TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE No 03-2759

- I -
NARRATIVA

En fecha 14 de julio de 2003 se recibió oficio N° 884 de fecha 18 de junio de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el ciudadano GEHARD CARTAY RAMÍREZ, titular de la Cédula de Identidad N° 3.130.779, asistido por el abogado Carlos Ricardo Rojas Contreras, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 38.876, contra el acto administrativo de fecha 21 de mayo de 2002, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BARINAS, mediante el cual se declaró responsable al recurrente y se le impuso sanción de multa de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la Ley Contraloría General del Estado Barinas y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

Dicha remisión se realizó en virtud de que el referido Juzgado, mediante decisión de fecha 6 de mayo de 2003, acordó la medida cautelar solicitada y declinó la competencia en esta Corte para conocer del recurso interpuesto.

En fecha 16 de julio de 2003, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA.

En fecha 21 de julio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.

Realizada la lectura individual del expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las consideraciones siguientes:

FUNDAMENTOS DEL RECURSO INTERPUESTO

El recurso contencioso administrativo de nulidad intentado, se fundamenta en los siguientes alegatos de hecho y de derecho:

Que “con ocasión de su desempeño como Gobernador del Estado Barinas y como consecuencia de una denuncia formulada por el entonces Secretario General de Gobierno del Estado Barinas mediante oficio Nº 801 de fecha 07-02-96, anexo al cual remitió a la Contraloría General del Estado Barinas copia de un oficio suscrito por el ciudadano Rodolfo Villafranco en su carácter de Comisionado Especial del Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Nutrición (NN), por auto de fecha 15-02-1996 dicho órgano Contralor a través de la Dirección respectiva inició una averiguación administrativa en su contra debido a presuntas irregularidades en los procesos de adquisición de equipos para los comedores populares del Estado Barinas”.

Que “sustanciado el respectivo expediente al cual fueron acumuladas otras causas relacionadas con (su) gestión, en fecha 21-05-2002 la titularidad de dicho organismo dictó decisión mediante la cual por razones allí expuestas, declaró (su) responsabilidad administrativa como Gobernador del Estado Barinas durante los años 1994 y 1995 y además le impuso la sanción pecuniaria de multa por la suma de cincuenta mil bolívares”.

Que “dicho acto administrativo (le) fue notificado oportunamente y transcurridos los respectivos lapsos legales, causó estado, vale decir, quedó firme en sede administrativa”.

Que “en el caso bajo análisis luego de haber sido acumulados varios expedientes cursantes en la Dirección de Averiguaciones Administrativas de la Contraloría General del Estado Barinas, la decisión de fecha 21-05-02 dictada por la Contraloría General mediante la cual se declaró (su) responsabilidad administrativa, expresa textualmente en su parte motiva que en (su) contra, entre otros, se recabaron los siguientes elementos probatorios:
(...) 5. ‘Comunicación s/n de fecha 24 de mayo de 1996 suscrita y enviada al Contralor General del Estado Barinas, ciudadano Saiz Rafael Mitilo, por la ciudadana Martha García de León, en su carácter de Secretaria General de Gobierno Encargada en la que señala la existencia de presuntos hechos generadores de responsabilidad administrativa y menciona entre los posibles responsables al ciudadano Gehard Cartay Ramírez’.
En relación con esta documental, es menester aclarar que a la misma no podía asignársele valor probatorio alguno en la decisión impugnada, pues tratándose de un documento privado, emanado de un tercero que no es parte en el respectivo procedimiento administrativo, para poder gozar de validez probatoria debió ser ratificado por su autora en el expediente mediante la prueba testimonial a tenor de lo exigido en el artículo 431 del Código de Procedimiento Civil; todo ello, en resguardo de (su) derecho constitucional al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República, en el sentido de acceder oportunamente al control de dicha probanza, a cuyos efectos he debido ser citado”.

Que “en relación al Informe de Auditoría de fecha 22 de abril de 1999, suscrito por el T.S.U. Luis Sánchez Quintana, Auditor Jefe de la Sección de Control Posterior de esta Contraloría General, aun cuando pueda considerársele como un documento administrativo, por emanar de un funcionario público según el perfil de la jurisprudencia de la materia, no podía ser valorado como prueba incriminatoria de (su) responsabilidad administrativa, por las razones siguientes: Ante la ausencia de norma alguna en la Ley de la Contraloría General del Estado Barinas que consagre los medios de prueba de que puede hacer uso dicho órgano para acreditar los hechos generadores de responsabilidad administrativa en el curso de las averiguaciones a que haya lugar, la Contraloría debe atenerse a lo dispuesto en el artículo 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Ahora bien, en el caso que nos ocupa, el acto impugnado se fundamenta básicamente en una Auditoría administrativa ordenada por su titular y que aparece señalada en el acto impugnado. Sin embargo, la misma no fue traída al expediente administrativo de conformidad con los medios de prueba preestablecidos en nuestra legislación. Así las cosas no establece el órgano contralor cuál es la base legal en la que fundamenta la prueba de dicha auditoría administrativa, luego al haber ausencia de base legal, impretermitiblemente debemos concluir que no existe prueba alguna de la cual se pueda deducir que existe responsabilidad, ni el supuesto en el cual se basa el Órgano Contralor para señalar(le) como responsable administrativamente”.

