TSJ Regiones - Decisión

EXPEDIENTE Nº: 02-27482
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

El 8 de mayo de 2002 fue recibido en la Secretaría de esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, proveniente del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, el oficio Nº 02-383 del 24 de abril de 2002, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Carmen Sánchez González, Alberto Balza Carvajal y Edecio Sánchez Molina, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 9665, 991 y 53.963, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JAIRO ENRIQUE CASTILLO, con cédula de identidad Nº 1.700.518, contra el acto administrativo contenido en la Resolución de Reparo Nº 04-00-03-03-004 de fecha 23 de enero de 1998, dictada por la Contraloría General de la República, mediante la cual acordó la responsabilidad civil del referido ciudadano por la cantidad de DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES CON VEINTITRÉS CÉNTIMOS (Bs. 2.531.425, 23), por el manejo irregular de fondos públicos en la reparación de vehículos cuando ejerció funciones como Director de la Unidad Operativa Hospital General “San José”, dependiente del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
Dicha remisión obedeció a la apelación ejercida por la representación de la Contraloría General de la República contra la sentencia dictada por dicho Juzgado el 2 de marzo de 2001, en la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo interpuesto.
El 14 de mayo de 2002 se dio cuenta en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, designándose ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente. En esa misma oportunidad, se fijó el décimo día de despacho siguiente para dar inicio a la fase de relación de la causa.
El 6 de junio de 2002, la representante de la Contraloría General de la República, abogado Genevieve Sánchez Hung, presentó escrito de fundamentación de la apelación.
El 6 de agosto de 2002, la representación del Ente Contralor solicitó se fijase la oportunidad en que tuviera lugar el acto de informes, la cual fue oída de conformidad, estipulándose mediante auto del 14 de agosto de 2002, que el mismo se establecería al décimo día despacho siguiente contado a recibimiento en autos de la última de las notificaciones a que se tenga lugar, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y 233 del Código de Procedimiento Civil.
El 23 de octubre de 2002, tuvo lugar el acto de informes, con la sola comparencia de la representante de la Contraloría General de la República.
Revisadas las actas procesales, tanto judiciales como administrativas, que conforman el expediente, esta Corte procede a emitir decisión, previas las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTO DEL RECURSO

Los apoderados judiciales del recurrente fundamentaron su pretensión de nulidad, con base en los siguientes argumentos:

En primer término, manifestaron que la Dirección General de Control de la Administración Central y Descentralizada, Dirección de Control del Sector Social, luego de analizadas las cuentas de gastos, formuló reparo al ciudadano Jairo Enrique Castillo, quien se desempeñaba como Director de la Unidad Operativa Hospital General “San José” de la localidad de Tovar, Estado Mérida, Distrito Sanitario Corporación de Salud de Mérida, dependencia del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, en razón de las funciones desempeñadas en dicho cargo durante el ejercicio presupuestario del año 1994, determinándose en razón de ello, lo siguiente:

“(…) comprobación insuficiente en los soportes correspondiente(s) a los pagos efectuados por concepto de suministro de gasolina, repuestos o reparación de vehículos, al no haber sido identificados los vehículos que recibieron los mencionados servicios, lo que impidió verificar la razonabilidad, sinceridad y legalidad de dichos pagos, detallados en el anexo único del reparo, que forma parte integrante del mismo(…)”
“(…) que tales hechos constituyen causal de reparo conforme a la disposición Nº 51 de las ‘Normas para el Ejercicio del Control Posterior del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos’, emanadas de este Organismo Contralor y publicadas en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.357 de fecha 21-11-91 (…)”.

