MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 0336-02 de fecha 30 de enero de 2002, el Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el ciudadano JUAN JOSÉ ROMÁN, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 4.809.880, asistido por los abogados RAFAEL VALBUENA Y ALFONSO VALBUENA, inscritos en el INPREABOGADO bajo los Nros. 1.866 y 22.672, respectivamente, contra el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° DG-191 del 25 de marzo de 1998, emanada del INSTITUTO AGRÍCOLA Y PECUARIO.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por los abogados Teresa Garcia De Cornet y Mauricio Subero Mujica, actuando con el carácter de Sustitutos del Procurador General de la República, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal en fecha 30 de julio de 2001, que declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 26 de febrero de 2002 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 19 de marzo de 2002, los abogados Teresa Garcia De Cornet y Mauricio Subero Mujica, actuando con el carácter de Sustitutos del Procurador General de la República, consignaron Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En fecha 20 de marzo de 2002, comenzó la relación de la causa.
El 10 de abril de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 18 de abril de 2002.
El 2 de julio de 2002, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, esta Corte dejó constancia de la no comparecencia de las partes. El mismo día la Corte dijo “Vistos”.
Efectuada la lectura del expediente en los términos establecidos en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:
I
ANTECEDENTES
En fecha 14 de diciembre de 1998, el ciudadano JUAN JOSÉ ROMÁN, asistido por los abogados RAFAEL VALBUENA y ALFONSO VALBUENA, interpuso querella funcionarial por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa, en la cual solicitó la nulidad del acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° DG191 de fecha 25 de marzo de 1998 y notificada el 20 de junio de 1998, la reincorporación al cargo de Contralor, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su retiro hasta la fecha en que se produzca su reincorporación.
Fundamentó su pretensión de la siguiente manera:
Que desde el 24 de marzo de 1997 se desempeñó como Contralor Interno del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario, cargo que obtuvo por haber resultado ganador del concurso convocado a tal efecto.
Que el 7 de enero de 1998 le notificaron la decisión de suspenderlo del cargo por 60 días más 10 días de prorroga, con goce de sueldo, sin que previamente se le notificara de la instrucción de expediente administrativo alguno, requisito indispensable para proceder a la suspensión, conforme lo establece la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General.
Afirma, que luego de su desincorporación no se le volvió a informar personalmente del curso de la averiguación, sino que pretendieron citarlo a través de la Secretaria del Despacho, que cualquier notificación debió hacérsele en forma personal y no a través del Despacho de la Contraloría Interna.
Indica, que además de la notificación defectuosa no le fueron formulados cargos, por el contrario en clara violación del derecho a la defensa, alguien quien dijo ser funcionario de un tribunal, pero sin mostrar credencial alguna se presentó en casa de su padre de 90 años de edad y le leyó desde la acera un escrito que dijo eran los cargos formulados al Licenciado Román, pero no dejó copia del escrito.
Señala, que, no obstante, a las irregularidades y sin que sus actuaciones signifiquen en modo alguno la convalidación de los vicios observados, con el sólo propósito de dejar clara la situación, al enterarse acudió al Instituto querellado el 6 de febrero de 1998 y formuló sus descargos.
Expresa, que el 19 de febrero de 1998 promovió pruebas ante la Gerencia de Recursos Humanos del Organismo recurrido, pruebas estás que nunca fueron evacuadas pues no se fijó oportunidad para ello, ni se practicaron las diligencias necesarias para la entrega de las copias solicitadas de los documentos necesarios para demostrar su inocencia en los hechos imputados, los cuales no estaban calificados como confidenciales, violando nuevamente su derecho a la defensa.
Que una vez transcurridos los 60 días de suspensión y los 10 días de prorroga, sin saber nada sobre la investigación que la generó, le notificaron el 26 de marzo de 1998 que había sido suspendido nuevamente por 30 días hábiles más, actuación que a su juicio es ilegal por cuanto no está prevista en ningún texto legal, pues está siendo sancionado dos veces por un mismo hecho.
Señala, que le llama la atención que habiendo firmado el día anterior como recibida la Resolución que lo destituye se le notificó de esta nueva suspensión, siendo que la autorización del Contralor General de la República se produjo el 5 de junio de 1998 y sin que aún hubiese concluido el procedimiento que se efectuaba en su contra.
Con relación a los cargos que le fueron formulados señala que logró desvirtuarlos y que el propio Organismo querellado declaro sin lugar tres de ellos, y la Contraloría General de la República sólo consideró tres para conceder la autorización para que pudiera ser destituido, desestimando así once de los cargos que le formularon.
