MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 02-27989
-I-
NARRATIVA
En fecha 18 de julio de 2002, se dio por recibido el Oficio No. 847-02-5489 de fecha 11 de junio de 2002, emitido por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por la ciudadana PILAR DEL CARMEN SULBARÁN VILORIA, titular de la cédula de identidad No. 9.318.264, asistido por el abogado César Augusto Yánez Díaz, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 67.746, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA.
Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el abogado Nerio Mora Andueza, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 14.692, en su carácter de representante de la Procuraduría General de la señalada entidad federal, contra la sentencia dictada el 03 de abril de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental.
El 18 de julio de 2002 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, fijándose el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 13 de agosto de 2002, los abogados César Loaiza, Jorge Kiriakidis y Juan Pablo Livinalli, inscritos en el Inpreabogado bajo los Nos. 24.827, 50.886 y 47.910, respectivamente, actuando con el carácter de representantes judiciales de la Procuraduría General del Estado Lara, consignaron escrito de fundamentación de la apelación.
En fecha 14 de agosto de 2002, comenzó la relación de la causa.
El 26 de septiembre de 2002, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas. En fecha 08 de agosto de 2002 venció el referido lapso.
En fecha 09 de octubre de 2002, se agregó a los autos el escrito de pruebas presentado por la Procuraduría, y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
El 16 de agosto de 2002 una vez vencido el lapso de oposición de pruebas, se pasó el expediente al Juzgado de Sustanciación de esta Corte, a los fines de la admisión de las pruebas promovidas.
El 31 de octubre de 2002, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte declaró que no tenía materia sobre la cual pronunciarse en vista que no fue promovido medio de prueba alguno, y en cuanto a las documentales señaladas en los numerales del 1 al 10 las admitió cuanto ha lugar en derecho.
En fecha 12 de noviembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación ordenó se practicara por Secretaría el cómputo de los días transcurridos desde el 31 de octubre hasta la fecha arriba señalada. En esa misma fecha se dejó constancia que había transcurrido cuatro (4) días de despacho.
El 12 de noviembre de 2002 se ordenó la remisión del expediente a esta Corte a los fines de dictar sentencia, en vista que se admitieron pruebas que no requerían evacuación.
En fecha 20 de noviembre de 2002 se recibió el expediente y se dio cuenta a la Corte. En esa misma fecha se fijó el décimo (10°) día de despacho para que tuviera lugar el acto de informes.
El 18 de diciembre de 2002 oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de que las partes no presentaron sus escritos, en esa misma fecha se dijo “Vistos”.
El 20 de diciembre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Reconstituida la Corte por la reincorporación de la Magistrada ANA MARÍA RUGGERI COVA, se ratificó la ponencia al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia con base en las siguientes consideraciones:
FUNDAMENTOS DEL RECURRENTE
Mediante escrito presentado en fecha 05 de febrero de 2001 la ciudadana PILAR DEL CARMEN SULBARÁN VILORIA, asistida por el abogado CÉSAR AUGUSTO YÁNEZ DÍAZ, interpuso querella funcionarial contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA, en el cual señaló lo siguiente:
Que el 1° de marzo de 2000, le fue notificada por la referida Contraloría mediante Oficio N° 0430 de fecha 29 de febrero de 2000, que pasó a la situación de disponibilidad durante un mes, “...por haber sido afectado (sic) por la medida de Reducción de Personal, aprobada en símil por el Ejecutivo Regional, en fecha 25 de enero del mismo año, debido a un proceso de Reorganización Administrativa de dicha Contraloría...”. En el referido oficio se hacía referencia a la Resolución Administrativa N° 040, de fecha 25 de febrero de 2000 que es la que explica detalladamente la fundamentación legal o jurídica “que obligó a ese organismo público a tomar dicha determinación y que afectó inicialmente a un grupo de 115 funcionarios más”.
Narró que, el 23 de marzo de 2000 interpuso el recurso de reconsideración “… por ante el mismo Contralor General del Estado Lara”, mediante el cual se le solicitaba a dicho órgano que revocara el acto impugnado por adolecer de vicios de nulidad relativa y absoluta de conformidad con lo dispuesto en los artículos 19 ordinales 1 y 4, 18 ordinal 5°, 30, 49 y 74 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos. “Sin embargo, aun cuando (…) no se había pronunciado sobre dicho Recurso Administrativo, fu(e) notificado (sic) mediante oficio No 0652…”, en el cual se le retira definitivamente del cargo de Secretaria Ejecutiva II.
