Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-25458

En fecha 13 de julio de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1501-01, de fecha 10 de mayo de 2001, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por el abogado Ramón Alberto Pérez Torres, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.278, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DIAMIRA MARTINA VENALES, titular de la Cédula de Identidad N° 6.920.163, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA.

Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación ejercida por la Sustituta de la Procuradora General de la República, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal, en fecha 9 de diciembre de 1999, mediante la cual se declaró con lugar la querella ejercida.

En fecha 17 de julio de 2001, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión. En esta misma fecha, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 9 de agosto de 2001, la Sustituta de la Procuradora General de la República presentó por ante esta Corte, el escrito de fundamentación de la apelación ejercida.

Transcurrido el lapso para la contestación a la fundamentación de la apelación, el mismo venció inútilmente.

En fecha 9 de octubre de 2001, se agregó a los autos el escrito de pruebas presentado en fecha 4 de octubre de 2001, por la Sustituta de la Procuradora General de la República. En esta misma fecha, se abrió el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición de las pruebas promovidas.

En fecha 16 de octubre de 2001, la Corte ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la admisión de las pruebas promovidas por la parte querellada.

En fecha 31 de enero de 2002, la Corte ordenó librar notificación a la querellante, para luego pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la admisión de las pruebas promovidas por la parte querellada.

En fecha 30 de abril de 2002, la Corte ordenó nuevamente pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de la admisibilidad de las pruebas promovidas por la parte querellada.

En fecha 2 de mayo de 2002, la Corte remitió el expediente al Juzgado de Sustanciación, el cual lo recibió en la misma fecha.

Mediante auto de fecha 9 de mayo de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió la prueba documental promovida por la parte querellada; al mismo tiempo que señaló que no tenía materia sobre la cual pronunciarse, con relación al Capítulo II del escrito de promoción de pruebas presentado por la parte querellada, por cuanto no había sido promovido medio de prueba alguno, sino que se había reproducido el mérito favorable de los autos.

En fecha 21 de mayo de 2002, una vez precluído el lapso de evacuación de pruebas, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Corte, el cual fue recibido en fecha 30 de mayo de 2001.

En fecha 26 de junio de 2002, siendo la oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos. En esta misma fecha, se dijo “Vistos”.

En fecha 27 de junio de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:


I
DE LA QUERELLA

En fecha 25 de julio de 1996, la parte actora presentó escrito contentivo de la querella interpuesta, en los siguientes términos:

Que “(…) comenzó a prestar sus servicios personales para el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA, el 1° de mayo de 1986, en el Servicio Médico adscrito a la Dirección de Personal de la Institución, desempeñando el cargo de ENFERMERA III, cumpliendo así con las obligaciones que le eran inherentes al mismo con mucha seriedad, responsabilidad y eficiencia durante DIEZ (10) años consecutivos” (Mayúsculas de la querellante).

Que “(…) en fecha 3 de enero de 1996, recibió un Oficio sin número, suscrito por el ciudadano DOMINGO UZCÁTEGUI PÉREZ, en el cual se le expresó: (...) que a partir del día 28 de diciembre de 1995 pasará a situación de Disponibilidad por haber sido afectada por la medida de Reducción de Personal aprobada en Consejo de Ministros de fecha 08/11/95, debido a cambios en LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA (…)” (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que en fecha 2 de mayo de 1996, “(…) después de TRES (3) meses de haberse vencido el mes de Disponibilidad recibió un Oficio número IAAIM.OP.96, sin fecha y suscrito por el ciudadano DOMINGO UZCÁTEGUI PÉREZ, en su carácter de Director General de la Institución, en el cual le expresó: ‘(...) que las gestiones realizadas para su reubicación en otro Organismo de la Administración Pública Nacional, han sido infructuosas y que en consecuencia, se procederá a su Retiro de este Organismo a partir de la presente fecha (…)” (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que en fecha 25 de junio de 1996, consignó un escrito ante la Junta de Avenimiento de los Empleados del ente querellado, a los fines de que fuese considerada su situación administrativa y, en consecuencia, se agotara la gestión reubicatoria.

