Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-1720

En fecha 7 de mayo de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 360 de fecha 5 de mayo de 2003, emanado del Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, solicitud de suspensión de efectos y medida cautelar innominada por la ciudadana MARÍA KAZANA, titular de la cédula de identidad N° 10.814.825, asistida por los abogados Sergio Urdaneta, Lilian de Urdaneta y Claudia Colmenares, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 45.558, 95.235 y 95.997, respectivamente, contra el acto contenido en el Oficio N° 0136 de fecha 29 de noviembre de 2002, dictado por la ciudadana MIRNA QUERO DE PEÑA, en su carácter de PRESIDENTA DE LA FUNDACIÓN NACIONAL DE PARQUES, ZOOLÓGICOS Y ACUARIOS (FUNPZA), por medio del cual se prescindió de sus servicios en el referido Organismo.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en un solo efecto, la apelación interpuesta por la parte actora, contra la sentencia de fecha 25 de abril de 2003, mediante la cual el referido Juzgado declaró improcedentes la acción de amparo cautelar interpuesta, la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada.

En fecha 9 de mayo de 2003, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 12 de mayo de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.

Realizado el estudio individual del presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:


I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA
ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 6 de diciembre de 2002, la parte actora presentó recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, solicitud de suspensión de efectos y medida cautelar innominada, con fundamento en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Que “El 15 de marzo de 1992, la Licenciada María Kazana, ingresó al Instituto Nacional de Parques, contratada hasta junio de 1993, como Asistente del Director de Recreación y Educación Ambiental (…)”.

Que “En marzo de 1993, ingresé al cargo de Biólogo II, como personal fijo en el Instituto Nacional de Parques. Destacándose que aquí se produjo una continuidad administrativa en el Instituto Nacional de Parques (…)”.

Que “Se destaca en forma particular que la Licenciada María Kazana, trabajando en el Instituto Nacional de Parques, adquiere el certificado de carrera administrativa N° 266.117, el 30 de agosto de 1997, el cual la acredita como funcionario de carrera (…)”.

Que “El 2 de febrero de 1998, ingresé a la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), mediante un contrato de un (1) año hasta enero de 1999, como Gerente Ejecutivo de la Fundación (…). De igual forma, destaco en forma particular, conforme al principio de la progresividad (…), que aquí se produjo continuidad administrativa, por ser la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), una Fundación Pública adscrita al Ministerio del Ambiente”.

Que “En enero de 1999, se establece una primera prórroga del contrato con la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), hasta enero de 2000, con el cargo de Gerente Ejecutivo (…). En enero de 2000, se establece una segunda prórroga del contrato, hasta enero del 2001, con la misma función (…)”.

Que “En enero de 2001, se establece una tercera prórroga del contrato, hasta enero del 2002, con el cargo de Coordinadora de Capacitación y Educación de la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA) (…). En enero de 2002, se establece una cuarta prórroga del contrato, hasta el 31 de diciembre de 2002, con el mismo cargo (…)”.

Que “(…) las prórrogas sucesivas de los contratos laborales que tuve, producen derechos irrenunciables a la Licenciada María Kazana y de igual forma, conforme al principio de la progresividad al cual tengo derecho en la defensa de mis derechos humanos, a la acreditación como funcionario de carrera (…), todo esto de conformidad con el numeral 2 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que “(…) durante la vigencia de la anterior Ley de Carrera Administrativa adquirí la condición de funcionario de carrera (…), y que en los términos del artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, por ser funcionaria de carrera (…), existe la presunción de que tengo el derecho a gozar de la estabilidad en el desempeño del cargo que actualmente ocupo (…)”.

Que “(…) en razón de que durante la vigencia de la antigua Ley de Carrera Administrativa, adquirí la condición de funcionario de carrera, no puedo perder un derecho bajo la vigencia de la Ley sobre el Estatuto de la Función Pública, ni tampoco puedo perder ni renunciar a un derecho laboral por la forma de contrato que tiene el vínculo laboral, cuando el numeral 1 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece que ´en las relaciones laborales prevalece la realidad frente a la forma´, y en mi caso la relación laboral de los últimos cinco años, se hizo bajo la forma de contrato, pero la realidad es que soy funcionario de carrera (…), la realidad es que (…) hubo prórrogas sucesivas de los contratos (…), es obligante concluir que soy funcionario público, y de igual forma conforme al principio de progresividad se debe concluir, que soy funcionario de carrera y se me debe proteger el derecho a la estabilidad laboral (…)”.

Que “(...) al resolver la presente querella, deberá hacer un análisis comparativo de la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento vigente para el momento en que la Licenciada María Kazana ingresó al Ministerio del Ambiente en el Instituto Nacional de Parques y vigente para el momento en que adquirió el certificado de carrera N° 266.117, y deberá hacer un análisis de la Ley Orgánica del Trabajo, vigente para el momento en que fue prorrogado cinco (5) veces su contrato (…), y deberá hacer un análisis de la Ley del Estatuto de la Función Pública”.