Posteriormente el 27 de abril de 2000, intentó los Recursos Administrativos de Reconsideración y Avenimiento “…por ante el mismo Contralor General y por ante la Jefa del Departamento de Recursos Humanos (anterior jefatura del departamento de Personal)”, con el objeto de impugnar la Resolución No. 078 por estar viciada de nulidad absoluta y relativa.
Que en fecha 13 de abril de 2000, supuestamente la Jefa del Departamento de Recursos Humanos emitió una decisión en la cual señaló que no era competente para conocer del asunto, además que en dicho organismo no existía Junta de Avenimiento.
Señaló la recurrente que en cuanto a las gestiones realizadas para su reubicación tanto en ese Organismo Contralor como en otros Organismos de la Administración Regional habían sido infructuosas, motivo por el cual indicó que hubo continuación de la relación laboral en virtud de que se le notificó dos días después de concluido dicho lapso.
Que, en fecha 10 de agosto de 2000, fue notificada de la Resolución Administrativa N° 183, emitida el 20 de junio de 2000, a través del Oficio N° 1020 de fecha 23 de junio de 2000, “… mediante la cual el Contralor del Estado Lara, resuelve ‘Confirmar’ en todas y cada una de sus partes el Acto Administrativo de Trámite, contenido en la Resolución Administrativa N° 040, de fecha 25-02-2000, y declara ‘Sin Lugar’ el Recurso de Reconsideración interpuesto”.
Indicó que de igual modo el día 16 de agosto de 2000 se dio por notificada de la Resolución Administrativa N° 277 de fecha 17 de julio de 2000, mediante la cual el Contralor “…Confirma’ en todas y cada una de sus partes el Acto Administrativo Definitivo, contenido en la Resolución Administrativa N° 078, de fecha 03-04-2000, declarando igualmente ‘Sin Lugar’ el Recurso de Reconsideración interpuesto”, advirtiéndole que contra esa decisión puede recurrir por ante la vía contencioso administrativa, en un lapso de seis (06) meses contados a partir de la notificación respectiva.
Esgrimió que se le violan una serie de normas y principios legales y constitucionales, “ya que cuando se realiza el Informe o Estudio Técnico, tendiente a hacer la Reducción de Personal por Cambios en la Organización Administrativa, se utiliza a una Comisión de Reestructuración o Reestructuradora de la misma Contraloría General del Estado Lara, designada a tal efecto por ese mismo organismo, por lo cual el mismo adolecería del Principio de Imparcialidad, previsto en el encabezamiento del artículo 30 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, viciando de Nulidad Relativa a dicho procedimiento de reducción de personal”.
Aunado a ello, las solicitudes de reducción de personal no fueron remitidas al Consejo Legislativo del Estado Lara, por lo menos con un mes de anticipación, tal como lo establece el artículo 70 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, y los artículos 53, ordinal 2° y 54 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional, continúa señalando que, “De igual forma, no se hace referencia a la vía recursiva propiamente dicha, ya que se indica como tal el Recurso de Reconsideración previsto en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, siendo que por ser el Régimen Administrativo Funcionarial un procedimiento especialísimo (…) debió haberse señalado como tal el Recurso Administrativo de Avenimiento o de Conciliación”, razón por la cual, con ello se estaría violando flagrantemente su derecho de petición, a la defensa y al debido proceso, consagrados en los artículos 21 y 49 de la Constitución de 1999.
Indicó que hubo continuación de la relación de empleo en virtud de que transcurrió el mes de disponibilidad, pues se le notificó el retiro dos días después de concluido dicho lapso.
Alegó como violado el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con el artículo 119 del Reglamento General de la Ley. Que se viola igualmente el principio de imparcialidad e igualdad, “…convirtiendo a la administración pública en Juez y parte, de la presente causa, amén de que tanto la Resolución Administrativa N° 040, como la N° 078, no fueron suficientemente motivadas, ya que no se determina pormenorizadamente cuales son los cambios que se pretende realizar con esa reorganización administrativa todo lo cual incumple con los requisitos previstos para la existencia (sic) validez del Acto Administrativo mismo, viciándolos una vez más de nulidad relativa por inmotivación o falta de motivación suficiente”.
Señaló que, el artículo 25 de la Constitución de 1999 sanciona con nulidad absoluta todo acto que viole los derechos garantizados en la Constitución, asimismo, esgrimió como violado el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, “ en sus ordinales 1° y 4° en su último supuesto, cuando dispone que los Actos de la Administración serán absolutamente Nulos ‘cuando así está expresamente determinado en una norma constitucional’, al igual que cuando el Acto Administrativo, ‘hubiere sido dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido’, al igual que de la Nulidad Relativa prevista en el artículo 20, en concordancia con los artículos 9, por falta de motivación suficiente, 18 ordinal 5°, por incumplimiento de los requisitos formales para la existencia y validez del acto mismo, 30 en su encabezamiento, por violación al Principio de Imparcialidad y de Igualdad Procesal y 74, por vicios de forma defectos de la notificación, todos estos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (Negrillas de la Corte)”.