Que “no consta en el respectivo expediente administrativo signado con el número 02/96 llevado por el órgano contralor estadal, en cual de los medios de prueba se basó la administración para traer al proceso la referida auditoría administrativa, lo cual significa que ella no podía ser valorada como prueba, máxime cuando no cumple con las formalidades que deben revestir los informes contables pues, en todo caso debería esgrimirse y no lo hizo la administración, que dicho informe de auditoría constituye una declaración de juicio proveniente de un funcionario público con idoneidad técnica para ello y que versa sobre cuestiones de hecho para cuya apreciación o verificación se requieren conocimientos especiales y que van a servir para determinar la veracidad de la declaración contenida en la misma”.

Que “por todo lo anterior, el informe de auditoría que le sirvió de base fundamental a la Contraloría General del Estado Barinas para declarar (su) responsabilidad administrativa debe tenerse como nulo, es decir, no existe jurídicamente como probanza válida, a tenor de lo dispuesto en el artículo 49, numeral 1, de la Constitución”.

Que “en conclusión y por cuanto la actividad administrativa está sometida al principio de la legalidad, (...) es evidente que todo informe de ‘Auditoría’al ser una prueba libre admitida hoy en nuestro sistema procesal, en este caso la Contraloría General del Estado Barinas debió aplicar por analogía los principios de la experticia prevista en los artículos 451 y siguientes del Código Civil, todo ello por mandato del artículo 395 del Código de Procedimiento Civil (...)”.

Que “lo anterior obedece a que una de las garantías que envuelve el debido proceso previsto en el artículo 49 de la Constitución es la de contradicción y control probatorio; es decir, en este caso la contradicción entre lo declarado en el informe y la verdad que debe ser probada, pues toda prueba requiere de un alegato previo que permita en todo caso a los administrados conocer las razones por las cuales la administración utiliza este medio probatorio; todo ello, en virtud de que en materia administrativa y en especial respecto al procedimiento sancionatorio cuya decisión impugnada nos ocupa, la Administración sólo puede hacer lo que la norma le permite, pues las pruebas recabadas en el expediente tendrán la fuerza probatoria que le atribuyan las leyes adjetivas, tal como lo establecen los artículos 109 y 136 de la Ley de la Contraloría General del Estado Barinas”.

Con base en todo lo anterior, “y en atención a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, en concordancia con lo establecido en el artículo 19, numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, debe ser declarado nulo de nulidad absoluta el acto administrativo contenido en la decisión de fecha 21-05-02 emanada de la Contraloría General del Estado Barinas”.

DE LA SOLICITUD DE AMPARO CAUTELAR

Expresa el recurrente que, “de no producirse en este caso la tutela judicial efectiva y oportuna de (su) aludido derecho constitucional al debido proceso (...) es decir, de no dictarse urgentemente una medida provisional de restablecimiento inmediato de (su) situación jurídica infringida o la que más se le asemeje a ella, existe el riesgo de que por haber quedado firme en sede administrativa la decisión impugnada y una vez vencido el término de 45 días hábiles de que dispo(ne) legalmente para cancelar en forma voluntaria ante la Tesorería General del Estado Barinas la multa que se (le) impuso a raíz de la ilegal e inconstitucional declaratoria de (su) responsabilidad administrativa; la Contraloría Estadal ‘remitirá copia certificada del expediente a la fiscalía del Ministerio Público, a los fines de que se proceda por vía judicial correspondiente’ o lo que es lo mismo, existe la posibilidad inminente de que el Ministerio Público me demande civilmente el pago del crédito fiscal constituido por la referida multa ilegalmente impuesta bajo un proceso judicial que como sabemos corresponde al Juicio Ejecutivo previsto en el Código Orgánico Tributario, aun cuando la procedencia de dicha multa está siendo discutida en este juicio contencioso-administrativo (...) todo lo cual le pudiera ocasionar daños morales a (su) reputación de hombre público, así como también lesiones patrimoniales irreparables por la sentencia definitiva que recaiga en el juicio principal de nulidad, lo cual haría ilusoria la ejecución de dicho fallo”.

Que “en tal virtud solicita que este Tribunal Constitucional decrete urgentemente la suspensión temporal de los efectos del acto administrativo contenido en la decisión de fecha 21-05-02 dictada por la Contraloría General del Estado Barinas, mediante la cual declaró (su) responsabilidad administrativa como Gobernador del Estado Barinas (...)”.