Que los tres cargos que sirvieron de fundamento a su destitución a su criterio son igualmente nulos. En cuanto al primero de ellos referido al caso de empresas que no estaban debidamente inscritas en el Registro de Proveedores del Instituto y que supuestamente fueron recomendadas por él como aptas, sostiene que de las pruebas presentadas se evidencia que si efectivamente hubo alguna irregularidad la misma fue cometida por la Comisión de Licitación y no por el Contralor Interno, por cuanto su actuación siempre estuvo ajustada a lo que la Ley lo faculta.
Con respecto al segundo de los cargos que fue considerado por la Contraloría General para autorizar su destitución, referido a la adquisición de unos motores fuera de borda por el Instituto, expone que no cometió irregularidad alguna, por el contrario su actuación estuvo enmarcada dentro de lo previsto en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como las pautas generales que se le reconocen a la actividad contralora de los entes públicos, afirma que sólo emitió opinión en este caso sobre las variables a considerar en este tipo de procesos, concretándose al aspecto presupuestario, garantía, servicios, etc., tal como fue requerida por la Comisión de Licitación, negándose inclusive a firmar el proyecto de acta que le fue presentado, participando sólo como espectador.
En lo referente al tercero de los cargos formulados, por presuntamente haber ejercido presión sobre el Ingeniero Wencio Meza, Jefe de Compras del Instituto para la adquisición de una fotocopiadora a un proveedor especifico, indica que le parece un exabrupto, pues no sabe como para decidir el Contralor se basa en presunciones y en declaraciones de un testigo inhábil por cuanto es funcionario del Organismo.
II
DE LA SENTENCIA APELADA
En fecha 30 de julio de 2001, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró con lugar la querella funcionarial interpuesta, anuló el acto administrativo de destitución, ordenó la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía para el cual reúna los requisitos, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde el retiro hasta la fecha de reincorporación.
Fundamentó su decisión en los términos siguientes:
Al pronunciarse sobre la competencia del funcionario que dictó el acto administrativo que afectó al recurrente indica, que este fue dictado por el Director Gerente del Instituto querellado.
En este sentido, transcribió el artículo 6, ordinal 3° de la Ley de Carrera Administrativa y el 16 de la Ley de Creación del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario señalando que de acuerdo la normativa en referencia la máxima autoridad del Organismo querellado es la Junta Directiva y conforme al artículo 45 de la Ley de Creación, el Director Gerente tiene facultades para remover a los funcionarios que laboran en él, pero previa información a la Junta Directiva, esto es que para que dicha decisión sea tomada estará sujeta a esta formalidad previa, que tiene carácter esencial, por lo tanto hasta que no se manifieste la Junta Directiva, la validez y eficacia del acto está cuestionada, considerando que este requisito es una fase constitutiva del acto administrativo para que produzca su efecto material, de lo contrario vicia de ilegalidad el acto impugnado.
Afirma, el A quo que, en el caso bajo examen, no existe evidencia alguna que demuestre que se haya cumplido con esa manifestación. Asimismo, indica que el Director General del Instituto no hace referencia a la cualidad con que actúa o si lo hacía por delegación, para lo cual debía existir una gaceta oficial que reflejara esa atribución.
Por lo anterior, concluye que el acto administrativo recurrido fue dictado por funcionario incompetente y así lo declaró.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 19 de marzo de 2002, los abogados TERESA GARCIA DE CORNET y MAURICIO SUBERO MUJICA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Organismo querellado, consignaron Escrito de Fundamentación de la Apelación en el cual señalaron:
Que, el A quo viola el artículo 243, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, habida cuenta de que no se atuvo a lo alegado y probado a los autos, fundando su fallo en un falso supuesto de nulidad absoluta, al sostener que la previa información a la Junta Directiva se configura como elemento esencial a la validez y eficacia de las remociones y destituciones que adopte el Director Gerente.
Alegan los apelantes que, el sentenciador de instancia inobserva que la eficacia de los actos administrativos dependen de la notificación de los mismos o de que adolezca de defectos con incidencias lesivas al destinatario de la decisión.
Señalan, que tampoco es cierto que la previa información aludida por el A quo sea un elemento esencial a la validez del acto administrativo de destitución, por cuanto se trata de una formalidad, puesto que la competencia está atribuida al Director a tenor de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley del Instituto, de allí que la omisión de esa previa información se puede configurar como una formalidad que eventualmente podría incidir en la validez, pero nunca en un vicio de manifiesta incompetencia.