Indicó que tales violaciones “…se traduce en un estado de indefensión en (su) contra, viciando de nulidad (tanto en forma absoluta como relativa) el Acto Administrativo de Trámite contenido en la Resolución Administrativa N° 040 (…) que (le) fue notificado mediante el Oficio N° 0430, (…) así como del Acto Administrativo Definitivo contenido en la Resolución Administrativa N° 078, (…) que (le) fue notificado el Oficio N° 0652 (…) en el que se (le) retira definitivamente del cargo que venía desempeñando hasta entonces; así como las Resoluciones Administrativas que las ratifican en todas y cada una de sus partes”.
Solicitó, la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones Nos. 040, 0430, 078, 0652, 183, 1020, 277 y 1130, emanadas de la Contraloría General del Estado Lara, asimismo, solicitó la suspensión de los efectos de dichos actos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 588 del Código de Procedimiento Civil.
Finalmente solicitó la reincorporación al cargo que desempeñaba y el pago de los sueldos dejados de percibir “...durante el tiempo trascurrido y dure (sic) el presente procedimiento”.
DEL FALLO APELADO
En fecha 03 de abril de 2002 el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, “DECLARA CON LUGAR” el Recurso de Nulidad de los actos administrativos impugnados. Sustentó lo siguiente:
Que el recurrente interpuso Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra las Resoluciones Nos. 040, 0430, 078, 0652, 183, 1020, 277 y 1130.
Señaló que, “Por conocimiento privado judicial, este juzgador sabe que el acto emanado del ente contralor está viciado de incompetencia temporal, en virtud de que el decreto que lo sustenta, fue dictado con vigencia hasta el 31-12-1999 y con fecha posterior a dicho vencimiento, y sin haberlo publicado en Gaceta Oficial, violentando el paralelismo de formas, el ente contralor, pretendió prorrogar el acto en cuestión, hasta el primer semestre del año 2000”.
Igualmente indicó que, “…conoce por esta misma vía, que los actos administrativos dentro de los cuales se produjo la remoción y posterior retiro, producto de la resolución N° 040, mediante la cual se procedió a la reorganización administrativa de dicho ente, tiene los vicios reseñados por la parte actora, por cuanto no hubo pronunciamiento en el sentido de notificación inicial de los perjudicados y no se les otorgó el debido proceso, previsto en el artículo 49.1 constitucional, por lo que los actos emanados de dicha reducción de personal, son nulos de nulidad absoluta, por encuadrar en los ordinales 1ro y 4to del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y el 25 constitucional”.
Dispuso que, los actos impugnados dictados por el referido ente contralor, están incursos en la llamada incompetencia temporal, pues, fue éste mismo quien limitó su potestad de reorganización hasta el 31 de diciembre de 1999, “….y dado que para estos actos, no se le otorgó a la recurrente el debido proceso, ni se aperturó (sic) el procedimiento específico para ella, con la notificación que ordena el artículo 48 de la Ley Orgánica de procedimientos Administrativos, resulta evidente para este juzgador, que debe aplicarse a la presente situación, la misma se le aplicó en la sentencia parcialmente citada (del expediente N° 5385), y como consecuencia de ello este tribunal declara NULO los actos de remoción y retiro dictados en contra de la recurrente, al igual que los actos, mediante los cuales se le ratificó su remoción y posterior retiro…”.
“Como consecuencia -continúa- de la nulidad decretada se ordena al Estado Lara por intermediario de la Contraloría General de dicho estado reincorpore a la recurrente PILAR DEL CARMEN SULBARÁN VILORIA, (…) al cargo que venía desempeñando de SECRETARIA EJECUTIVA II de dicha Contraloría, o en su defecto se le reincorpore a un cargo de igual o superior jerarquía”.
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 13 de agosto de 2002, la representación de la Procuraduría General del Estado Lara, presentó su escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos:
Señalaron los representantes judiciales que, el procedimiento mediante el cual se implementaron los cambios en la organización y la reducción de personal no es un procedimiento sancionatorio ni disciplinario, y que se llevó a cabo respetando todos y cada uno de los pasos que establecen las leyes aplicables, “... basta examinar los requisitos legales y reglamentarios del procedimiento de reducción de personal motivada por cambios en la organización administrativa, el cual está regulado en los artículos 70 numeral 3 y 71 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara y supletoriamente por los artículos 53, numeral 2 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y artículos 118 y 119 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa y constatar dicho cumplimiento en el expediente administrativo del caso”.