Que solicito la suspensión de los efectos en base al artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, “(…) con el objeto de suspender los efectos del Oficio N° 0136, para evitar daños irreparable o de difícil reparación por la definitiva, ya que de resultar vencedor en la definitiva del presente juicio y sea designada otra persona en el cargo que actualmente ocupo como Jefe de División sería difícil reparar el daño que se me ocasionaría”.

Que subsidiariamente solicito medida cautelar innominada en base al artículo 588 del Código de Procedimientos Civil, a los fines de que se “(…) decrete providencia cautelar conforme a la cual le ordene a la Presidenta de la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), se abstenga de designar en mi cargo a cualquier otra persona mientras dura el presente juicio”.


II
DEL FALLO APELADO

En fecha 25 de abril de 2003, el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró improcedentes la acción de amparo cautelar, la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada, fundamentándose en lo siguiente:

Que “Observa este Juzgador, que el amparo cautelar solicitado, viciaría el contenido del fondo, en caso que la misma resultare favorable, constituyendo entonces una simple ejecución adelantada del fallo definitivo, sin existir en autos, elementos demostrativos esenciales de la necesidad imperiosa del otorgamiento de la medida, en virtud del cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para la procedencia del amparo cautelar, de allí que la cautelar solicitada resulta improcedente (…)”.

Que en cuanto a la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada, observa que “(…) dada la naturaleza de la protección solicitada por la actora, no existe presunción de la irreparabilidad del daño por la definitiva, pues de ser declarada con lugar, sus derechos subjetivos obtendrán la protección que la Ley prevé, ya que los hechos alegados no llevan a la condición de un perjuicio procesal, real e irreparable para el actor (sic) (…)”.
Que “(…) para acordar la medida solicitada (…), no basta enunciar las posibles consecuencias del acto, sino que es necesario la convicción tanto de la posible, realización de la ocurrencia de las mismas, además el derecho que reclama la actora tendría que sustentarse irremediablemente en la determinación de la ilegalidad del acto recurrido, lo cual tampoco puede este Tribunal precisar en esta oportunidad”.

Que “Este Tribunal tomando en cuenta los alegatos de la parte actora en concatenación con las pruebas aportadas a los autos, observa que en relación a las presuntas violaciones a los derechos constitucionales denunciados por el (sic) recurrente, implicaría analizar cuestiones referidas al fondo del asunto, pues no hay manera de acordar el amparo cautelar con fundamento en los razonamientos planteados, sin pronunciarse sobre el acto cuya nulidad se solicita, en virtud de lo cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para la procedencia del amparo cautelar de allí que la suspensión de los efectos y la cautelar solicitada, debe este Tribunal negar tal pedimento (…)”.



III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación del fallo de fecha 25 de abril de 2003, dictado por el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, el cual declaró improcedentes el amparo cautelar, la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada solicitados:

En el caso de autos, la parte actora solicitó amparo cautelar y solicitud de suspensión de efectos, en base al artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con el objeto de suspender los efectos del acto contenido en el Oficio N° 0136 de fecha 29 de noviembre de 2002, dictado por la ciudadana Mirna Quero De Peña, en su carácter de Presidenta de la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), por medio de la cual se prescindió de los servicios de la ciudadana María Kazana del cargo ejercido en la referida Institución, “(…) ya que de resultar vencedor (sic) en la definitiva del presente juicio y sea designada otra persona en el cargo que actualmente ocupo (…) sería difícil reparar el daño que se me ocasionaría”.
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Subsidiariamente, la actora solicitó medida cautelar innominada, con el fin de que se ordenase al ente accionado, abstenerse de proveer la vacante del cargo de Coordinadora de Educación y Capacitación -cargo este para el cual fue prescindido los servicios de la quejosa-, hasta tanto se decida el recurso principal.

En tal sentido, el a quo declaró improcedente el amparo cautelar, por considerar que “(…) el amparo cautelar solicitado, viciaría el contenido del fondo, en caso que la misma resultare favorable, constituyendo entonces una simple ejecución adelantada del fallo definitivo, sin existir en autos, elementos demostrativos esenciales de la necesidad imperiosa del otorgamiento de la medida, en virtud del cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para la procedencia del amparo cautelar, de allí que la cautelar solicitada resulta improcedente (…)”.

Asimismo, con respecto a la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada, expuso “Este Tribunal tomando en cuenta los alegatos de la parte actora en concatenación con las pruebas aportadas a los autos, observa que en relación a las presuntas violaciones a los derechos constitucionales denunciados por el (sic) recurrente, implicaría analizar cuestiones referidas al fondo del asunto, pues no hay manera de acordar el amparo cautelar con fundamento en los razonamientos planteados, sin pronunciarse sobre el acto cuya nulidad se solicita, en virtud de lo cual este Juzgador estima que no están dados los requisitos exigidos para la procedencia del amparo cautelar de allí que la suspensión de los efectos y la cautelar solicitada, debe este Tribunal negar tal pedimento (…)”.