Afirman, que la no información podría acarrear una irregularidad frente a la Junta Directiva, pero nunca un vicio de incompetencia manifiesta, aunado al hecho de que consta en autos que la referida Junta fue informada y dio por vista dicha información en la resolución del 24 de marzo de 1998.
Es por todo ello que sostienen que el sentenciador de instancia incurrió en falso supuesto cuando apreció de oficio una incompetencia manifiesta que no existió.
Por otra parte, luego de solicitar la nulidad del fallo apelado, se extendió en consideraciones con relación a la validez del acto impugnado desvirtuando los alegatos expresados por el actor.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación interpuesta por los abogados TERESA GARCIA DE CORNET y MAURICIO SUBERO MUJICA, actuando con el carácter de apoderados judiciales del Organismo querellado, al efecto, observa:
Aducen los apelantes que el A quo viola el artículo 243, ordinal 4° del Código de Procedimiento Civil, habida cuenta de que no se atuvo a lo alegado y probado a los autos, fundando su fallo en un falso supuesto de nulidad absoluta, al sostener que la previa información a la Junta Directiva se configura como elemento esencial a la validez y eficacia de las remociones y destituciones que adopte el Director Gerente.
A este respecto tenemos, que el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil establece que el sentenciador debe explanar los términos en que quedó planteada la controversia, explicando los motivos de hecho y de derecho en los cuales fundó su decisión para pronunciarse en torno a los alegatos del querellante.
Así, de acuerdo a jurisprudencia constante, pacífica y reiterada de la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, el vicio de falta de fundamentación o de inmotivación del fallo, existe sólo cuando hay falta absoluta de fundamento, lo que no debe confundirse con motivación errónea o exigua.
Es importante precisar, que el requisito de la motivación implica que la decisión esté precedida de la argumentación en que ésta se fundamenta, sin que sea necesario que el juez exponga de manera extensa y pormenorizada las razones en las cuales cimienta su decisión, o que responda detallada y específicamente a cada uno de los alegatos de las partes, pues la motivación concisa o escueta no acarrea el vicio de inmotivación, ya que para que éste se verifique, el fallo tiene que estar desprovisto totalmente de los fundamentos de hecho y de derecho en los que el juez basa su decisión.
Ahora bien en el caso de autos, observa esta Corte que el Juzgador de instancia en la sentencia recurrida sí especificó las razones de hecho y de derecho que le llevaron a declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, lo cual al ser determinado hace innecesario emitir pronunciamiento sobre los demás alegatos, puesto que la decisión verso sobre la incompetencia del funcionario que dictó el acto administrativo que afectó al querellante, lo que permite a esta Corte desechar el presente alegato, visto que la recurrida no incurrió en el vicio denunciado, y así se declara.
Sin embargo, pareciera un error por parte de los apelantes al sostener que la normativa violada por el A quo es la contenida en el ordinal 4° del 243 del Código de Procedimiento Civil, puesto que al tratar de establecer las razones que sustentan su denuncia sólo hacen referencia al vicio de falso supuesto del fallo apelado.
En tal sentido, debe señalar esta Corte que la doctrina más calificada ha establecido que el referido vicio se configura cuando el juez atribuye la existencia en un instrumento o acta del expediente de menciones que no contenga, o cuando el juez da por demostrado un hecho con pruebas que no aparezcan de autos, o cuando el juez da por demostrado un hecho con pruebas cuya inexactitud resulta de actas e instrumentos del expediente mismo.
Ahora bien, no se observa del fallo apelado que se ajuste a uno de los casos señalados para que se configure el mencionado vicio, puesto que el falso supuesto aducido por los apelantes consiste en la afirmación efectuada por el A quo de la no existencia en autos de documento alguno que permita comprobar que el Director Gerente haya informado a la Junta Directiva del Organismo querellado de la decisión de separar al recurrente del cargo que venía desempeñando.
Así, constata esta Alzada que el recurrente fue destituido del Organismo querellado, mediante Resolución N° DG-191 del 25 de marzo de 1998, suscrito por el ciudadano ALI YÉPEZ COLMENAREZ, en su carácter de Director Gerente del Instituto.