Expusieron que se cumplió con los requisitos de validez “…de un procedimiento de ese tipo”, los cuales se puede verificar en el expediente administrativo, a saber: la Resolución de fecha 04 de noviembre de 1999, emanada de la Contraloría General del Estado Lara. Además que en el acto que declara la reestructuración administrativa se nombró una Comisión Reestructuradora, para que elaborara el informe técnico correspondiente, aunado a ello fue publicado en la Gaceta Oficial de dicha Entidad tal acto, a los fines de hacer del conocimiento público el inicio de la reestructuración. Continua señalando la representación de la Procuraduría Estadal que, el estudio técnico permitió determinar “… la finalidad de elaborar los cambios necesarios en la organización para adecuarla a dichos principios”.
Indicaron que, dicho informe fue elaborado por la Comisión Reestructuradora con más de un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción y, que cumplió con la evaluación de los funcionarios dependientes de la Contraloría, por tal razón se le envió al Jefe del Departamento de Personal, a la Directora de Administración y al Jefe del Departamento de Sistemas y Procedimientos de la Contraloría General del Estado Lara, con la finalidad de que se procediera a su revisión y aprobación. Aunado a ello, la aprobación de las dependencias señaladas le dan plena validez y eficacia al informe y a la reducción de personal, además que se cumplió con las gestiones de reubicación del personal removido, siendo infructuosas las mismas.
Que corre inserto también en el expediente administrativo, el acto administrativo mediante el cual se procedió a la remoción de los funcionarios afectados por la medida, acto dictado por el Contralor funcionario competente para tal fin, tal como lo establece el artículo 16 de la Ley de ese Organismo.
Señalaron que, haciendo uso del derecho a la defensa la recurrente interpuso sendos recursos de reconsideración que fueron respondidos de manera oportuna y adecuada, de esa manera optó por acudir a la vía contencioso administrativa.
Denunciaron que la sentencia incurre en “…una infracción al deber de congruencia que se impone al Juez (violando lo previsto por el artículo 243 ordinal 5 del Código de Procedimiento Civil), pues procedió a los actos recurridos (i) sin haber valorado y sin haberse pronunciado sobre las denuncias y defensas planteadas por las partes en el juicio, y (ii) sobre la base de un vicio jamás alegado por la parte actora, y que, en todo caso, no es un vicio de orden público”.
Que, el Juez incurrió en incongruencia al no atenerse sobre lo alegado y probado en autos, pues, debió decidir las excepciones y defensas opuestas realizadas por su representada, motivo por el cual debe declararse la nulidad de conformidad con lo previsto en el artículo 244 del Código de Procedimiento Civil. En el presente caso, el A-quo “…decide la nulidad de los actos recurridos sin observar siquiera alguna de las denuncias que la parte actora planteó, y evidentemente, sin considerar siquiera alguna de las defensas planteadas por la representación pública”. Además que la causal de nulidad que sustenta el fallo, “no es de aquellas susceptibles de ser reconocidas de oficio por el juez contencioso administrativo”.
Alegaron que, “… la sentencia incurre en un error al estimar que en el proceso de reestructuración, y a consecuencia en los actos de remoción y retiro, se violó el derecho a la defensa y al debido proceso del recurrente, (sic) no haber sido este ‘personalmente notificado’ del inicio del proceso de reorganización de la Contraloría”, pues, al momento en que se decide implementar dicha reducción de personal no se conoce con exactitud quienes serán los afectados por la medida. Además que el modo idóneo para notificar tales actos es la publicación en la Gaceta Oficial del Estado.
Ello así -continúan- “en el presente caso resultaba imposible la práctica de notificación personal alguna hasta tanto no se decidiera sobre las bases de los informes técnicos, quiénes serían removidos y colocados en situación de disponibilidad, puesto que, es a partir de ese momento cuando se tiene certeza de quiénes serán incluidos en la medida de reducción personal”. Además que, “… como se desprende del expediente, el proceso fue notificado, el (sic) recurrente participó de él, y luego (se dictaron la remoción y retiro) ejerció todos los recursos administrativos que creyó conveniente interponer ante la Contraloría del Estado Lara, lo cual se traduce en que este funcionario (sic) sí tuvo la oportunidad de defenderse alegando y probando todo lo que creyó conveniente y necesario a favor de sus derechos e intereses, mediante un medio idóneo como es el recurso de reconsideración en sede administrativa”.
