MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 2732 de fecha 5 de octubre de 2001, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano SIMÓN ABEL ZAMBRANO TORRES, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 10.113.492, representado por el abogado MANUEL DE JESÚS DOMÍNGUEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 41.605, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0008 de fecha 29 de diciembre de 1999, emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE (INSETRA).
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado RAÚL LEONARDO VALLEJO OBREGÓN inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 81.047, actuando con el carácter de apoderado judicial del Organismo recurrido, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 12 de junio de 2001, que declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 6 de noviembre de 2001 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 28 de noviembre de 2001, el abogado RAÚL LEONARDO VALLEJO OBREGÓN, actuando con el carácter indicado, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
El 29 de noviembre de 2001, comenzó la relación de la causa.
El 18 de diciembre de 2001, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 16 de enero de 2002.
El 25 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la comparecencia de la parte querellada. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 2 de abril de 1998, el ciudadano SIMÓN ABEL ZAMBRANO TORRES, representado por el abogado MANUEL DE JESÚS DOMÍNGUEZ, interpuso querella funcionarial por ante el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, contra la Resolución N° 0008 de fecha 29 de diciembre de 1999, emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE (INSETRA), mediante la cual se destituyo al referido ciudadano del cargo de Oficial I que venía desempeñando en el aludido Organismo; en consecuencia, solicitó su reincorporación, así como el reconocimiento del tiempo en el cual se ha encontrado separado del cargo a los efectos del cálculo de antigüedad, prestaciones sociales y jubilación.
Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:
Que, su representado, se desempeñó como funcionario policial en el Instituto querellado desde el año 1995 en forma ininterrumpida, ascendiendo progresivamente hasta ocupar el cargo de Oficial I.
Luego de narrar hechos ocurridos el 16 de noviembre de 1999 a su mandante indica que en horas de la noche fue llamado por el Supervisor General de los Servicios, quien lo interrogó, humilló y vejó por hechos ambiguos y por un procedimiento policial en el cual no participó su representado.
Que, ni siquiera le informó quien era el funcionario investigado en dicho procedimiento y que una vez concluido el interrogatorio le informó otro funcionario superior que debía entregar las credenciales, frente a lo cual su mandante requirió una explicación, siéndole comunicado que eran instrucciones del Supervisor General.
Afirma, que su mandante fue trasladado en calidad de detenido a la División de Inspectoría General, donde rindió declaración en una averiguación administrativa. Que estuvo detenido e incomunicado por 8 días y no fue sino hasta el 24 de noviembre de ese año cuando lo trasladan a la Sala Disciplinaria de la Inspectoría donde no le permitieron que explanara sus defensas, menos aún revisar el expediente y que en ningún momento le fue impuesto el motivo de su detención.
Alega, que su poderdante fue puesto en libertad por el encargado de la División de Inspectoría General, quien le manifestó que a partir del 19 de noviembre de 1999 estaba destituido del cargo que venía desempeñando.
Señala, el apoderado actor, que su representado recibió el 25 de enero de 2000, la Resolución N° 0008 del 29 de diciembre de 1999, mediante la cual lo destituyen del cargo que venía desempeñando en el Órgano querellado , contra la que ejerció el recurso de reconsideración, el cual fue declarado sin lugar el 10 de febrero del 2000.
Que, el 14 de marzo de ese año ejerció el recurso jerárquico del que no recibió respuesta por parte del Alcalde del Municipio Libertador.
Denuncia, que el acto administrativo recurrido carece de motivación, rechazando que su representado haya incurrido en hechos o conductas que pudieran ser tipificadas como faltas gravísimas, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 numerales 15 y 33 del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte adscrito a la Alcaldía del Municipio Libertador.
Igualmente, denuncia la violación al debido proceso, por cuanto el acto recurrido fue dictado por funcionario incompetente.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 12 de junio de 2001, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, anuló el acto administrativo impugnado, ordenó la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su retiro hasta su reincorporación.
Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
Luego de analizar la garantía de la reserva legal en materia de sanciones disciplinarias y referirse a diversas sentencias dictadas por el Tribunal Supremo de Justicia, consideró el A quo, que los procedimientos seguidos en aplicación del Reglamento Disciplinario para los Funcionarios Policiales del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte, son procedimientos de naturaleza estrictamente administrativa, por lo que, en consecuencia, debe prelar la aplicación del artículo 49 de la Constitución y luego la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos; lo que implica el respeto de los principios esenciales del derecho administrativo formal, destinados a garantizar el sistema de derechos y libertades, como son, en primer orden, el derecho a la defensa, así como el derecho a hacerse parte del procedimiento.
Agregó, el Sentenciador de Instancia, que de la lectura del acto administrativo recurrido se evidencia que al imponérsele la sanción al recurrente no se cumplieron las formalidades establecidas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que reitera que mal puede la Administración en virtud de la aplicación de un Reglamento vulnerar derechos esenciales a la dignidad humana y principios propios del derecho administrativo formal; igualmente, el derecho a la defensa, debido proceso e igualdad como derechos procedimentales fundamentales que rigen el procedimiento administrativo.
Afirmó, el A quo que, ciertamente, la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, está subordinada al complejo de garantías y derechos del debido proceso que deben observarse al sancionar.
Que, en el caso que se analiza, el Reglamento aplicado al actor vulnera todas las garantías constitucionales mencionadas y que se encuentran desarrolladas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 28 de noviembre de 2001, el abogado RAÚL LEONARDO VALLEJO OBREGÓN, actuando con el carácter de apoderado judicial del Organismo querellado, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señaló:
Que, el Organismo que representa es autónomo, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independiente del Fisco Municipal y que la Ordenanza Modificatoria de la Ordenanza de Policía Administrativa establece las atribuciones de la Junta Directiva y prevé lo relativo a la elaboración del Reglamento de la Ordenanza sobre el Instituto querellado, donde se establecen las atribuciones del Presidente del mencionado Instituto. Igualmente, contempla que los funcionarios policiales no se regirán por la Ordenanza de Carrera Administrativa.
Con relación al Presidente del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte, indicó el apelante que el artículo 33 ordinal 4° del Reglamento le atribuye a éste la máxima autoridad administrativa, disciplinaria y operativa del Cuerpo de Policía adscrito al Instituto, razón por la cual afirma que se estableció claramente que tiene potestad sancionatoria como principal y máximo representante del Instituto Autónomo; consagrando, asimismo, en el artículo 34 del Reglamento la facultad de destituir del cargo a un funcionario por faltas gravísimas, previa instrucción del expediente respectivo por parte de la División de Inspectoría General.
Que, la jurisprudencia que sirvió de fundamento al Sentenciador de Instancia para tomar su decisión, fue superada; y para sustentar su afirmación transcribe diversos fallos dictados por el Tribunal Supremo de Justicia, referida a la publicación del Reglamento Disciplinario.
Concluye indicando el apoderado judicial del Organismo querellado, que el Presidente del Instituto jamás podrá ser considerado autoridad manifiestamente incompetente y, en todo caso de no ser considerado así, sostiene que el acto administrativo recurrido fue convalidado por la autoridad administrativa jerárquica superior, el Alcalde del Municipio Libertador.
IV
CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 4 de diciembre de 2001 el abogado MANUEL DE JESÚS DOMÍNGUEZ, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano SIMON ABEL ZAMBRANO TORRES contestó la apelación en los términos siguientes:
Indicó que la fundamentación presentada por la representación del Instituto querellado no cumple con los requisitos previstos en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por cuanto, no ataca la decisión apelada y se limita a repetir los argumentos expuestos en esa instancia sin sustentar ningún vicio que afecte la sentencia en su validez, por lo que solicita sea declara desistida la apelación.