-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

En primer lugar, debe esta Corte determinar si tiene competencia para conocer del recurso de nulidad interpuesto por el ciudadano GEHARD CARTAY RAMÍREZ, contra el acto administrativo de fecha 21 de mayo de 2002, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BARINAS, mediante el cual se declaró al recurrente responsable y se le impuso sanción de multa de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la Ley Contraloría General del Estado Barinas y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

A tal efecto, se observa que el artículo 108 de la LEY ORGÁNICA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, conforme al cual el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes, se declaró incompetente para conocer del asunto planteado establece:

“Contra las decisiones del Contralor General de la República o sus delegatarios, señaladas en los artículos 103 y 107 de esta Ley, se podrá interponer recurso de nulidad por ante el Tribunal Supremo de Justicia, en el lapso de seis (6) meses contados a partir del día siguiente a su notificación. En el caso de las decisiones dictadas por los demás órganos de control fiscal se podrá interponer, dentro del mismo lapso contemplado en este artículo, recurso de nulidad por ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo’.

Respecto al contenido y alcance de esta disposición, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en decisión Nº 00716 de fecha 13 de mayo de 2003, precisó lo siguiente:

“Visto el conflicto negativo de competencia planteado entre el Juzgado Superior Séptimo de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital y la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, esta Sala de conformidad con los artículos 42 ordinal 21 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 43 eiusdem, pasa a resolver la regulación de competencia planteada y en tal sentido observa: (...). Del análisis de la norma transcrita se evidencia un régimen especial de competencia a favor de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, para conocer de los recursos de nulidad incoados contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados, por lo que resulta menester la identificación de los órganos que actúan con tal carácter. Al respecto, el artículo 26 eiusdem, establece que el Sistema Nacional de Control Fiscal se encuentra integrado, entre otros órganos, por las contralorías municipales, lo cual en concordancia con el citado artículo 108, supone que efectivamente el conocimiento de los recursos contencioso administrativos donde se pretende la nulidad de un acto administrativo dictado por una Contraloría Municipal, corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”. (Caso: William Omar Liendo Rosas y otros contra la Resolución N° 0018-2002, dictada por la Contraloría Municipal del Municipio Vargas del Estado Vargas).

De lo antes expuesto se desprende que, efectivamente, la competencia para conocer en primera instancia de los recursos de nulidad que se ejerzan contra las actuaciones de los órganos de control fiscal, distintos a la Contraloría General de la República y sus delegados, corresponde a esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.

Precisado lo anterior, y visto que en el caso de autos se discute la legalidad del acto administrativo de fecha 21 de mayo de 2001, dictado por la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BARINAS esta Corte resulta competente para conocer el presente recurso de nulidad, de acuerdo con el citado criterio orgánico de atribución de competencia, dispuesto en el segundo párrafo del supra transcrito artículo 108 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, toda vez que el órgano del cual emanó el acto impugnado reviste el carácter de un órgano de control fiscal. Así se decide.

En cuanto a la pretensión de amparo cautelar, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, cuyos criterios son vinculantes para esta Corte a tenor de lo previsto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sentencia dictada en fecha 20 de enero del año 2000, declaró vigente y ajustado al nuevo Texto Constitucional el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, con fundamento en el cual se solicita el amparo de autos. De allí que, en los casos de ejercicio conjunto del amparo constitucional con un recurso contencioso administrativo de anulación, el juez competente para conocer y decidir tal solicitud será el competente para conocer del recurso de nulidad, salvo que el mismo se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución.

Siendo así, y determinada como está la competencia de esta Corte para conocer del recurso contencioso administrativo de anulación, resulta también competente para conocer de la pretensión de amparo, y así se decide.

A tal efecto, y en atención de los principios constitucionales de tutela judicial efectiva y principio de instrumentalidad del proceso (artículo 26 y 257 de la Constitución respectivamente) se hace necesario admitir de conformidad con el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el presente recurso contencioso administrativo de anulación contra el acto impugnado, sin emitir juicio acerca de las causales relativas a la caducidad y agotamiento de la vía administrativa por haberse ejercido una solicitud de amparo cautelar. Así se decide.

Dicho esto, observa esta Corte que mediante decisión de fecha 6 de mayo de 2003, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes declinó la competencia en esta Corte para conocer del recurso interpuesto y acordó la medida cautelar solicitada, todo ello sin que conste en autos que previamente hubiere pasado a verificar el cumplimiento por parte del recurrente de los supuestos a que se sujeta la admisión del presente recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de amparo cautelar.