Que la sentencia incurre igualmente en un error cuando reconoce la existencia de una supuesta incompetencia temporal del funcionario que suscribe los actos de remoción y retiros recurridos, apreciación “triplemente inexacta”, a saber: a) por ser el Contralor General del Estado Lara la autoridad competente para decidir la remoción y retiro de los funcionarios de dicho organismo sin importar la “causa” o fundamento de tal medida; b) porque el vicio de incompetencia en razón del tiempo, en realidad parece constituir la contestación de un supuesto vicio que no afecta el elemento (es decir, se trata de un vicio que no afecta el elemento ‘sujeto’ del acto administrativo, sino, en todo caso, el elemento forma o procedimiento del acto, y por último, c) tal vicio no se produjo, pues, mal puede pretender el a quo crear e imponer un requisito para la validez del acto la publicación en la Gaceta Oficial que no se encuentra legalmente previsto en norma alguna.
Ello así -continúan- “que el acto de prórroga no era un acto de esa naturaleza (de efectos particulares), por lo que no procedía su notificación personal”, y que además tal prórroga por ser un acto interno no dirigido al público en general sino al propio organismo no requiere la publicación en la Gaceta Oficial Estadal, pues sería innecesaria.
Finalmente solicitaron, se declarara con lugar la apelación ejercida y en consecuencia se revocara la sentencia apelada y se declarara sin lugar el recurso de nulidad interpuesto por la ciudadana Pilar del Carmen Sulbarán Viloria.
-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Pasa esta Corte a pronunciarse sobre la apelación interpuesta por el representante de la Procuraduría General del Estado Lara y al respecto observa:
Como punto previo debe destacarse que, junto a la querella interpuesta se solicitó conforme al articulo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, la suspensión de efectos de los actos administrativos que se impugnan, sin embargo, de la revisión minuciosa de las actas procesales se desprende que no existió pronunciamiento alguno por parte del Juzgador de Primera Instancia sobre dicha suspensión interpuesta conjuntamente con la querella, no obstante, tampoco cursa en autos documento alguno presentado por la parte actora mediante el cual reitere su solicitud de suspensión o que posteriormente al auto de admisión haya solicitado pronunciamiento por parte del Juzgado sobre el mismo. En virtud de ello, y encontrándonos en la oportunidad de emitir pronunciamiento sobre la sentencia definitiva dictada por el A-quo, cualquier pronunciamiento en tal sentido sería inútil, y así se declara.
Señaló la parte apelante que, el procedimiento de reducción de personal se realizó de conformidad con lo establecido en el artículo 53 numeral 2 de la Ley de Carrera Administrativa, ahora bien, del análisis del expediente y de lo expuesto por ambas partes se evidencia que la remoción y retiro del querellante se produjo por la reestructuración administrativa y presupuestaria del Órgano Contralor, y que la validez de ambos actos es consecuencia directa de la legalidad del procedimiento de reducción de personal, es decir, si el Organismo cumplió o no con el procedimiento legalmente establecido para la reducción de personal.
En el caso in comento, al tratarse de un proceso de reducción de personal de la Contraloría General del Estado Lara, la ley que regula esta materia es la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, así tenemos:
“ARTÍCULO 70: El retiro de la Administración Pública Estadal procederá en los siguientes casos:
(...)
3) Por reducción de personal, debido a limitaciones financieras o reajustes presupuestarios, modificaciones de los servicios públicos o cambios en la organización administrativa.
(...)
PARÁGRAFO SEGUNDO: En los casos del ordinal 3 de este Artículo, se harán gestiones previas tendientes a evitar en lo posible el retiro, mediante la transferencia de todo o parte del personal afectado”.
“ARTÍCULO 71: La reducción de personal prevista en el Ordinal 3 del Artículo anterior dará lugar a la disponibilidad hasta por un término de (1) mes, durante el cual el funcionario tendrá derecho a percibir su sueldo personal y los complementos que le corresponden. La Oficina Central de Personal del Estado tratará de reubicar al funcionario en un cargo de carrera para el cual reúna los requisitos previstos en esta Ley y su Reglamento.
Si vencida la disponibilidad a que se refiere este Artículo, no hubiese sido posible reubicar al funcionario, éste será retirado del servicio con el pago de las prestaciones sociales contempladas en el Artículo 28 de esta Ley e incorporado al Registro de Elegibles para cargos cuyos requisitos reúna.”
Los precitados artículos, son las únicas disposiciones relativas al procedimiento de reducción de personal a las que hace referencia la ley estadal, es por ello que supletoriamente debía aplicarse lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, su Reglamento General y el Manual de Procedimientos para la Reducción de Personal Formas F-1 y E-1, éste último dictado por la Oficina Central de Personal del Ministerio de la Secretaría de la Presidencia.
