad con lo previsto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, a los fines de asegurarle al destinatario o destinatarios del acto que pudiesen verse afectados por la revocatoria del mismo, el legítimo ejercicio de su derecho a la defensa. (Vid. sentencia de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, caso: “Carlos Guía Parra”).

Por ello, no resulta ajustado a derecho que el juez de instancia haya valorado favorablemente el acto que revocó –en franco menoscabo de los derechos constitucionales de la accionante, sin duda- el otorgamiento de la jubilación a la querellante.

En tal virtud, observa esta Corte, que existen suficientes elementos probatorios en el expediente para considerar que, una vez que la Administración revisó los requisitos legales de procedencia para el otorgamiento de la jubilación solicitada por la actora, la misma procedió a reconocerle tal beneficio, siendo su actitud omisiva posterior, el no realizar los trámites correspondientes para hacer efectivo el beneficio, lo cual resulta atentatorio del derecho a la jubilación de la accionante, consagrado en el artículo 147 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se decide.

La aclaratoria anterior es pertinente, puesto que puntualiza claramente que no le es permisible al Juez Constitucional, tal y como lo ha establecido hasta la saciedad la jurisprudencia nacional, entrar a considerar criterios de orden legal, como, por ejemplo, si determinada persona cumple con los requisitos de ley o no para el otorgamiento del beneficio de jubilación. Así, en el caso de autos, la Administración ya había otorgado el beneficio de jubilación y, procede esta Corte, vía justicia constitucional, a reconocer tal derecho.

Lo contrario equivaldría a afirmar, que el derecho de jubilación no es susceptible de ser tutelado mediante amparo, lo cual no solo va en contra de la letra y espíritu del Texto Fundamental, sino también contra lo preceptuado en el artículo 27 de la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos (“Pacto de San José”), de rango supraconstitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

En razón de lo expuesto, no puede esta Corte dejar de amparar en sus derechos a la accionante, reconociendo expresamente, que si bien es cierto que no puede anular actos administrativos de efectos particulares mediante amparo, y más aun, cuando el acto no existía para el momento de la interposición de la acción, constituye requisito impretermitible para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, dejar sin efectos el mismo. Así se decide.

Conforme a lo anteriormente expuesto, resulta forzoso para esta Corte declarar con lugar la apelación interpuesta y, conociendo del fondo del asunto planteado, declarar con lugar la acción de amparo constitucional ejercida, en consecuencia, se ordena a la Dirección General Sectorial de Educación del Estado Lara, realizar todas las gestiones y trámites administrativos necesarios para el otorgamiento de la jubilación a la ciudadana María Antonia Peñaloza De Medina. Así se decide.

IV
DECISIÓN

Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) CON LUGAR la apelación interpuesta por la ciudadana MARÍA ANTONIA PEÑALOZA DE MEDINA, asistida por el abogado ISRAEL GARCÍA VENEGAS, antes identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual se declaró sin lugar la pretensión de amparo constitucional interpuesta por la prenombrada ciudadana contra LA DIRECCIÓN GENERAL SECTORIAL DE EDUCACIÓN DEL ESTADO LARA, en la persona del ciudadano NELSON TORCATE MÉNDEZ, en su condición de DIRECTOR GENERAL SECTORIAL DE EDUCACIÓN.

2) REVOCA el fallo apelado.

3) Conociendo del fondo del asunto planteado, se declara CON LUGAR la pretensión de amparo constitucional interpuesta. En consecuencia,

4) Se DEJA SIN EFECTOS, el acto administrativo de efectos particulares dictado en fecha 5 de diciembre de 2002 por el ciudadano NELSON TORCATE MÉNDEZ, en su carácter de Director General Sectorial de Educación del Estado Lara, en el cual se declaró la nulidad absoluta del acto que le reconoció el derecho a la jubilación de la prenombrada ciudadana.

5) Se ORDENA a la Dirección General Sectorial de Educación del Estado Lara, realizar todas las gestiones y trámites administrativos necesarios para el otorgamiento de la jubilación a la ciudadana MARÍA ANTONIA PEÑALOZA DE MEDINA.

De conformidad con lo previsto en el artículo 29 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales se deja expresa constancia que el presente fallo debe ser acatado por todas las autoridades de la República, so pena de desobediencia a la autoridad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ____________________ ( ) días del mes de _____________________ de dos mil dos (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

La Vicepresidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

Los Magistrados,

EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ.

EMO/12
Exp. No. 03-1031