Con base en lo expuesto, indicaron que el Director de Control del Sector Social formuló el reparo de conformidad con lo previsto en el artículo 31 la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1995, así como en el artículo 30, numeral 13, del Reglamento Interno de la Contraloría General de la República, del cual destacaron, no fue notificado directamente el ciudadano Jairo Enrique Castillo, sino quien estaría ejerciendo las funciones de Directora del Hospital General “San José” de la localidad de Tovar, la cual se habría practicado mediante oficio Nº 05-00-05-8240 del 18 de diciembre de 1996, haciendo referencia solamente a las cuentas del Hospital, pero no así de la gestión directa realizada por el recurrente, lo que en su parecer contravendría lo establecido en el artículo 9º de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, así como del artículo 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Igualmente, manifestaron que luego de haber tenido conocimiento del reparo, interpusieron recurso jerárquico ante la Dirección de los Procedimientos Jurídicos, quien desestimó la solicitud del recurrente, reiterando el acto declaratorio de responsabilidad civil.

Considerado lo anterior, denunciaron que el procedimiento seguido en vía administrativa adolecía de vicios que anularían el acto administrativo cuestionado, toda vez que el reparo formulado al recurrente bajo el carácter de Director de la Unidad Operativa Hospital General de San José, y por ende, cuentadante y responsable del manejo de sus fondos para el año de 1995, no podía ser factible, pues “(…) en su condición de DIRECTOR DE HOSPITAL JEFE DE UNA UNIDAD OPERATIVA: DISTRITO SANITARIO DE TOVAR, adscrita a la DIRECCIÓN REGIONAL: CORPORACIÓN DE SALUD DEL ESTADO MÉRIDA, SOLO (sic) le hace responsable por el MANEJO DE LOS FONDOS EN AVANCE QUE ANUALMENTE RECIBE DE ACUERDO A LAS INSTRUCCIONES DE LAS UNIDADES EJECUTORAS DEL DESPACHO. Cada una de estas UNIDADES EJECUTORAS DEL MSAS [entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social] es responsable por la ejecución de SU PRESUPUESTO dentro de la esfera de su competencia administrativa, pues el mismo se gira de acuerdo a sus órdenes, siendo ellas responsables de la sinceridad, legitimidad y oportunidad del gasto, limitándose a la UNIDAD OPERATIVA a cargo de nuestro mandante, a realizar el control financiero del presupuesto, al registro contable de las operaciones y a la elaboración y tramitación de las órdenes de pago” (mayúsculas del recurrente).
Por otra parte, sostuvieron que la cancelación de las facturas de los proveedores del hospital no le correspondía al Director, sino más bien al Administrador, quien es el que detenta “legalmente” la competencia para la adquisición, almacenamiento, transporte y suministros de bienes materiales y equipos, así como su suministro, inventario y control sobre los bienes nacionales, razón por la cual, alegaron que su mandante no tiene responsabilidad alguna con respecto a lo investigado por la Contraloría General de la República.
Asimismo, refirieron que el reparo formulado se basó en observaciones que fueron realizadas mediante un “informe institucional” contenido en el oficio Nº 05-00-05-8240 de fecha 18 de diciembre de 1996, emanado de la Contraloría General de la República a la entonces Directora del hospital y no al recurrente, quien sería el “indiciado” en la investigación fiscal, situación ésta que, en su criterio, violaría el derecho a la defensa por falta de la debida notificación que alude los artículos 73 y 74 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, así como lo establecido en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1996, toda vez que al haber entrado el referido instrumento legal en vigencia a partir del 1º de febrero de 1996, debió aplicarse sus previsiones procedimentales relativas a la diferenciación entre los exámenes de cuentas y las inspecciones y fiscalizaciones, situación que no ocurrió, viciando el procedimiento de nulidad absoluta, contraviniendo lo dispuesto en los artículos 44, 46 y 68 de la entonces vigente Constitución de 1961, así como del artículo 19, ordinal 4º, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y artículo 1º del Código de Procedimiento Civil.
Finalmente, señalaron que al obviarse la disposición contenida en el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1996, que determina el procedimiento relativo al examen de cuentas, se debió notificar directamente al interesado de las objeciones encontradas durante su gestión, y no como lo realizó en Ente Contralor, quien omitió realizar dicha notificación por considerar que el precepto aplicable era el contenido en el artículo 87 eiusdem, lo que generó una vulneración al debido proceso y al derecho a la defensa; asimismo, denunciaron la inobservancia del cumplimiento del lapso probatorio preceptuado en el artículo 89 del instrumento en comento, lo que también quebrantaría los derechos constitucionales antes denunciados.
Con base en los argumentos esgrimidos, solicitaron la nulidad del acto administrativo de reparo dictado por la Contraloría General de la República, por la violación de los artículos 46, 60 ordinal 5º y 68 de la Constitución de 1961, así del artículo 19, ordinales 1º y 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