Que la medida de reducción de personal que le afectó, es totalmente ilegal, por cuanto la misma no fue aprobada por el Consejo de Ministros, incumpliendo así los requisitos exigidos en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y en el artículo 3 del Decreto Presidencial N° 916, de fecha 1° de noviembre de 1995, publicado en la Gaceta Oficial en fecha 8 de noviembre de 1995.

Que en consecuencia, “(…) los Actos Administrativos de Remoción y Retiro que deriven de la Reducción de Personal aplicada a mi mandante son NULOS por estar viciados de ILEGALIDAD” (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que “(…) el Acto Administrativo de Remoción es NULO DE PLENO DERECHO, por cuanto emana de un Funcionario manifiestamente INCOMPETENTE PARA DICTARLO legalmente, (...), quien acordó de manera UNILATERAL E INCONSULTA el acto administrativo impugnado, fué (sic) el Director General de la Institución, ciudadano DOMINGO UZCÁTEGUI PÉREZ, y no el CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN DEL MISMO, quien es la máxima autoridad administrativa, violandose (sic) en consecuencia el Artviculo (sic) 10, Parte Final de la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía” (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que “(…) en (sic) SUPUESTO NEGADO que la Reducción de Personal hubiese cubierto todos los extremos de Ley, circunstancia esta no planteada, NO RELEVA al Organismo querellado del cumplimiento de la Ley que lo rige en su existencia, ya que, la Reducción de Personal que pudiese haberse aprobado, no encierra en sí misma, el Acto Administrativo de Remoción” (Mayúsculas de la querellante).

Que el acto de remoción también violó los artículos 6 y 12 de la Ley de Carrera Administrativa, toda vez que no fue dictado por la máxima autoridad del organismo querellado.

Que en el acto de remoción no se señaló el carácter con que actuó el funcionario que lo suscribió, lo cual “(…) coloca a mi Representada en un total estado de INDEFENSIÓN, y en consecuencia de INSEGURIDAD JURÍDICA, por cuanto no le permite saber con exactítud (sic) como (sic) ha de defenderse de tal acto administrativo, ni como atacarlo, vulnerando así su obligación legal de determinar con claridad, el Organo ó Dependencia Administrativa de donde emana el acto administrativo de Remoción que produce efectos particulares, tal como lo preveé el artículo 73” de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Mayúsculas de la querellante).

Que el organismo querellado violó el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 86 y 87 de su Reglamento General, ya que “(…) NUNCA el Instituto demandado hizo gestión alguna en las diversas Dependencias Administrativas internas que la conforman, que determinara que se estaba buscando cargo alguno que pudiese ocupar mi mandante, y que en consecuencia se agotara la GESTIÓN REUBICATORIA” (Mayúsculas de la querellante).

Que el “(…) Acto Administrativo de Retiro es NULO DE PLENO DERECHO, por cuanto emana de un Órgano manifiestamente INCOMPETENTE para dictarlo”, ya que la competencia para dictar dicho acto es del Consejo de Administración del organismo querellado (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que el acto administrativo de retiro violó la Resolución N° 1.265, de fecha 16 de enero de 1996, publicada en la Gaceta Oficial N° 35.881, del 17 de enero de 1996, “(…) que estableció la INAMOVILIDAD para todos los Empleados de los Organismos de la Administración Pública Nacional que en ella se mencionan, y en la cual se encuentran los Empleados de Carrera del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía” (Mayúsculas y negrillas de la querellante).

Que con fundamento en las razones anteriores, la querellante solicita la declaratoria de nulidad de los actos de remoción y retiro; así como el restablecimiento de la situación jurídica infringida y su inmediata reincorporación al cargo que ejercía para el momento de su ilegal remoción, con el consiguiente pago de los sueldos dejados de percibir, desde su retiro hasta su efectiva reincorporación al mismo.


II
DEL FALLO APELADO

El Tribunal de la Carrera Administrativa, en fecha 9 de diciembre de 1999, declaró con lugar la acción intentada por la querellante, con base en lo siguiente:

Que el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa, “(…) es una norma distributiva de competencia y de manera expresa determina que todo lo relativo a la gestión de los asuntos de la función pública y la administración de personal competen a las más altas autoridades directivas y administrativas de los Institutos Autónomos de la Administración Pública Nacional”.