Observa, igualmente, que la decisión tomada por el Director Gerente la sustenta en el artículo 45 de la Ley del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario, en concordancia con el ordinal 3° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa que establece:
“Los funcionarios y empleados del Instituto serán nombrados y removidos por el Director Gerente previa información a la Junta Directiva y salvo el Director Gerente, gozarán de los derechos acordados por la Ley del Trabajo, en cuanto a preaviso, antigüedad, auxilio de cesantía y vacaciones.”
Verifica asimismo esta Corte, que no corre inserta a los folios del expediente Acta o documento alguno que indique que la Junta Directiva del Instituto Agrícola y Pecuario, haya tenido conocimiento de la decisión del Director Gerente de destituir al actor o que haya sido sometida a su consideración tal medida, lo que permite a esta Corte concluir que la Administración no cumplió los extremos previstos en los artículos 38 y 45 de la Ley del Instituto de Crédito Agrícola y Pecuario para proceder a separar a un funcionario de su cargo, por tanto el acto administrativo dictado por el Director Gerente del Instituto querellado no se encuentra ajustado a derecho, compartiendo de esta manera el criterio expuesto por el sentenciador de instancia, y así se declara.
Aunado a lo anterior, debe esta Corte significar que en el presente caso se está en presencia de lo que la doctrina ha denominado actos complejos, los cuales presuponen para su formación de la manifestación de voluntad de varios órganos, serían actos irrevocables, si no es posible reconstruir el iter de su formación, por lo que existen dos o más declaraciones con el mismo fin y contenido que se funden, progresivamente, en una sola voluntad.
En este orden de ideas, ha sostenido igualmente la doctrina que el acto complejo es aquel que emana de la voluntad concurrente de varios órganos o sujetos administrativos (que pueden ser del mismo ente o de diferentes entes públicos estatales), que funden sus voluntades en una sola, persiguiendo un contenido y un fin único. Las voluntades se funden y unifican.
En el entendido de que la voluntad constituye siempre la construcción racional de una realidad psicofísica, la cual existe tanto en los órganos cuyo titular es un individuo como en los órganos de carácter colegiado, admitiéndose su configuración en forma implícita o por silencio.
La voluntad constituye un requisito presupuesto, antes que un elemento del acto administrativo.
Con esto se trata de afirmar que la voluntad del órgano administrativo, que es una condición esencial para su validez, juega un papel distinto que los restantes elementos (subjetivo, causa, objeto, forma, finalidad) en el sentido de que ellos son los que condicionan y entrelazan la voluntad. La voluntad aparece, subsumida en dichos elementos, y el valor de ésta distinción se advierte en el problema de la invalidez del acto administrativo, ya que es posible que existan vicios de la voluntad (subjetivo) independientemente de los vicios que puedan surgir respecto de cada elemento en particular (objetivo).
Sobre este particular, debe afirmar esta Corte que es requisito indispensable para proceder a retirar a un funcionario del Instituto recurrido que la decisión sea sometida a la consideración de la máxima autoridad del Ente, que para el caso que nos ocupa es la Junta Directiva y, para comprobar si hubo tal información es necesario que curse a los autos el Punto de Cuenta correspondiente, mecanismo utilizado por la Administración Pública para dejar constancia de sus actuaciones, y siendo que tal documentación no se verifica a los autos resulta forzoso concluir que fue el Director Gerente del Instituto quien tomó la decisión de destituirlo y no la mencionada Junta, quien era el órgano autorizado para tomar tal decisión, de conformidad con lo establecido en el artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con el artículo 45 de la Ley del Instituto, lo que conduce a este Órgano Jurisdiccional a concluir que el acto impugnado fue dictado por un funcionario incompetente, por ende viciado de nulidad de acuerdo a lo previsto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, y así se declara.
Visto el análisis anterior corresponde a esta Corte declarar sin lugar la apelación interpuesta y confirmar el fallo recurrido, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación interpuesta por los abogados TERESA GARCIA DE CORNET y MAURICIO SUBERO MUJICA, actuando con el carácter de Sustitutos del Procurador General de la República, ya identificadas, contra la sentencia dictada en fecha 30 de julio de 2001 por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró con lugar la querella interpuesta por el ciudadano JUAN JOSÉ ROMÁN, asistido por los abogados RAFAEL VALBUENA Y ALFONSO VALBUENA, antes identificados, contra el acto administrativo de destitución contenido en la Resolución N° DG-191 del 25 de marzo de 1998, emanada del INSTITUTO AGRÍCOLA Y PECUARIO.
2.- CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres. Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.-
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. 02-26817
EMO/08
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