II
DEL ACTO IMPUGNADO

La Dirección de Procedimientos Jurídicos I de la Contraloría General de la República, acordó en vía jerárquica, mediante Resolución Nº 04-00-03-03-004, del 23 de enero de 1998, la confirmación del reparo Nº 05-00-05-304 del 3 de octubre de 1997, efectuado por la Dirección de Control Social, considerando para ello, lo siguiente:

Que el reparo surgió como consecuencia del examen practicado por la Contraloría la Cuenta de Gastos correspondiente al ejercicio presupuestos del año 1994, a la Unidad Operativa Hospital General “San José”, de la localidad de Tovar, Estado Mérida, dependiente del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, cuyo manejo correspondió al ciudadano Jairo Enrique Castillo en su condición de funcionario cuentadante, durante dicho período, por haber ejercido el cargo de Director del hospital.

Que dicho reparo se formuló de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 30 numeral 13 del Reglamento Interno de dicho Ente Contralor, debido a la comprobación insuficiente de los soportes correspondientes a los pagos por concepto de suministro de gasolina, repuestos y reparación de vehículos, al no haber sido identificados los vehículos que recibieron los mencionados servicios, lo que impidió verificar la razonabilidad, sinceridad y legalidad de dichos pagos, por lo que se procedió a informar de los resultados de los exámenes de cuentas al ciudadano Jairo Enrique Castillo, quien se desempeñó como cuentadante de la Unidad Operativa en el período objeto de investigación.

Que se le concedió al investigado un plazo de quince días para que expusiera sus defensas, por cuanto no planteó alegatos suficientemente válidos, ni documentación alguna que pudiera demostrar la razonabilidad, sinceridad y legalidad de los pagos, lo que podría declararlo como responsable de daño patrimonial a la República de conformidad con lo establecido en el artículo 1185 del Código Civil y 51 de las “Normas para el Ejercicio del Control Posterior del Gasto Público y para el Examen Selectivo de las Cuentas de Gastos”, dictadas por la Contraloría General de la República y publicadas en Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 33.357 del 20 de noviembre de 1991.

Que en razón del procedimiento realizado, se concluyó la necesidad de formular al ciudadano Jairo Enrique Castillo, reparo por la cantidad de DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES CON VEINTITRÉS CÉNTIMOS (Bs. 2.531.425,23).

Que del reparo formulado se ejerció recurso jerárquico, del cual se observó lo siguiente:

Que no hubo violación del derecho a la defensa, toda vez que los resultados arrojados por los exámenes de cuentas fueron notificados al ciudadano Jairo Enrique Castillo, mediante oficio Nº 05-00-05-3967 del 3 de junio de 1997, tal como se evidencia del expediente administrativo, dejándose además abiertos los lapsos para formular sus alegatos, actuación que cumplió al presentar sus consideraciones, y se le informó de la apertura del lapso probatorio, en el cual no aportó elemento alguno que justificara los pagos.