Que en “(…) el caso de autos la situación conforme a la normativa que lo rige, es la siguiente: El Director General, es el órgano ejecutivo del Consejo de Administración y tiene a su cargo la Administración del Instituto y dentro de sus atribuciones, nombrar y remover los empleados que el Instituto requiera (Numeral 5, Artículo 10 de la Ley de Creación del Instituto)”.

Que el numeral 9 del citado artículo “(…) somete a la aprobación del Consejo de Administración, todos los nombramientos y remociones a que se refiere el numeral indicado, en consecuencia estima el Sentenciador que para la validez y eficacia del acto de remoción y posterior retiro para ese efecto, es un acto único, por cuanto la manifestación de voluntad del Consejo de Administración tiene una naturaleza especial, es decir la aprobación de éste es parte eminentemente esencial, pues es un acto único estructuralmente complejo que por supuesto viene a formar parte de cada uno de los actos administrativos impugnados”.

Que “(…) en el caso in-examine, no consta ni se aportó en ningún estado de la causa la ‘APROBACIÓN’ del Consejo de Administración sobre la remoción y retiro del querellante y esa norma debió ser aplicada por la Administración para que esos actos puedan revestir validez y eficacia jurídica” (Mayúsculas del a quo)

Que “(…) no existiendo ‘APROBACIÓN’ del Consejo de Administración, los actos administrativos de remoción y retiro suscritos por el Director General se declaran nulos de nulidad absoluta, a tenor de los numerales 1 y 4 del Artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)” (Mayúsculas del a quo).

Como consecuencia de la decisión anterior, y a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, el Tribunal a quo ordenó “(…) la reincorporación al cargo que venía desempeñando en el Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía o a otro de igual jerarquía para el cual reúna los requisitos. Igualmente la Administración debe asumir la reparación de los daños y perjuicios derivados del acto ilegal de conformidad a las reglas del proceso, ésto (sic) es, haber sido alegados y probados por las partes y que responda a una relación de causalidad con el acto anulado; en ese orden procede el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal acto hasta su reincorporación al cargo, los cuales serán calculados en forma integral, esto es con las variaciones que en el tiempo transcurrido haya experimentado el sueldo del cargo asignado (…)”.

Que “(…) la evidencia de ese defecto de fondo como es la incompetencia manifiesta, permite a este Tribunal obviar su pronunciamiento sobre otros vicios denunciados en la litis (…)”.


III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En su escrito de fundamentación a la apelación, la Sustituta de la Procuradora General de la República, manifestó su disentimiento de la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes alegatos:

Que la sentencia apelada “(…) resulta contraria a derecho, en virtud de que el Tribunal no examinó a fondo lo alegado en autos, violando así el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el ordinal 5° del artículo 243 eiusdem” (Resaltado de la apelante).

Que “(…) el a quo, si bien es cierto que estudió la Ley de creación del Instituto demandado, no es menos cierto, que no efectuó un análisis de la situación con los hechos alegados”, pues el “(…) acto administrativo de remoción se encuentra dentro del marco legal del artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa”.

Que “(…) la medida de reducción de personal de la cual fue objeto la ciudadana Diamira Martina Venales, es totalmente legal, toda vez que se cumplió con lo preceptuado en la Ley de Carrera Administrativa, su Reglamento General y la Ley de Creación del Instituto”.
Que “(…) el Consejo de Administración siendo el órgano superior del Instituto demandado, es quien sometió ante las máximas autoridades, la aprobación tanto del proceso de reorganización, como de lo que implicaría el mismo, es decir, UNA MEDIDA DE REDUCCIÓN DE PERSONAL, la cual al ser aprobada, requiere nuevamente del Ministro de Adscripción, que eleve a la consideración del Presidente en Consejo de Ministros, la reducción de personal, para lo cual acompaña el listado de todo el personal que quedaría afectado por esa medida, es decir, ya la máxima autoridad al aprobar la medida de reducción, estaba aprobando la remoción de los afectados” (Resaltado de la apelante).

Que “(…) con las debidas aprobaciones, es el Director del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía quien ejecuta y materializa los actos finales, como son: la remoción y el retiro de conformidad con el artículo 10 de la Ley del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía” (Resaltado y subrayado de la apelante).