Así las cosas, como punto previo debe esta Corte pronunciarse con relación a la competencia para conocer del presente recurso, interpuesto por la ciudadana María Kazana, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), y por ende de la apelación de autos, y al respecto observa:

Así pues, en el presente caso, es necesario precisar el régimen jurídico aplicable a la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, con el objeto de determinar la competencia en la presente querella, en virtud de haber sido rescindido el contrato de servicios de la prenombrada empleada, quien se desempeñaba en dicha Institución en el cargo de Coordinadora de Educación y Capacitación, y en consecuencia de la apelación interpuesta contra el fallo del a quo, que declaró improcedentes las medidas cautelares ejercidas conjuntamente con el recurso de autos.

Al respecto, cave indicar que las fundaciones propiamente dichas son personas de tipo asociativo, que no tienen por objeto un fin de lucro para sus miembros, sino por el contrario, persiguen fines culturales, científicos, deportivos, entre otros.

Dicho lo anterior, las asociaciones civiles y fundaciones del Estado, se configuran como una figura jurídica no territorial de la Administración Descentralizada Nacional, Estadal o Municipal de Derecho Privado Común, por cuanto en virtud de su naturaleza esencialmente civil, deben cumplir las formalidades de registro establecidas en el Código Civil, para adquirir personalidad jurídica, y su organización y funcionamiento se rige por sus Estatutos Sociales.

En este orden de ideas, estas formas jurídicas no territoriales, sean de Derecho Público o de Derecho Privado, tienen por finalidad, mediante un régimen especial y propio, entre otras cosas, la prestación de servicios públicos destinados a satisfacer un conjunto de necesidades colectivas.
Al efecto, resulta ilustrativo señalar que las fundaciones estatales, aún y cuando están regidas por el Derecho Privado, forman parte de la estructura administrativa del Estado y de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública, se conciben como entes descentralizados funcionalmente, debiendo ser su creación autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, los Gobernadores o Alcaldes, según corresponda, mediante Decreto o Resolución.

Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en reiteradas oportunidades, que los entes de la Administración Pública cuya naturaleza sea de Derecho Privado, no actúan en ejercicio del Poder Público, mediante la ejecución de normas de Derecho Público, ni desarrollan actividad administrativa, razón por la cual, tal actividad no estaría sujeta al control de la especial jurisdicción contencioso administrativa.

Igualmente, esta Corte en sentencia N° 960, de fecha 18 de mayo de 2002, ratificando el criterio expuesto en sentencia N° 531, de fecha 6 de abril de 2001, estableció lo siguiente:

“En efecto, las fundaciones del Estado tienen autonomía orgánica y funcional, pertenecen a la Administración Descentralizada o Funcional, están adscritas a la Administración Central a través de un ente tutelar y son creadas generalmente mediante un Decreto con un objeto determinado, no obstante, son entes de carácter privado, que aún cuando forman parte de la estructura orgánica de la Administración Pública Descentralizada, están sometidas a un régimen jurídico especial, de naturaleza civil por aplicación del Derecho Común”.


En este orden de ideas, cabe destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146, prescribe lo siguiente:

“(…) Los cargos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).


Por su parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública, al determinar su ámbito de aplicación en el artículo 1°, no excluye a los empleados de las fundaciones, pero ello no puede suponer que a los mismos se les aplique dicha Ley. En este sentido, resulta oportuno destacar el contenido del artículo 3 eiusdem, el cual dispone tres (3) condiciones, para que pueda considerarse como funcionario público a un sujeto determinado, a saber: i) Que el sujeto haya sido nombrado por una autoridad competente; ii) Que implique el desempeño en el ejercicio de una función pública y iii) Que la función sea remunerada y de carácter permanente.

Visto lo anterior, estima este Órgano Jurisdiccional, que a los elementos citados en la Ley del Estatuto de la Función Pública para catalogar a un individuo como funcionario público, debe sumársele el elemento referido a que el individuo preste sus servicios a una persona jurídica de Derecho Público, en virtud de ello, debe analizarse tal noción, para lo cual debe acudirse al artículo 145 de nuestra Carta Magna, el cual alude a la figura de las personas jurídicas estatales, estableciendo una clara diferencia entre ellas y las personas jurídicas públicas, al indicar el carácter privado de las primeras, al efecto expresa:


“(…) Quien esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, no podrá celebrar contrato alguno con ellas (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).