Sostiene, que el A quo decidió conforme a derecho puesto que, efectivamente, el Reglamento que sirvió de fundamento legal para sancionar a su mandante no fue publicado para que surtiera así sus efectos legales, violando de esta manera el derecho a la defensa y al debido proceso que le asisten; igualmente, el principio de reserva legal.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el abogado RAÚL LEONARDO VALLEJO OBREGÓN, actuando con el carácter de apoderado judicial del Organismo querellado y, a tal efecto, observa:
El Tribunal A quo declaró la nulidad del acto administrativo impugnado sobre la base de que la actuación administrativa requerida para la aplicación de sanciones, en ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, está subordinada al complejo de garantías y derechos del debido proceso que deben observarse al sancionar.
Considera, esta Corte, que el Tribunal A quo actuó con total apego al derecho por cuanto, en el caso concreto, se presenta una situación irregular con relación a la aplicación del denominado Reglamento Disciplinario para Funcionarios Policiales del Instituto Autónomo de Seguridad Ciudadana y Transporte, régimen legal utilizado por el Instituto para destituir al querellante de su cargo.
En efecto, el referido Municipio pretende su aplicación a pesar de que no aparece en el instrumento de publicación oficial de ese Ente local, esto es, en la Gaceta Municipal, lo cual, sin duda alguna, para este Órgano Jurisdiccional, viola el principio general de que todo acto administrativo de efectos generales para surtir efectos debe ser difundido en el medio de publicación oficial correspondiente; por lo que no debe considerarse, por tanto, de conocimiento general, y su aplicación, en cuanto al procedimiento en él previsto, como las sanciones disciplinarias allí consagradas, atenta contra el sagrado derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo, por cuanto imposibilita el ejercicio de tales derechos, así como el establecimiento y conocimiento previo de las sanciones administrativas antes de su aplicación.
Este principio también se encuentra recogido en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la cual si bien tiene un ámbito de aplicación bien delimitado, la Administración Pública Nacional, puede ser aplicada supletoriamente a los Estados y Municipios, como lo consagra el artículo 72 de la referida Ley cuando establece lo siguiente:
“Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la GACETA OFICIAL que corresponda al organismo que tome la decisión”.
En virtud de lo expuesto, esta Corte considera que en el caso de autos se lesionó al querellante el derecho a la defensa y al debido procedimiento administrativo, además de la garantía de la existencia previa de la sanción administrativa antes de su aplicación, en virtud de que el instrumento normativo que consagra las sanciones y el procedimiento administrativo previo a su aplicación, no ha sido publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Libertador, y así se declara.
Debe esta Corte destacar lo que reiteradamente ha sido objeto de pronunciamientos respecto a que el establecimiento de sanciones es de estricta reserva legal, de modo que la determinación de conductas que puedan acarrear una responsabilidad disciplinaria y, por ende, la imposición de sanciones, es una materia que debe ser regulada únicamente por la Ley. De allí, que resulta contrario a este principio el establecimiento de sanciones o penas mediante un instrumento de rango sublegal, por vía de interpretación jurisprudencial o por cualquier otro medio distinto a la ley formal (sentencia de esta Corte del 5 de mayo de 2000; caso: Pedro Amaury Flores contra el Director General Sectorial de los Servicios de Inteligencia y Prevención).
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte, declara sin lugar la apelación interpuesta y, en consecuencia, confirma el fallo apelado. Así se declara.
VI
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado RAÚL LEONARDO VALLEJO OBREGÓN, actuando con el carácter de apoderado judicial del Organismo querellado, contra la sentencia dictada en fecha 12 de junio de 2001 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano SIMÓN ABEL ZAMBRANO TORRES, representado por el abogado MANUEL DE JESÚS DOMÍNGUEZ, ya identificados, contra el acto administrativo contenido en la Resolución N° 0008 de fecha 29 de diciembre de 1999, emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE SEGURIDAD CIUDADANA Y TRANSPORTE (INSETRA).
2.- CONFIRMA el fallo apelado
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. 01-26057
EMO/08
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