Que “(…) la remoción correspondía al Director del Instituto, quien a su vez es el Órgano Ejecutivo del Consejo de Administración, órgano este último, que tuvo conocimiento de todo el proceso de reorganización y de reducción, vale decir quien aprobó y solicitó al Consejo de Ministros la reducción de personal del Organismo y por ende todo el listado del personal que sería afectado con esa medida, con el correspondiente resumen de su vida laboral y por tanto dió (sic) su aprobación para esa reducción indicándose el número exacto de personas afectadas y por ende removidas y pasadas al período de disponibilidad para solicitar su reubicación, por lo cual al ser infructuosas dichas gestiones, se considera oportuno aprobar el listado de las personas que serían retiradas, quedando así finalizado al (sic) proceso de reducción de personal originado por el proceso de reorganización de esa Institución” (Resaltado y subrayado de la apelante).

Que en el presente caso, “(…) no existe incompetencia manifiesta del funcionario que dictó el acto, en virtud que el Director del Instituto querellado actuó por delegación expresa a través de una línea jerárquica de una Organización Administrativa, quien a su vez es autorizado por el órgano supremo, con fundamento en el artículo 10 de la Ley de Creación de Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía y con fundamento a todo el Proceso de Reorganización y reducción de personal llevado a cabo”.

Que “(…) los actos administrativos de remoción y retiro son totalmente válidos, por cuanto los mismos fueron dictados de conformidad con la normativa legal vigente”.

Que “(…) los alcances del proceso de reestructuración y reorganización, conllevaron a una reducción de personal que afectó a un número de personas cuyo listado, resumen y justificación fue conocido, estudiado, analizado, AUTORIZADO Y APROBADO, por el Consejo de Administración, por ende hay conformación tanto del Director como del Consejo Directivo” (Resaltado y mayúsculas de la apelante).

Que “(…) el sentenciador erró en su decisión ya que tenía la obligación de escudriñar la verdad mediante análisis de las pruebas que cursan en el expediente, para constatar la verdadera situación tomando en cuenta las circunstancias especiales que rodean el caso (Principio de Sustancialidad), el Juez debe ser un portavoz del derecho para la realización de la Justicia”.


IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Planteado como está el presente recurso de apelación y efectuada la lectura individual del expediente, para decidir, esta Corte observa:

Si bien en el presente caso, no se alegó la caducidad de la acción con respecto al acto de remoción, siendo esta una materia de orden público, declarable en todo estado y grado de la causa, debe ser conocida y de ser el caso declarada de oficio por este Órgano Jurisdiccional, razón por la que dicho punto es analizado a continuación.
En este sentido, se debe advertir que la caducidad opera fatal e individualmente con relación a los actos de remoción y retiro de los servidores de la Administración Pública, puesto que son dos (2) actos diferentes, producen consecuencias jurídicas distintas y se fundamentan en normas que regulan procedimientos administrativos particulares para su emanación. En efecto, siendo que el retiro se produce luego de una remoción y de una gestión reubicatoria infructuosa, éste es un acto independiente de aquél, por las características propias de uno y de otro.

Ello así, estima esta Corte que ciertamente los actos de remoción y retiro producen consecuencias diferentes y admiten vicios autónomos, por lo que en el caso de autos, es necesario analizar la caducidad de la acción respecto al acto de remoción impugnado.

Al respecto, el artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como causal de inadmisibilidad del recurso de nulidad, la caducidad de la acción. Dicha caducidad se produce, según se desprende del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, aplicable rationae temporis al caso de marras, cuando el recurso de nulidad se interpone transcurridos más de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a dicha acción, siendo que el lapso fatal de caducidad no puede interrumpirse ni suspenderse y su vencimiento implica la extinción del derecho que se pretende hacer valer, por lo cual la acción debe ser interpuesta antes del vencimiento del mismo.

En este orden de ideas, se observa de autos que el acto de remoción de la querellante fue notificado en fecha 3 de enero de 1996 (folio 11 del expediente), y que la querella fue interpuesta el 25 de julio de 1996 (folio 4 del expediente).

Así las cosas, partiendo de la notificación a la querellante del acto de remoción, es necesario entrar a dilucidar el punto de la caducidad, para lo cual cabe señalar que las instituciones deben ser interpretadas dentro de su contexto y así, la caducidad prevista en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, no puede tener más intención que la de garantizar la seguridad jurídica, lo que debe sopesarse con el derecho a accionar en la jurisdicción contencioso administrativa.