Indicó, que de las pruebas documentales contenidas en las facturas de compra de gasolina, repuestos y reparación de vehículos no se demuestra fehacientemente cuáles bienes fueron objeto de refacciones, y que dicha indeterminación - aunado a lo establecido en la Publicación Nº 24 que contiene las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de Unidades Operativas”, el cual indica en su Capítulo III, relativo al pago de gastos, que “ [l]as facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener, como mínimo la siguiente información: Lugar y fecha de la operación: nombre y cédula de identidad del proveedor o beneficiario: monto del gasto a pagar, en números y letras: y los demás datos que, de acuerdo con el concepto de gasto, se requieran para describir con precisión la operación realizada(…)” genera una contravención a los estipulado por el Ente Controlador en torno al manejo de los fondos públicos.

Finalmente, al inobservarse con detenimiento los vehículos que fueron objeto de mantenimiento, se acordó reiterar el reparo Nº 05-00-05-304 del 3 de octubre de 1997, exigiéndose el pago a la República por la cantidad acordada inicialmente.

III
DE LA SENTENCIA APELADA

El Juzgado Accidental Nº 5 del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, acordó la procedencia del recurso contencioso administrativo de nulidad, al señalar que aunque de las actas llevadas por el Ente Contralor sí se constata que las facturas de pago denotan de manera fehaciente los gastos efectuados por el órgano fiscalizado, toda vez que “(…) las facturas y comprobantes producidas permite cotejar la presencia de la información requerida por dicha publicación y el pago de los gastos en ellos asentados por parte de dicho instituto es prueba suficiente para este Juzgado Accidental de la legalidad y sinceridad de las actuaciones objetas, por cuanto demuestran el cumplimiento de lo dispuesto en su normativa y constituye testimonio del desembolso efectuado (…) Siendo ello así, no ha debido rechazar por insuficientes la fiscalización actuante (sic) facturas y comprobantes que, pese a no contener otros datos que hicieran posible describir con precisión la operación realizada, documentaban, por el contrario, el mínimo que exigía sus disposiciones, ejecutando el accionante el mandato contenido en ella y confirmando el pago cuya veracidad objetó el órgano contralor”.

Con base en lo expuesto, determinó que no podía generársele al recurrente obligaciones extraordinarias a las ya previstas en la Ley, y viendo la existencia de pruebas que señalan que la institución adquirió los bienes y servicios indicados, quedaba desvirtuada la investigación practicada por la Contraloría General de la República, teniendo el Ente Contralor en todo caso que probar el uso ilegal de los bienes, toda vez que sólo podía verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la Publicación Nº 24 que contiene las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de Unidades Operativas”, más no de su empleo o utilización, “ [e]n efecto, de las facturas y comprobantes presentados no es solamente posible conocer el lugar y la fecha de la operación realizada, el nombre, la denominación comercial o razón social y el número de cédula de identidad del proveedor o beneficiario, el monto de (sic) a pagar y, en algunos casos, la clase o modelo del vehículo objeto de reparación, sino también que su adquisición o prestación se haya hecho para el patrimonio del ente pagador, situación que cumple con lo establecido en el Numeral (sic) 2 del Capítulo III de la Publicación Nº 24 de la Contraloría General de la República y prueba la realización de la respectiva operación, lo cual se constata de manera específica de los documentos agregados a los folios treinta y uno (31), treinta y seis (36), cuarenta y seis (46), sesenta y tres (63), noventa y seis (96), ciento dieciocho (118), ciento treinta y dos (132), ciento treinta y siete (137), ciento setenta y cinco (175), ciento ochenta (180), ciento ochenta y cinco (185), ciento ochenta y siete (187), y ciento ochenta y nueve (189), Segunda Pieza de los autos procesales”.

