TSJ Regiones - Decisión

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-2456

En fecha 25 de noviembre de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1003 de fecha 3 de septiembre de 2002, emanado del Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado José Gregorio González Borges, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 63.777, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana MAGALY JOSEFINA GONZÁLEZ DE URGUELLES, titular de la cédula de identidad N° 5.581.050, contra el ciudadano FREDDY BERNAL ROSALES, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS y contra la ciudadana LISBETH VELANDIA TORRES, en su carácter de SUPERINTENDENTE MUNICIPAL TRIBUTARIA de la Alcaldía del referido Municipio, para que se le reestablezca la condición de funcionario público de carrera, denominado cobrador a domicilio.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 13 de junio de 2002, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta.

En fecha 27 de noviembre de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe la presente decisión.

En fecha 28 de noviembre de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

En fecha 6 de junio de 2002, la parte actora presentó escrito contentivo de la acción de amparo constitucional, en base a las siguientes consideraciones de hecho y de derecho:

Que “(…) como funcionario público de carrera perteneciente a la Coordinación de Cobradores a domicilio, División de Contribuyentes Especiales, Gerencia de Recaudación de la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Libertador, mi representada tiene las funciones de visitar contribuyentes ordinarios y morosos para lo cual se le paga la cantidad de OCHO POR CIENTO (8%), por cada monto de recaudación efectiva entendida esta, una vez que el contribuyente paga con una planilla de declaración jurada y recibo de depósito sellado por la coordinación y con el número de cobrador impreso a mano. Y una vez depositada se consigna fotocopia a los efectos de determinar el monto correspondiente por la comisión (…)”. (Mayúsculas del accionante).

Que en fecha 21 de enero de 1998, se suscribió Acta convenio entre la Superintendencia Municipal de Administración Tributaria de la Alcaldía del Municipio Libertador y la Junta Directiva del Sindicato Único Municipal de Empleados Públicos del Municipio Libertador del Distrito Federal (SUMEP-MLD.F).

Que desde el mes de julio de 2001, no se le han cancelado a su representada los montos correspondientes por comisión cobrada y enterada al Fisco Municipal del Municipio Libertador hasta la presente fecha.

Que en fecha 6 de marzo de 2002, mediante Oficio S/N emanado de la Gerencia de Recaudación dirigido a la Coordinación de Cobros a Domicilio se le comunicó lo siguiente: “(…) me dirijo a usted en la oportunidad de solicitarle formalmente la remisión de la cartera de Contribuyentes (lista de Contribuyentes visitados) mayores de 600.000 al Coordinador de Ejecutivo de Rentas (…)”.

Que en fecha 9 de abril de 2002, mediante Oficio N° 00592-02, firmado por la Gerente de Recaudación, el Jefe de la División de Contribuyentes Especiales y por el Jefe de la Coordinación de Cobros a Domicilio, le fue notificado a su representada “(…) que a partir de la presente fecha el número de contribuyentes a visitar será de dos (2) solamente (…)”.

Que “(...) de igual modo sin causa legal que lo justifique, su Superior Inmediato es decir, el Jefe de la Coordinación de Cobros a Domicilio, ciudadano JOSÉ CACIQUE, actuando según él por órdenes superiores, le ha requerido que haga la solicitud de vacaciones y que debía irme de vacaciones aún contra la voluntad de mi representada y, como última vía de hecho, se ha dedicado a llamar a los contribuyentes indicándoles que ya mi representada no tiene potestad para visitar porque tiene prohibición para visitar contribuyentes (...)”. (Mayúsculas de la accionante).

Que mediante órdenes verbales, su superior inmediato le tiene prohibido terminantemente la visita de contribuyentes y que debe permanecer en la Coordinación so pena de ser amonestado.

Que se vulneraron sus derechos establecidos en los artículos 21, 27, 87, 89 y 93, así como los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Que de conformidad con la Ley Orgánica de Régimen Municipal, en su artículo 74 le corresponde al Alcalde dirigir el Gobierno y la Administración Municipal o Distrital y ejercer la representación del Municipio, así como ejercer la máxima autoridad en materia de administración de personal y, en tal carácter, nombrarlo, removerlo o destituirlo, conforme a los procedimientos establecidos. De igual manera, la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos al Servicio del Municipio Libertador del Distrito Capital establece la competencia de todo lo relativo a la función pública y a la Administración Pública Municipal.