Dicho lo anterior, resulta evidente que en este caso, la actora ejerció la acción después de los seis (6) meses previstos en el artículo 82 de la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa; específicamente, a los seis (6) meses y veintidós (22) días siguientes a la notificación del acto de remoción, por lo que, de conformidad con esta disposición, esta Corte debe declarar que operó la caducidad de la acción para impugnar el acto mediante el cual, la querellante fue removida de su cargo.

Con base en las consideraciones precedentes, esta Corte observa que en el fallo apelado, el Juzgador decidió partiendo de la premisa de la oportuna interposición de la querella contra los actos de remoción y retiro, obviando el hecho de que, con respecto al acto de remoción ya había operado la caducidad, razón por la cual, esta Corte revoca el fallo del a quo. Así se declara.

Revocada como ha sido la sentencia del a quo, pasa esta Corte a analizar el asunto debatido, según lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, para lo cual observa:

En primer lugar, la querellante sostiene la nulidad absoluta de los actos de remoción y retiro, por cuanto, en su criterio, la requerida aprobación del Consejo de Ministros nunca se realizó, en el marco del proceso de reorganización y reducción de marras.

Previo a la decisión de fondo, esta Corte advierte que, una vez declarada la caducidad de la acción con respecto al acto de remoción, queda claramente establecido el carácter definitivamente firme de dicho acto y, en consecuencia, la imposibilidad de pronunciarse sobre el mismo; por lo cual, este Órgano Jurisdiccional circunscribe su pronunciamiento al acto de retiro, en los siguientes términos:
En primer lugar, debe este Órgano Jurisdiccional verificar el cumplimiento de los pasos metodológicos para la consecución de una reestructuración que implique reducción de personal por cambios en la organización administrativa y, los extremos y requisitos mínimos legales que tal proceso comporta, según la normativa que rige la materia, aplicable rationae temporis al caso bajo estudio.

Al respecto, en sentencia de esta Corte N° 376, de fecha 27 de marzo de 2001, en cuanto a los actos administrativos de remoción y retiro de carácter funcionarial, producidos en virtud de una reducción de personal por cambios en la organización administrativa, se establecieron los requisitos y extremos legales necesarios para acometer dicho proceso en vía administrativa:

“En efecto, se observa que un proceso de ‘Reestructuración’ apareja la modificación, alteración o cambio de la organización administrativa de una dependencia u organismo público. Tal circunstancia no conlleva de manera implícita o inexorable, la ‘reducción del personal’ a su servicio; puede traducirse en tres situaciones: (a-) disminución cuántica del registro de cargos, (b-) convertibilidad del registro de cargos ajustándolo a la nueva estructura, mediante una reasignación de tareas o labores y, (c-) aumento cuántico en el registro de cargos, como producto del replanteamiento en la organización.

Ahora bien, vistas las grandes contrariedades por las que atraviesa la estructura de la Administración Pública, con ocasión al forzoso replanteamiento en las labores y objetivos perseguidos por un agobiante déficit fiscal, ha devenido en constante la verificación de procesos de reducción de personal en virtud a cambios en la organización administrativa, que bien abarcan los llamados procesos de ‘Reestructuración’ con la consiguiente ‘reducción de personal’ (…).

La ejecución de un proceso de ‘Reestructuración’, exige la verificación de ciertos pasos metodológicos (…), aún y cuando, algunos de éstos no se constituyan en requisitos o extremos mínimos legales de imprescindible cumplimiento, cuya inobservancia pueda acarrear la nulidad del acto por el cual se materialice el retiro.

Muchos de estos sólo resultan consustanciales con la sana consecución de un proyecto de reestructuración, más que por el hecho de salvaguardar el derecho de estabilidad; es decir, mucho de estos persiguen la concreción de un sistema que promueva y eleve la efectividad de la organización, más que fungir como mecanismos o garantías del Derecho de Estabilidad. En cambio, aquellos cuyo estricto cumplimiento sea necesario para acometer dicho proceso, sí se encuentran teleológicamente condicionados con la garantía prevista en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa (Derecho a la Estabilidad). Pues, como se dijo, la ‘reestructuración’ no lleva de implícito una ‘reducción de personal’.