Partiendo de ello, resulta necesario aplicar de manera supletoria el procedimiento previsto en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, conforme a lo establecido en los artículos 118 y 119.
Así tenemos que tales artículos disponen:
“ARTÍCULO 118: La solicitud de reducción de personal será acompañada de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente, en caso de que la causal invocada así lo exija”.
“ARTÍCULO 119: Las solicitudes de reducción de personal debida a modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, se remitirán al Consejo de Ministros por lo menos, con un mes de anticipación a la fecha prevista para la reducción, con un resumen del expediente del funcionario. En el caso de los institutos autónomos se remitirán por órgano del Ministro de adscripción”.
Al respecto esta Corte ha señalado en la sentencia N° 1.582 de fecha 05 de diciembre de 2000 (entre otras), lo siguiente:
“…que el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos, como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica, presentación de la solicitud de la medida y subsiguiente aprobación por el Consejo de Ministros, y finalmente la remoción y retiro”.
En el presente caso, y en atención con lo dispuesto anteriormente, surge la interrogante si el Contralor General del Estado Lara, estaba incurso en la mal llamada “incompetencia temporal” señalada por el A-quo, “…por haber (…) REGLADO EL ACTO ADMINISTRATIVO DE REESTRUCTURACIÓN…”, fuera del lapso establecido en la Resolución N° 108, es decir, en fecha posterior al 31 de diciembre de 1999, siendo que la prórroga contenida en la Resolución N° 137 no es válida (en la que se extiende la reestructuración hasta el primer semestre del año 2000), ya que debió publicarse en la Gaceta Oficial del Estado Lara al igual que la Resolución N° 108, “…en aplicación del principio jurídico del paralelismo de formas…”.
Ahora bien, se entiende que tales alegatos se circunscriben a la competencia del Contralor para “reglar” el proceso de reducción, y por otra parte la violación del mencionado Principio de Paralelismo de Formas al no llenarse los requisitos para dictar la prórroga. En ese sentido, esta Corte destaca que tal principio (Paralelismo de Formas) es consecuencia de la regulación del procedimiento administrativo, y por ende consecuencia del Principio de Legalidad. Es por ello que, la modificación al acto administrativo, aun cuando no esté regulada expresamente debe seguir las mismas formas y formalidades prescritas para el acto inicial.
En el presente caso, considera esta Corte que, la prórroga establecida en la Resolución No. 137, no significa modificación alguna a la Resolución No. 108, contentiva de la Reestructuración Administrativa de la Contraloría General del Estado Lara, ni tampoco acarrea modificación a la finalidad de dicho proceso el cual es “…ajustar su estructura orgánica y funcional a las exigencias actuales”. Lo anterior no debe interpretarse en el sentido que la prórroga no está sujeta a formalidades, pues, si bien es cierto que ninguna de las normas (especiales) que regulan este tipo de procedimiento contempla las formalidades a las que debe estar sujeta la extensión del lapso, esta Corte considera que en estos casos por ser un acto administrativo debe aplicarse de manera supletoria la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal como lo señalara la apelante, especialmente la disposición contemplada en el artículo 72 el cual es del tenor siguiente:
“Artículo 72: Los actos administrativos de carácter general o que interesen a un número indeterminado de personas, deberán ser publicados en la GACETA OFICIAL que corresponda al organismo que tome la decisión.
Se exceptúan aquellos actos administrativos referentes a asuntos internos de la administración.
También serán publicados en igual forma los actos administrativos de carácter particular cuando así lo exija la Ley (Subrayado de esta Corte)”.
En el presente caso al tratarse de la reestructuración de la organización administrativa de la Contraloría General del Estado Lara, es evidente el carácter interno de la Resolución No. 137, que por ser un acto subsiguiente a la Resolución No. 108, no implica que deba llenar las mismas formalidades, tal como lo dispusiera la sentencia apelada, pues aquella no modifica el objeto ni la finalidad de la reorganización acordada por el Contralor General del Estado Lara, sino que extiende el plazo para que se cumpla la finalidad del contenido de la ya señalada Resolución 108.
Por tanto, esta Corte considera que el A-quo erró al señalar la incompetencia temporal del Contralor, pues, de lo expuesto anteriormente se constata que a dicho funcionario le está atribuida la competencia de solicitar la reducción de personal por razones organizativas, y que la prórroga dictada en la Resolución N° 137 cumplió con los requisitos establecidos por la ley.