Visto lo anterior, considera la Sala que dicha actuación no le estaba dada al prenombrado Juzgado Superior, toda vez no podía resolver la solicitud de amparo cautelar formulada sin haber resuelto previamente acerca de la admisibilidad del recurso, obviando el curso normal del proceso. En consecuencia, habiéndose advertido en esta actuación una clara subversión del proceso, debe esta Corte REVOCAR el fallo de fecha 6 de mayo de 2003 y, siendo este Órgano Jurisdiccional el competente para conocer del asunto, pasar a conocer la referida solicitud. Así se decide.

Admitido como ha sido el recurso de nulidad, en los términos establecidos en el presente fallo, esta Corte, siguiendo el criterio sentado por la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia de fecha 20 de marzo de 2001, caso MARVIN ENRIQUE SIERRA V., esto es, la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, pasa de seguidas a emitir pronunciamiento sobre la procedencia o no de la medida cautelar de amparo solicitada, lo que implica, verificar si existe en autos un medio de prueba del que se desprenda una presunción grave de violación de los derechos y garantías constitucionales que se reclaman.

En el presente caso, aduce el recurrente que se verificó la violación de su derecho al debido proceso, consagrado en el artículo 49 de la Carta fundamental, por cuanto a los fines de llevar a cabo su actividad probatoria debía el órgano contralor sujetar su actuación a las disposiciones contenidas en los artículos 58 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, 431 y 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, señala en tal sentido que el Informe de Auditoría que le sirvió de base para declarar su responsabilidad administrativa no fue incorporado en el expediente administrativo de conformidad con lo previsto en la Ley.

Al respecto, debe referirse que, en el caso de marras, de la revisión de las actas que cursan en el expediente no ha podido esta Corte verificar la existencia de un medio de prueba del que se desprenda una presunción grave de violación del derecho constitucional al debido proceso del recurrente por parte de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BARINAS, por cuanto, para ello sería imprescindible analizar las disposiciones contenidas en el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL, instrumento de rango legal en el cual se establece el procedimiento que -según se alega- debió seguirse a los fines de llevar al procedimiento los elementos probatorios contenidos en (i) la Comunicación s/n de fecha 24 de mayo de 1996 suscrita y enviada al Contralor General del Estado Barinas, ciudadano Saiz Rafael Mitilo, por la ciudadana Martha García de León, en su carácter de Secretaria General de Gobierno Encargada; y (ii) el Informe de Auditoría de fecha 22 de abril de 1999, suscrito por el T.S.U. Luis Sánchez Quintana, Auditor Jefe de la Sección de Control Posterior de esa Contraloría General, análisis éste que está vedado al Juez Constitucional.

En efecto, determinar la presunta violación al derecho al debido proceso implica necesariamente determinar con carácter previo si los elementos probatorios que llevaron a la Administración a declarar la responsabilidad del recurrente fueron incorporados al expediente y valorados de acuerdo a lo previsto en la Ley y, de allí derivar la ausencia de base legal en la adopción del acto en la que -afirma el recurrente- incurrió la Administración, todo lo cual implicaría no sólo realizar consideraciones atinentes a la sentencia que recaiga sobre el fondo del asunto, sino fundamentadas en un análisis de legalidad que, por tanto, no constituyen violaciones directas al Texto Constitucional necesarias para acordar un mandamiento de amparo.
En consecuencia, considera esta Corte que en el presente caso no se encuentra satisfecho el requisito del fumus boni iuris a cuyo cumplimiento se encuentra sujeta la procedencia de la medida de amparo cautelar solicitada. Así se decide.

Por tal razón debe esta Corte declarar improcedente la solicitud de medida cautelar de amparo solicitada. Así se decide.

-III-
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1. Su COMPETENCIA para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el ciudadano GEHARD CARTAY RAMÍREZ, titular de la Cédula de Identidad N° 3.130.779, asistido por el abogado Carlos Ricardo Rojas Contreras, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 38.876, contra el acto administrativo de fecha 21 de mayo de 2002, emanado de la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO BARINAS, mediante el cual se declaró responsable al recurrente y se le impuso sanción de multa de cincuenta mil bolívares (Bs. 50.000,00), de conformidad con lo dispuesto en los artículos 61 y 62 de la Ley Contraloría General del Estado Barinas y 42 de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público.

2. REVOCA la decisión de fecha 6 de mayo de 2003, dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Los Andes.

3. ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido, sin emitir juicio acerca de las causales relativas a la caducidad de la acción y al agotamiento de la vía administrativa.

4. Declara IMPROCEDENTE la solicitud de medida cautelar de amparo formulada. En consecuencia, ORDENA la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que revise la causales de admisibilidad no revisadas en este fallo.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión. Cúmplase lo ordenado.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ___________________ días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.

El Presidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE
La Vice-Presidenta,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

LOS MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

JCAB/E.-
Exp. N° 03-2759