En tal sentido, algunas etapas metodológicas son las siguientes:

1.- Un Decreto del Ejecutivo que ordene la ‘reestructuración’, visto que el Ejecutivo Nacional es el Superior Jerárquico de la Administración Pública Centralizada y, como tal, es de su competencia todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública Nacional (Art. 6 de la Ley de Carrera Administrativa) (…).

2.- Nombramiento de una Comisión para tal fin (…).

3.- Definición del plan de reestructuración (examen interno para elaborar el proyecto de reorganización a ser presentado ante el Consejo de Ministros).

4.- Estudio y análisis de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para elaborar el proyecto de reorganización, el cual arrogará o no, la necesidad de una reducción de personal):
- Análisis del marco jurídico, económico y político.
- Análisis de la organización funcional.
- Análisis del Recurso Humano (revisión del Registros de Asignación de Cargos).
- Análisis financiero (valoración del gasto corriente).
- Análisis de los recursos tecnológicos.

5.- Elaboración del Proyecto de Reestructuración (el cual deberá ser presentado ante la Oficina Técnica especializada, antes CORDIPLAN, ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo):
-Estructura organizativa que se propone, condicionada a la nueva visión del ente o dependencia.
- Estrategia de recursos humanos (elaboración de perfiles, metodología para las desincorporaciones de personal, planes de reubicación y capacitación).
- Aprobación del proyecto de Reglamento Orgánico e Interno.

6. Aprobación técnica y política de la Propuesta:
- Aprobación de la Propuesta por el Ministerio de Planificación y Desarrollo (por la Dirección que haga las veces de la Dirección General Sectorial de Desarrollo Institucional y Descentralización del suprimido CORDIPLAN: ahora Ministerio de Planificación y Desarrollo) (…).
- Aprobación de la propuesta e informe final por el Consejo de Ministros, para acometer una ‘reducción de personal’ cuando resulte necesaria de la nueva organización aprobada (…).

7. Ejecución de los Planes:
- Aprobación definitiva del Reglamento Orgánico e Interno (potestad normativa posterior, e independiente de un acto de retiro particular por reducción de personal)
-Fijación de la nueva estructura de cargos (Registros de Asignación de Cargos), cuya estructura regirá la organización a instaurarse.
-Implementación de la estrategia de desincorporación de personal: renuncias pactadas, sustanciación de expedientes, pago de los pasivos laborales y tramitación de prestaciones sociales (acciones tendentes a materializar la reducción de personal cuando sea absolutamente necesaria y resulten infructuosos los trámites para la reubicación).

En segundo término, en cuanto a la ejecución de los planes con ocasión a la instauración de una nueva estructura u organización administrativa, debe guardarse celo y rigor respecto de las medidas orientadas a la desincorporación de personal, esto es, en cuanto a llevar a cabo un proceso de ‘reducción de personal’ según las necesidades de la nueva estructura u organización, ello, en cuanto al apego a los requisitos y extremos mínimos legales; para lo cual habrá de distinguirse entre tres (3) tipos o casos de funcionarios, empleados u obreros sujetos a Retiro de la Administración Pública.

1.- Los funcionarios públicos de Carrera Administrativa, (…) quienes gocen de estabilidad, en contraposición a los de Libre Nombramiento y Remoción, los cuales deberán ser retirados de la Administración Pública conforme al ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, esto es, conforme a una reducción de personal, debidamente aprobada en Consejo de Ministros y de conformidad con lo previsto en el artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa (…).

Con lo cual, debe claramente distinguirse entre la aprobación del plan de reestructuración (…), emitido por la Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República – CORDIPLAN (…); de la aprobación de las ‘solicitudes de reducción de personal’, que se formulen a los fines de implementar el plan de reestructuración previamente aprobado (…), en cumplimiento a lo previsto en el (…) artículo 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Al respecto, debe advertirse que las vacantes que dicho proceso genere, no deben ser provistas, por imperativo del Parágrafo Segundo del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa.

2.- El personal Obrero y Contratado al servicio del organismo que deberá ser liquidado conforme a las previsiones de la Ley Orgánica del Trabajo y las previsiones de las cláusulas contractuales según el caso.