Que solicita se declare con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, así como que se restablezca la condición como funcionario público de carrera, denominado cobradores a domicilio, que el ciudadano Alcalde y la ciudadana Superintendente Tributaria expliquen las causas por la negativa de proveer las credenciales a las que tiene derecho, se le restituya el derecho a visitar los contribuyentes y hacer gestiones de cobro de impuestos municipales, y finalmente solicita, el cese de llamadas a los contribuyentes para indicarles que no acepten su visita como funcionario.

Que adujo como fundamento de derecho los artículos 26, 27, 49 numerales 1 y 3, 51, 88, 89 numeral 5 y 92 de la Constitución vigente, así como los artículos 60 y 61 de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público.

II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA

En fecha 13 de junio de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

Que ha sido criterio de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, que puede el Juez declarar inadmisible in limine litis la acción de amparo, cuando de autos se evidencie que las denuncias del accionante implican un análisis de legalidad y no de violación directa de disposiciones constitucionales.

Que así lo expresó la Sala Constitucional en decisión de fecha 31 de mayo de 2000, caso Inversiones Kingtaurus, C.A, al señalar que para la procedencia de la acción de amparo es menester la confrontación directa del hecho, acto u omisión presuntamente lesivo, con la norma constitucional que se denuncia como conculcada.

Que “(…) en el caso de autos resulta indispensable para decidir la realización de un análisis de las disposiciones de orden legal que constituyen el núcleo de la denuncia, como lo son la naturaleza de las funciones ejercidas por la accionante, específicamente la determinación de si ella puede considerarse una ‘funcionaria de carrera’ o si por el contrario no tiene ese status dentro de la Administración Municipal, así como los derechos que son inherentes al ‘cargo’ que ocupa, aspectos éstos que implican el examen de la normativa de rango legal y sub-legal que rige la función pública en el ámbito del Municipio Libertador del Distrito Capital (…)”.

Que además aprecia este Tribunal, que la parte accionante cuenta con un recurso procesal específico, como es la querella funcionarial, en la cual si pueden plantearse asuntos de legalidad, como los que se requiere examinar en este caso; siendo por ello igualmente inadmisible la acción de amparo, a tenor de lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Que en el caso de autos “(…) este Tribunal observa que se encontraba a disposición de la accionante la acción de querella funcionarial consagrada en la Ley de Carrera Administrativa y aplicable analógicamente al ámbito funcionarial municipal según reiterada jurisprudencia (…)”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta obligatoria, de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, a la cual se encuentra sometida el fallo de fecha 13 de junio de 2002, dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró inadmisible la acción de amparo constitucional ejercida.

Al efecto, se observa que la actora solicita que se declare con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, así como que se le restablezca su condición como funcionario público de carrera, denominado cobrador a domicilio, aunado a lo cual requiere en el escrito libelar, que el ciudadano Alcalde y la ciudadana Superintendente Tributaria, le expliquen las causas de la negativa de proveer las credenciales a las que tiene derecho, que se le restituya el derecho a visitar a los contribuyentes y hacer las gestiones de cobro de impuestos municipales, y finalmente solicita, el cese de llamadas a los contribuyentes para indicarles que no acepten su visita como funcionario.

Así las cosas, el a quo declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta, fundamentándose en que resulta indispensable para decidir, analizar las disposiciones de orden legal para determinar la naturaleza de las funciones ejercidas por la accionante, a los fines de verificar si la misma detenta la condición de funcionaria de carrera, aspectos éstos que implican el examen de la normativa que rige la función pública en el ámbito del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas.