IV
DE LA APELACIÓN

La representación de la Contraloría General de la República en su escrito de fundamentación a la apelación objetó el fallo pronunciado por el Juzgado Accidental Nº 5 del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, por considerar que:
El fallo proferido por el a quo adolecía de falso supuesto de hecho, en contravención a lo dispuesto en los artículos 12 y 320 del Código de Procedimiento Civil, por cuanto denunció que el juzgador en primera instancia consideró que los comprobantes efectivamente cumplen con los requisitos exigidos por la Publicación Nº 24 de la Contraloría General de la República, afirmación que no es correcta, por cuanto, si bien los instrumentos cuestionados indican el lugar y fecha de la operación o servicio, la denominación comercial o razón social del proveedor, el monto a pagar, el concepto del pago y la marca del vehículo objeto del servicio, no es cierto que las mismas especifiquen las placas u otro elemento de identificación que permitan determinar que los mismos son del uso y administración por parte del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, aunado al hecho de que la cuenta de gastos no solamente debe tener una relación detallada de la manera como son realizados los gastos, sino que además debe acompañarse toda la documentación que “legal y aritméticamente” justifique la erogación, todo ello de conformidad con lo establecido en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, vigente para el momento de hacerse las operaciones de los vehículos, que señala como uno de los objetivos del examen de cuentas, la comprobación de la veracidad y exactitud de las operaciones efectuadas por quienes manejan fondos públicos, para lo cual es necesario que se presente la adecuada documentación probatoria, estando los funcionarios encargados en la obligación de proporcionarla.

Asimismo, refirió que el Ente Contralor en ejercicio de las facultades que le confería el artículo 69 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República de 1984, podía delimitar la forma como debían ser llevadas y rendidas las cuentas de los entes sujetos a su control, tal como en efecto lo hizo mediante la publicación en Gaceta Oficial de la Publicación Nº 24 contentiva de las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de las Unidades Operativas”, instrumento que determina cómo debe realizarse y rendirse el manejo de los fondos por parte de sus cuentadantes, indicándose al efecto que deberán presentar los comprobantes de los gastos realizados con los fondos asignados al organismo, tal como lo dispone el Numeral 2, del Capítulo III del referido instrumento, que determina: “ [l]as facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener, como mínimo, la siguiente información: Lugar y fecha de operación; nombre y cédula de identidad del proveedor o beneficiario; monto del gasto a pagar en números y letras, y los demás datos que de acuerdo con el concepto del gasto se requieran para describir con precisión la operación detallada (…)” (Subrayado del escrito de formalización).

Por otra parte, denunció que el a quo incurrió en errónea interpretación, tal como lo dispone el artículo 313, ordinal 2º, del Código de Procedimiento Civil, por cuanto no enfocó correctamente las previsiones invocadas en la Publicación Nº 24, que establece que las facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener todos los datos que de acuerdo con el concepto del gasto se requieran para describir con precisión la operación realizada, lo que resulta indispensable para que pueda verificarse tanto la legalidad como sinceridad de los gastos por los entes sometidos al control fiscal. Lo expuesto, extrapolado a lo acordado en el fallo apelado, puede verificarse en lo que en su criterio denota el incumplimiento, toda vez que la sentenciadora obvió la parte final del artículo contenida en la Publicación Nº 24, que alude a que las constancias de pago deben tener, además de los requisitos considerados por el a quo “cualquier otro dato que se requiera para describir con precisión la operación realizada”, lo que se traduce en la cabal identificación de los vehículos de los cuales se les dotó de combustible, se les cambiaron repuestos o se les hicieron reparaciones.

En consecuencia de lo expuesto, señaló que al no precisar la factura cuáles eran los vehículos reparados, la Contraloría adecuó su actuación con lo establecido en la Publicación Nº 24, por lo que el reparo resulta procedente, razón por la cual solicitó la revocatoria del fallo.

V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Planteada la apelación en los términos expuestos, esta Corte considera pertinente efectuar las siguientes consideraciones:

La representación del Ente Contralor argumentó que el a quo incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho delimitado en los artículos 12 y 320 del Código de Procedimiento Civil, por no considerar cabalmente el contenido de las facturas de reparación de vehículos, las cuales no indican el modelo, tipo o características que permitan delimitar que el mismo pertenezca a la Unidad Operativa Hospital General “San José”, o si fueron refacciones realizadas a otro tipo de automóvil, lo que da lugar a la formulación del reparo.