3.- Los funcionarios de carrera que sean de ‘Libre Nombramiento y Remoción’, sobre quienes procederá la remoción y retiro, sin la necesidad de verificar, ejecutar o acometer alguno de los supuestos del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, puesto que, aún y cuando puedan poseer antigüedad, no obstante, por estar desempeñando un cargo con dicho rango, no poseen estabilidad (véase el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa y el Decreto Nº 211 del 2 de julio de 1974).

No obstante, advierte esta Corte, que aún cuando ocurran tales supuestos, el hecho que respecto de los trabajadores incluidos en los recién explicados puntos 1.- y 3.-, es decir, los funcionarios que serán retirados conforme al ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, por reducción de personal, o bien, aquellos de libre nombramiento y remoción; debe procederse conforme a la figura de la ‘Disponibilidad’ a que se contraen las previsiones del artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 84 y siguientes del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Ello significa que deberán colocarse en ‘Disponibilidad’ a todos los funcionarios afectos a la reducción de personal, durante un (1) mes contado a partir de la fecha de la notificación del acto administrativo de REMOCIÓN y por lo tanto se deben realizar las gestiones reubicatorias en un cargo de carrera de similar o superior nivel y remuneración al que venían ejerciendo (…).

En ambos casos, una vez practicadas las actuaciones reubicatorias y vencido el plazo de ‘disponibilidad’, y en caso de que las mismas devengan en ‘infructuosas’; entonces deberá ser dictado un nuevo acto administrativo, el cual igualmente deberá ser notificado al particular conforme a los extremos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…).

Este nuevo acto, no es más que el denominado acto de retiro definitivo de la Administración Pública.

En este último sentido, advierte esta Corte una vez más, conforme a la jurisprudencia pacífica y reiterada, que debe dejarse expresa constancia de todas y cada una de las mencionadas diligencias reubicatorias, con lo cual, resulte indubitado el carácter de infructuosas de las mismas.

No obstante, una vez dictado (…) el acto de retiro y, practicada como sea su notificación, todos y cada uno de los pasivos laborales se entienden como obligaciones de plazo vencido, es decir, se hacen exigibles de pleno derecho por parte del funcionario (…), el cual, a su vez, tiene derecho a ser incorporado en el Registro de Elegibles para cargos cuyos requisitos reúna”.

Visto lo anterior, debe señalar esta Corte que el retiro de un funcionario público, fundamentado en la reducción de personal, tal como se desprende de la sentencia citada, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como son la elaboración de informes justificativos de la reorganización administrativa y de la reducción de personal, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por parte del Consejo de Ministros, el resumen del expediente de los funcionarios afectados por la medida y finalmente, la remoción, la disponibilidad, las gestiones reubicatorias y el retiro, por lo cual se requiere inexorablemente que en cada caso se cumpla con el procedimiento establecido en los artículos 53 de la Ley de Carrera Administrativa y 118 y 119 de su Reglamento General.

Como fue señalado con precedencia, la parte querellante sostiene que, en el caso de marras, nunca se produjo la aprobación de la reducción de personal del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, por parte del Consejo de Ministros; sin embargo, contrario a lo afirmado por la accionante, esta Corte advierte que consta en el expediente (folios 37 y 38), que dicha aprobación sí fue producida por el Consejo de Ministros, mediante Acta de fecha 6 de diciembre de 1995; por lo cual, este Órgano Jurisdiccional desestima el alegato esgrimido al respecto por la actora. Así se decide.

Por otra parte, la querellante sostiene la nulidad absoluta del acto de retiro, en virtud de la incompetencia manifiesta de la autoridad que lo dictó. Al respecto, esta Corte observa:

El artículo 6 de la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa, establece:
“La competencia en todo lo relativo a la Función Pública Nacional se ejercerá por:
… omissis …
3. Las máximas autoridades directivas y administrativas de los Organismos Autónomos de la Administración Pública Nacional”.

En igual sentido, el artículo 12 eiusdem, dispone:

“En los organismos cuyos funcionarios estén sujetos a la presente Ley, la administración de personal la ejercerá la máxima autoridad administrativa del mismo”.

Siendo así, a los fines de determinar quién es la máxima autoridad del organismo querellado, es menester acudir a las previsiones de la Ley de Creación del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía. En este sentido, el artículo 7 de la referida Ley, establece:

“El Instituto estará dirigido y administrado por un Consejo de Administración como órgano superior”.