Ahora bien, en cuanto a la inmotivación alegada por la recurrente en los actos de remoción y retiro, de fecha 25 de febrero y 03 de abril de 2000, ambos notificados según la parte actora (folio 1 del expediente principal) el 1° de marzo y el 10 de abril de 2000, respectivamente, los mismos fueron dictados de conformidad con los artículos ut supra citados (70 y 71 Ley de Carrera Administrativa del Estado, 52 y 53 Ley de Carrera Administrativa Nacional, 118 y 119 Reglamento General del la Ley) lo que constituye la motivación jurídica de los actos, y vistas las consecuencia de una reorganización administrativa (que implicó estudios e informes técnico) del Ente Contralor que implica la motivación de hecho de los actos, esta Corte, concluye que los mismos fueron dictados con total apego a las normas establecidas, por lo tanto, mal puede esgrimir la querellante que están viciados de nulidad.
Denunció la recurrente que el procedimiento de reducción de personal por reorganización administrativa, no le fue notificado, motivo por el cual no pudo ejercer sus defensas, ni participar en la constitución del procedimiento, que incluso tal omisión impidió la contribución que pudieran hacer los funcionarios para la formación de los expedientes al aportar información de su situación socioeconómica, de su desempeño en el Ente Contralor, entre otras informaciones que hubiesen podido llevar a la Administración a tomar una decisión diferente a la asumida.
Ante tales afirmaciones, esta Corte considera necesario señalar que el procedimiento de reducción de personal por reorganización administrativa, si bien afecta la estabilidad de los funcionarios que laboran en el ente afectado, el ejercicio del derecho a la defensa, al debido proceso y aquéllos inherentes a la persona humana no son conculcados por el hecho de que no se le notifique el procedimiento administrativo de reducción, pues los actos que directamente afectan sus derechos (remoción y retiro debidamente notificados) serán aquellos que deberá la Administración notificar. Aunado a ello, en aras al respeto de los derechos de los funcionarios posiblemente afectados la sustanciación del procedimiento y la actuación de la Administración no sólo debe estar sujeta a determinadas normas que regirán la actuación del funcionario solicitante (de la reducción), sino también se requiere la homogenización de voluntades públicas (Oficinas Técnicas) que intervengan en el procedimiento, lo que acarrearía la plena validez del mismo, por estar ajustado a derecho.
En cuanto, al alegato de que la solicitud de reducción no se envió al Consejo Legislativo por lo menos con un mes de anticipación, esta Corte reitera el criterio establecido entre otras, en sentencia de fecha 12 de junio de 2001 (Expediente No. 99-21779), que si bien el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, exige la aprobación por parte del Consejo de Ministros -como órgano Ejecutivo Nacional- para proceder a la reducción de personal; sin embargo, en casos como el de autos, donde resulta aplicable el procedimiento de reducción de personal previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, dicha aplicación debe adecuarse a las estructuras organizativas existentes en los Estados, es decir, no se le puede exigir al Ente querellado la aprobación de la medida de reducción por parte del Consejo de Ministros, sino que tal aprobación debe realizarla un órgano que se equipare a éste, que no puede serlo la Cámara Municipal o el ahora Consejo Legislativo, los cuales son de esencia legislativa.
Siguiendo el criterio expuesto, la remisión de las solicitudes de reducción de personal por reorganización administrativa debía realizarse en el presente caso por el órgano de la estructura ejecutiva que tenga atribuida la competencia para nombrar y remover al personal y por las Oficinas Técnicas dependientes del Organismo en que vaya a realizarse la reestructuración organizativa, en aras del respeto a la autonomía funcional y organizativa que ostenta el Órgano Contralor.
En ese sentido, siendo el Contralor quien tiene atribuida la facultad de “ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal”, y visto que se inició el procedimiento de reducción de personal por razones de reorganización administrativa (folio 1 del expediente administrativo), sería inoficioso solicitar su posterior aprobación, pero sí sería necesaria la remisión a las Oficinas Técnicas que conforman la Contraloría General del Estado Lara, la cual se hizo efectivamente en fecha 18 de enero de 2000 (folios 251 al 257), remitiéndose las solicitudes de reducción de personal con más de un mes de anticipación de conformidad con el artículo 119 de la Ley de Carrera Administrativa para que fuese aprobada por las señaladas Oficinas Técnicas, siendo el 25 de febrero de 2000 fecha en la cual mediante la Resolución N° 040 se procedió a la reducción de personal del Órgano Contralor.
Por tanto, revisadas las actas procesales, se constata del expediente administrativo que la reducción de personal, efectivamente, cumplió con los requisitos exigidos por Ley, a saber:
1.- La Resolución No 108 de fecha 04 de noviembre 1999 suscrita por el Contralor General del Estado Lara (funcionario competente en todo lo relativo a la función pública y a la administración de los funcionarios dependientes de ese organismo), la cual fue publicada el 17 de noviembre de 1999 en la Gaceta Oficial de la referida entidad, que consta en el expediente (folios 211 al 215).