Igualmente, la Contraloría General de la República destacó que el sentenciador en primera instancia incurrió en el error de interpretación al cual alude el artículo 313 ordinal 2º del Código de Procedimiento Civil, toda vez que no consideró lo dispuesto en la Publicación Nº 24 dictada por el referido Ente, relativa a las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de las Unidades Operativas”, instrumento que delimita que los cuentadantes deben presentar los comprobantes de los gastos realizados con fondos públicos, indicando específicamente en el Numeral 2, del Capítulo III del referido instrumento, que: “ [l]as facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener, como mínimo, la siguiente información: Lugar y fecha de operación; nombre y cédula de identidad del proveedor o beneficiario; monto del gasto a pagar en números y letras, y los demás datos que de acuerdo con el concepto del se requieran para describir con precisión la operación realizada (…)” (Subrayado del escrito de formalización).

Por su parte, la sentencia proferida por el a quo destacó que las facturas que cursan en el expediente administrativo son suficientes porque delimitan las reparaciones efectuadas, el monto desembolsado e inclusive en algunos casos, el modelo de vehículo, por lo que la Contraloría General de la República debió considerarlas como suficientes a los fines de no adoptar el procedimiento fiscal de formulación de reparo.

Indicado lo anterior, esta Corte observa que la base legal que fundamentó la aplicación del presente procedimiento de control fiscal así como el acuerdo de proferir el proveimiento administrativo de carácter sancionatorio desde el punto de vista de la responsabilidad civil por daños ocasionados a la República de conformidad con lo establecido en el artículo 1185 del Código Civil, radica en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República del 13 de diciembre de 1995, aplicable rationae temporis al caso de autos, y que a la letra dispone:

“Artículo 31.- Cuando se detectan irregularidades que causen perjuicio pecuniario, la Contraloría formulará el reparo a quien haya presentado la cuenta, a menos que dicha persona demostrare de una manera fehaciente que los hechos que dieron lugar al mismo son imputables al anterior encargado o a quien manejó directamente los fondos, en cuyo caso formulará directamente los reparos a cargo de estos últimos”.

La referida proposición normativa que dio inició a la formulación del reparo se accionó con ocasión al examen de cuentas efectuado por la Dirección de Control de Sector Social de la Contraloría General de la República el 17 de septiembre de 1996 que riela en el folio 2 del expediente administrativo, cuyo contenido señaló la imposibilidad de comprobar la sinceridad de gastos efectuados por la suma de dos millones quinientos treinta y un mil cuatrocientos veinticinco con veintitrés bolívares céntimos (Bs. 2.531.425,39) erogados por el Hospital General “San José de Tovar” en reparaciones de vehículos. La falta de la correcta determinación de pagos se basó en facturas cuyos datos no indican suficientemente a que tipo de automóviles se les hicieron refacciones mecánicas y a quien pertenecen, por lo que la falta de cabalidad en los datos, dio lugar a la afirmación sostenida por la Contraloría General de la República en cuanto a que no se completaron los requerimientos exigidos por la Publicación Nº 24 dictada por el referido Ente, relativa a las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de las Unidades Operativas”, cuyo Numeral 2, del Capítulo III determina que las facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener, como mínimo, la siguiente información: Lugar y fecha de operación; nombre y cédula de identidad del proveedor o beneficiario; monto del gasto a pagar en números y letras, y por último, tal como hizo énfasis el Ente Fiscalizador, deben contener los demás datos que de acuerdo con el concepto del gasto, se requieran para describir con precisión la operación realizada.