Por su parte, el artículo 10 eiusdem, dispone:

“El Director General del Aeropuerto tendrá a su cargo la administración del Instituto, será el órgano ejecutivo del Consejo de Administración, actuará como agente del Ejecutivo Nacional en todas las actividades del Aeropuerto, y tendrá las siguientes atribuciones:
... omissis ...
5°Nombrar, contratar, organizar, dirigir y remover los empleados que el Instituto requiera, los cuales tendrán el carácter de funcionarios públicos y se regirán por las disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa y sus reglamentos.
... omissis ...
9° Las demás atribuciones que le señale esta Ley y su reglamento.
Los nombramientos y sus remociones a que se refiere el numeral 5 de este artículo se harán con la aprobación del Consejo de Administración” (Subrayado de esta Corte).

De las normas antes transcritas, se colige con meridiana claridad que, dentro de la estructura organizativa del Instituto Autónomo querellado, la máxima autoridad es el Consejo de Administración, cuyo órgano ejecutivo es el Director General del Instituto. Este Director General tiene, entre otras, la atribución de nombrar y remover a los funcionarios del Instituto, siempre y cuando exista la aprobación del Consejo de Administración.

Si bien la norma transcrita no hace referencia expresa al retiro de los mencionados funcionarios, esta Corte no duda de que, en virtud del principio del paralelismo de las formas que rige la actividad administrativa, es concluyente que el retiro de los funcionarios del Instituto querellado debe cumplir con las mismas formalidades requeridas para su nombramiento y remoción, a saber, ser dictado por el Director General del Instituto, con la aprobación del Consejo de Administración, no bastando para ello por ser de naturaleza diferente, la aprobación de la reducción de personal.

Así las cosas, esta Corte advierte que en el caso de marras, el retiro de la querellante del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, debió constar en un acto administrativo dictado por el Director General del referido Instituto, con la debida aprobación del Consejo de Administración. Sin embargo, dicha aprobación no consta en autos, de tal manera que deviene afirmar que el retiro en cuestión fue dictado incumpliendo la autorización contenida en el Acta de Aprobación emitida por el Consejo de Ministros, en fecha 6 de diciembre de 1995, según la cual, la remoción de los funcionarios mencionados debía ser realizada por la máxima autoridad del Instituto. En efecto, el Acta en referencia expresamente señala:

“Se deja constancia que a partir de la notificación de la presente Acta del Consejo de Ministros al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, la máxima autoridad del Instituto Autónomo Aeropuerto Internacional de Maiquetía, queda autorizado para proceder a dictar los correspondientes actos de remoción de los funcionarios afectados”.

Por lo tanto, esta Corte considera que el acto de retiro impugnado está viciado de nulidad absoluta, por haber sido dictado por una autoridad manifiestamente incompetente, a tenor de lo previsto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.

Como consecuencia de lo anterior, esta Corte anula el acto de retiro impugnado; ordena la reincorporación de la querellante al cargo que ocupaba antes de dicho acto, o a otro cargo de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos exigibles por el lapso de un (1) mes, con la finalidad de que se realicen las gestiones reubicatorias; así como el pago del salario correspondiente a dicho período, vista la validez del acto de remoción. Así se decide.


V
DECISIÓN

En mérito de las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1.- CON LUGAR la apelación ejercida por la Sustituta de la Procuradora General de la República contra la sentencia de fecha 9 de diciembre de 1999, mediante la cual el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró con lugar la querella interpuesta por el abogado Ramón Alberto Pérez Torres, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 16.278, actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana DIAMIRA MARTINA VENALES, titular de la Cédula de Identidad N° 6.920.163, contra el INSTITUTO AUTÓNOMO AEROPUERTO INTERNACIONAL DE MAIQUETÍA.

2.- REVOCA la sentencia de fecha 9 de diciembre de 1999, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró con lugar la querella ejercida.

3.-PARCIALMENTE CON LUGAR la acción intentada por la querellante.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________ (____) días del mes de ______________________ de dos mil tres (2003). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.

El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,


EVELYN MARRERO ORTÍZ


LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente


ANA MARÍA RUGGERI COVA


La Secretaria,


NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/medc
Exp. N° 01-25458