2.- Nombramiento de una Comisión para tal fin, (Punto Tercero de la Resolución No. 108).
3.- La Resolución No. 137 de fecha 19 de noviembre de 1999, mediante la cual se extendió el lapso para el cumplimiento de la Resolución No. 108 (folio 248).
4.- Examen interno elaborado en noviembre de 1999, que sirvió de base para la elaboración del proyecto de reorganización que fueron presentados por ante las Oficinas Especializadas del Órgano Contralor (folios 339 al 362).
5.- Estudio de la organización existente (estimación de las debilidades y fortalezas, ello, como análisis necesario para la elaboración del proyecto de reorganización, el cual arrojó la necesidad de una reducción de personal), en el que se requirió una serie de análisis al marco legal, económico y político, así como también el análisis financiero, entre otros, elaborado en enero de 2000 (folios 219 al 242).
6.- Elaboración del Informe Técnico de reestructuración el cual fue presentado ante las Oficinas Técnicas Especializadas, en el que se diseñó la nueva estructura organizativa, estrategia de recursos humanos (metodología para la desincorporación de personal, ubicación etc.), aprobación del proyecto de Reglamento Orgánico Interno elaborado en enero de 2000.
7.- Aprobación técnica y política del Informe Técnico por las Oficinas Técnicas como lo son la Oficina el Departamento de Sistemas y Procedimientos, Dirección de Administración, la Oficina de Planificación y Presupuesto y el Departamento de Personal.
8.- Ejecución de planes, aprobación del Reglamento Interno de la Contraloría General de fecha 25 de febrero de 2000.
9.- Notificación al recurrente el 1° de marzo de 2000 mediante Oficio No. 0430, en el que se le anexa la Resolución No. 040 mediante la cual se le removió del cargo de Secretaría Ejecutiva II.
De allí que deba concluirse que, efectivamente se realizó el procedimiento legalmente establecido para proceder a la reducción de personal, y por tanto se dictó el acto de remoción conforme a derecho. Así se decide.
Ahora bien, en cuanto a la gestiones reubicatorias se observa que el Jefe del Departamento de Recursos Humanos del Órgano Contralor, remitió oficios a diferentes organismos de la Administración Pública (folios 467 al 526) a los fines de que se reubicara al personal afectado por la medida de reducción “…en cualquier cargo de carrera vacante que tengan”, asimismo se observa que se esperó las respuestas de dichos organismo, para proceder al retiro de los funcionarios afectados.
En cuanto a los alegatos del recurrente referente a la continuación de la relación laboral, en virtud que se le notificó del acto de retiro dos días después del mes de disponibilidad, esta Corte observa que, pasado el mes de disponibilidad sin que las gestiones reubicatorias arrojaran resultados satisfactorios, no se continúa la relación laboral, sino que procede al retiro del funcionario, una vez que se le haya notificado de tal acto.
Siendo ello así, y visto que se cumplió a cabalidad las gestiones reubicatorias de conformidad con el artículo 71 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Lara, en concordancia con los Artículos 54 de la entonces Ley de Carrera Administrativa y de los Artículos 84 al 89 del Reglamento General, vigente para ese momento, esta Corte declara que el Oficio No. 0652 mediante el cual se le notifica de la Resolución No. 078 en la que se le retira del cargo de Secretaria Ejecutiva II a la recurrente está ajustado a derecho, y así se decide
En consecuencia de todo lo anterior, se declara con lugar la apelación interpuesta, se revoca el fallo y se declara Sin Lugar la querella interpuesta por la ciudadana Pilar del Carmen Sulbarán Viloria. Así se decide.
- III -
DECISIÓN
Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado NERIO MORA ANDUEZA, representante de la Procuraduría General del Estado Lara, contra la sentencia dictada el 03 de abril de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental en la que declaró con lugar la querella interpuesta por la ciudadana PILAR DEL CARMEN SULBARÁN VILORIA, asistido por el abogado CÉSAR AUGUSTO YÁNEZ DÍAZ, ya identificados, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO LARA.
2.- Se REVOCA el fallo apelado.
3.- Conociendo del asunto declara SIN LUGAR la querella interpuesta.
Publíquese y regístrese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia certificada de la decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
EL PRESIDENTE,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
EL VICEPRESIDENTE,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
(PONENTE)
LAS MAGISTRADAS:
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARÍA RUGGERI COVA
LUISA ESTELLA MORALES DE LAMUÑO
LA SECRETARIA,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. N° 02-27989
JCAB/- C -
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