En razón a lo anterior, este Órgano Jurisdiccional considera oportuno advertir lo que ha reiterado nuestro Máximo Tribunal, en sentencia N° 1210 de fecha 10 de octubre de 2000, dictada por la Sala Constitucional, al declarar lo siguiente:

“(…) Tal como ha sido narrado, en el presente caso la parte actora invoca como fundamento de su acción la violación de normas de orden legal para de allí derivar la vulneración de sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso. Esta práctica o forma de ejercer la acción de amparo no resulta aislada o excepcional, antes por el contrario, ha venido observando esta Sala que la misma se ha convertido en el modo más frecuente de ejercer este tipo de acción, lo cual obliga a formular un llamado de atención al foro jurídico y en especial a los abogados que frecuentemente hacen uso de este medio procesal, para que se tenga presente que a los fines de la procedencia de la acción de amparo es menester la confrontación directa del hecho, acto u omisión presuntamente lesivos, con la norma constitucional que se denuncia como conculcada. Tener presente lo anterior contribuiría a evitar no solo las posibilidades de fracasar al momento en que sea decidido el asunto sino también a evitar que este alto Tribunal distraiga inútilmente su tiempo examinando materias que escapan al ámbito propio de su jurisdicción. En este orden debe insistirse que la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías constitucionales stricto sensu; de allí que lo realmente determinante para resolver acerca de la pretendida violación, es que exista una violación de rango constitucional y no legal, ya que si así fuere el amparo perdería todo sentido y alcance y se convertiría en un mecanismo ordinario de control de la legalidad.
Lo que se plantea en definitiva es que la tuición del amparo esté reservada para restablecer situaciones que provengan de violaciones de derechos y garantías fundamentales, pero de ninguna forma de las regulaciones legales que se establezcan, aun cuando las mismas se fundamenten en tales derechos y garantías.
Y aun cuando resulta difícil deslindar cuándo las violaciones que se alegan son de orden constitucional o legal, la regla que la jurisprudencia ha establecido se contrae a indicar que si la resolución del conflicto requiere, insoslayablemente, que la decisión se funde en el examen de la legalidad de las actuaciones que constituyen la fuente de las violaciones denunciadas, la violación evidentemente no será de orden constitucional. Se concluye entonces que debe bastar al juez, a los fines de decidir sobre el amparo solicitado, la sola confrontación de la situación de hecho con el derecho o garantía que se pretenden lesionados, y si de ello se evidencia la efectiva existencia de la violación que se alega, es procedente, por tanto, la protección constitucional (…)”. (Subrayado de esta Corte).

En consideración a lo anterior, la acción de amparo constitucional está concebida como una protección de derechos y garantías strictu sensu, de allí que si lo que se pretende es la restitución de algo que no sea el núcleo esencial del derecho consagrado en la Constitución, el Juez debe advertir que la acción de amparo no es idónea para satisfacer la pretensión concreta propuesta y por ello resulta inadmisible.

En el caso bajo estudio, se evidencia que la parte actora pretende accionar por amparo, normas de orden legal lo cual constituye el objeto principal de su denuncia, pero considera esta Alzada, que se ha debido invocar y demostrar que se trata de una vulneración constitucional flagrante, directa e inmediata, por lo que comparte esta Corte lo esgrimido por el a quo, en cuanto a declarar inadmisible la acción de amparo interpuesta.

En refuerzo de lo que antecede, aprecia esta Corte que el a quo consideró que la parte accionante cuenta con un recurso procesal específico, como lo es la querella funcionarial, en la cual si pueden plantearse asuntos de legalidad, como los que se requerirían examinar en este caso, siendo por ello igualmente inadmisible la acción de amparo de marras, a tenor de lo previsto en el artículo 6 numeral 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.

Dicho lo anterior, estima esta Corte oportuno referirse al desarrollo jurisprudencial y doctrinario que ha venido definiendo la aplicación de la disposición legal citada, como causal de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional.

En tal sentido, el referido numeral 5 del artículo 6 de la Ley in commento, señala como causal de inadmisibilidad que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, ello así, ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, en el entendido que, como bien lo expresa el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, la acción de amparo constitucional reviste un carácter extraordinario, y luego una vez interpuesta la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, pretenda solicitar por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.