De manera que, debe insistirse en que las personas jurídicas estatales son reconocidas por el ordenamiento jurídico, pudiendo ser sujetos de derechos y obligaciones, después que cumplen sus formalidades esenciales de registro, en efecto, de allí en adelante, operan en el ámbito jurídico, bajo normas de Derecho Privado.

En virtud de lo anterior, y atendiendo a que para que una persona sea considerada como funcionario público, debe tomarse en cuenta que la misma debe prestar sus servicios directamente a una persona de Derecho Público, es forzoso concluir, que al ser las fundaciones personas jurídicas estatales, regidas por el Derecho Privado, aún y cuando son creadas por voluntad de una persona pública, los empleados que en las mismas laboran, no pueden ser catalogados como funcionarios públicos.

En efecto, observa esta Corte que la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es una persona jurídica de tipo fundacional, con fines no lucrativos, de Derecho Privado y, en consecuencia, el régimen de personal aplicable a sus empleados, tal como se señaló ut supra, debe ser el previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, la cual establece en su artículo 11, lo siguiente:

“Los derechos consagrados por la Constitución en materia laboral serán amparados por los jueces de Primera Instancia de la jurisdicción del Trabajo, de conformidad con la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.


Con base a las consideraciones previas, esta Corte declara que no le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de la querella funcionarial ejercida por la ciudadana María Kazana, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), en tal sentido, considera esta Corte competente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, para el conocimiento de dicha querella, en primera instancia.

Aunado a lo cual, cabe advertir que este mismo criterio ha sido explanado con anterioridad por este Órgano Jurisdiccional, en decisión recaída en el expediente N° 03-0058, según nomenclatura de esta Corte, y cuyas partes eran la querellante en el caso de marras –María Kazana- y la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA). En efecto en fecha 6 de febrero de 2003, fue decidida por esta Corte una regulación de competencia solicitada por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y en la cual se estableció lo siguiente:

“(…) En efecto, observa esta Corte que la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es una persona jurídica de tipo fundacional, con fines no lucrativos, de Derecho Privado y, en consecuencia, el régimen de personal aplicable a sus empleados, tal como se señaló ut supra, debe ser el previsto en la Ley Orgánica del Trabajo (…).
…omissis…
Con base a las consideraciones previas, esta Corte declara que no le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de la querella funcionarial ejercida por la ciudadana María Kazana, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, en tal sentido, se declara competente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, para el conocimiento de dicha querella, tal como acertadamente concluyó el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y así se declara”.

Ello así se evidencia, que ya este Órgano Jurisdiccional, ha emitido criterio al respecto, y ha sido conteste en considerar las querellas contra las fundaciones, como propias de la jurisdicción laboral.

En refuerzo a las anteriores consideraciones, se observa del estudio del presente expediente, que los sucesivos contratos de trabajo suscritos por la ciudadana María Kazana y la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (FUNPZA), están regidos por la Ley Orgánica del Trabajo y su Reglamento, como se desprende a los folios 35 al 36 y 39 al 48 del presente expediente, lo cual evidencia más aún que la Ley eiusdem es la que rige el caso de marras, y por ende la jurisdicción laboral es la competente en el caso de autos, y así se decide.

En tal sentido, esta Corte se declara incompetente para conocer de la apelación interpuesta por la parte actora contra el fallo de fecha 25 de abril de 2003, emanado del Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, en vista que la presente causa corresponde a la jurisdicción laboral, por lo que a criterio de esta Corte resulta igualmente incompetente el a quo, que conoció en primera instancia. Ello así, resulta forzoso para esta Corte, declinar la competencia y ordenar la remisión del presente expediente al Tribunal Distribuidor de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, a los fines de que conozca la presente causa, y así se declara.


IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- INCOMPETENTE para conocer la apelación interpuesta por la abogada Claudia Colmenares, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 95.997, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana MARÍA KAZANA, titular de la cédula de identidad N° 10.814.825, contra el fallo de fecha 25 de abril de 2003, dictado por el Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró improcedentes la acción de amparo cautelar interpuesta, la solicitud de suspensión de efectos y la medida cautelar innominada, en el marco del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido contra el acto contenido en el Oficio N° 0136 de fecha 29 de noviembre de 2002, dictado por la ciudadana MIRNA QUERO DE PEÑA, en su carácter de PRESIDENTA DE LA FUNDACIÓN NACIONAL DE PARQUES, ZOOLÓGICOS Y ACUARIOS (FUNPZA), por medio del cual se prescindió de sus servicios en el referido Organismo.

2.- DECLINA LA COMPETENCIA al Tribunal Distribuidor de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _________________ (____) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.



El Presidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA


La Vicepresidenta,



ANA MARÍA RUGGERI COVA


Los Magistrados,




EVELYN MARRERO ORTÍZ






LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente




PERKINS ROCHA CONTRERAS




La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ




LEML/ecbp
Exp. N° 03-1720