Además de esta inicial interpretación, ha señalado igualmente el desarrollo jurisprudencial y doctrinario, que no obstante el actor no haber agotado la vía ordinaria, si ésta resulta eficiente para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida, el amparo debe resultar igualmente inadmisible, en aras de la protección del carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, al que antes se hizo referencia (Subrayado de esta Corte).

En este sentido, encontramos que este numeral dispone como causal de inadmisibilidad “(...) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes (...)”, refiriéndose a los casos en que el interesado acude en primer término a una vía ordinaria y luego pretende intentar acción de amparo constitucional, sin embargo a los fines de conservar el carácter extraordinario del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a la vía judicial ordinaria, sino también en los casos cuando teniendo la posibilidad de acudir a dicha vía no se hace, sino que se acude a la vía extraordinaria. Hoy en día, suele realizarse el análisis de la extraordinariedad de la acción de amparo constitucional junto con las causales de inadmisibilidad, pudiendo el Juez desecharla in limine litis, cuando no existe en su criterio dudas que dispone de otros mecanismos ordinarios eficaces e idóneos para dilucidar la pretensión.

Por su parte, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia de fecha 6 de febrero de 2001, caso Seauto La Castellana, C.A., así lo ha confirmado:

“(...) No obstante, cuando se puede acudir a la vía procesal ordinaria, sin que la lesión a la situación jurídica se haga irreparable, es precisamente el trámite o el medio procesal ordinario la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo, pues no habría posibilidad de interponer la acción de amparo si hubiese prevista otra acción o un recurso para dilucidar la misma cuestión y lograr el restablecimiento de la situación violentada (...)”.

Ciertamente, la jurisprudencia en forma reiterada, ha ampliado el alcance de este numeral al señalar que, igualmente, resulta inadmisible el amparo cuando exista la posibilidad de acudir a otros medios judiciales de los cuales no se ha hecho uso para satisfacer la misma pretensión, siempre y cuando, este medio sea breve, sumario y eficaz para restablecer la situación jurídica infringida.

De modo que, la interpretación que se le ha dado a la causal de inadmisibilidad bajo examen ha sido tan extensa, fundamentándose en el carácter extraordinario de la institución del amparo constitucional, el cual se desvirtuaría en el supuesto de que sea utilizado este último como medio para satisfacer cualquier pretensión, lo cual vulneraría el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, sustituyendo así la acción de amparo todo el ordenamiento procesal del derecho positivo.

Con base a las consideraciones previas, esta Corte observa que en el caso bajo estudio, no se agotó la vía ordinaria preexistente con la finalidad de analizar la relación de empleo público que adujo tener la accionante con la Alcaldía del Municipio Libertador del Distrito Metropolitano de Caracas, y de ser el caso, verificar si procedía el reestablecimiento de la condición que como funcionaria pública de carrera, -alegó tener la actora-, así como la procedencia de las peticiones requeridas en cuanto a que se le informe sobre la causa de la negativa de proveerle las credenciales que la acreditan como cobradora a domicilio y lo atinente, a la restitución de su derecho a visitar a los contribuyentes y hacer sus gestiones de cobro de impuestos municipales, en razón de lo anterior, estima esta Corte que la presente acción de amparo constitucional, tal y como lo declaró el a quo es inadmisible, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y así se decide.

En virtud de lo expuesto, esta Corte confirma el fallo objeto de la presente consulta, dictado en fecha 13 de junio de 2002 por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital de fecha 13 de junio de 2002, el cual declaró inadmisible la acción de amparo constitucional interpuesta por el abogado José Gregorio González Borges, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 63.777, en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana MAGALY JOSEFINA GONZÁLEZ DE URGUELLES, titular de la cédula de identidad N° 5.581.050, contra el ciudadano FREDDY BERNAL ROSALES, en su carácter de ALCALDE DEL MUNICIPIO LIBERTADOR DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS y contra la ciudadana LISBETH VELANDIA TORRES, en su carácter de SUPERINTENDENTE MUNICIPAL TRIBUTARIA de la Alcaldía del referido Municipio, para que se le reestablezca la condición de funcionario público de carrera, denominado cobrador a domicilio.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/vrs
Exp. N° 02-2456