De las consideraciones expuestas, esta Corte a los fines de determinar la pertinencia de los alegatos presentados por la Contraloría General de la República, debe considerar dos puntos sustanciales concernientes a lo alegado: a) Si el contenido de las facturas presentadas por el recurrente durante su gestión cumplen a cabalidad lo estipulado por la Publicación Nº 24 y; b) Si la normativa contenida en la Publicación Nº 24 es acorde a los fines de acordar la presente formulación de reparo.
En tal sentido, de las actas que conforman el expediente administrativo se observa, que las facturas consignadas por el recurrente en cumplimiento de la documentación otorgada durante su gestión, denotan lo que a criterio del tribunal a quo, eran datos suficientes para sustentar las transacciones realizadas en las refacciones efectuadas a los vehículos, quien realizó la reparación, el beneficiario del servicio (de las cuales todas indican se hicieron a nombre del Hospital “San José”), el trabajo realizado, los repuestos utilizados, y el costo del arreglo. Sin embargo, y tal como lo consideró el Ente Contralor, la falta de descripción del tipo de vehículo así como sus características, denota indeterminación del tipo de unidad a la cual se le practicaron los arreglos, lo que permite dudar si las mismas estaban asignadas a la referida dependencia del entonces Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, o si eran de uso particular.

Las consignaciones de las referidas facturas permiten, en principio, afirmar el incumplimiento de la Publicación Nº 24 por la falta en la especificación de las unidades, pero de las actas comprendidas en las pieza administrativa se denota, que la Administración no cumplió cabalmente con la carga probatoria que le corresponde en los términos de comprobar si efectivamente el recurrente había incurrido en daño patrimonial contra la República. Sobre este particular, es preciso destacar que en los procedimientos sancionatorios: “la carga de la prueba pesa exclusivamente sobre quien acusa, de modo que es el acusador quien tiene que probar los hechos y la culpabilidad del acusado, y no éste quien ha de probar su inocencia” (GARRIDO FALLA, Fernando y FERNÁNDEZ PASTRANA, José. “ Régimen Jurídico y Procedimiento de las Administraciones Públicas”. Editorial Civitas, Madrid, 1993), principios que, han sido corroborados por decisiones de esta Corte, como la contenida en sentencia 3682/2002 (caso: Laboratorios Leti S.A), al señalar que [e]l derecho a la presunción de inocencia implica entonces que la Administración, en el ejercicio de la potestad sancionatoria, no podrá prejuzgar o determinar anticipadamente la culpabilidad del sujeto investigado. Igualmente, en virtud de la presunción de inocencia, la Administración tendrá la carga de la prueba respecto a la culpabilidad de investigado”.

En este sentido observa la Corte que estos elementos, no fueron cumplidos cabalmente por la Contraloría General de la República lo que impide fundamentar sanción alguna por daños ocasionados al patrimonio de la República, que puedan ser objeto de resarcimiento mediante la responsabilidad civil del recurrente.
Por otra parte, en relación con el argumento sostenido por el Ente Contralor, respecto a que el recurrente incumplió con la disposición contenida en la Publicación Nº 24 relacionada con “ [l]as facturas y demás comprobantes que respalden los pagos efectuados deben contener, como mínimo, la siguiente información: Lugar y fecha de operación; nombre y cédula de identidad del proveedor o beneficiario; monto del gasto a pagar en números y letras, y los demás datos que de acuerdo con el concepto se requieran para describir con precisión la operación realizada (…)” (Subrayado del escrito de formalización de la Contraloría General de la República).

Debe indicar esta Corte, que en materia sancionatoria administrativa, la Ley es la rectora y preeminente por ser la atributiva de la potestad sobre la cual los entes y órganos de la Administración radican en su obrar. Así, resulta que la potestad sancionatoria es inescindible del principio de legalidad, teniendo por ende que estar regida por dos de sus características: que el orden normativo se encuentre en vigor a los actos, hechos o negocios jurídicos acaecidos (lex previa), y que la composición de su estructura normativa sea determinada de forma tal, que no se preste a erróneas interpretaciones, tanto por el agente operador de la norma (en este caso la Administración) como los particulares susceptibles de su aplicación.

En el caso de la Administración, este principio el de legalidad, no se encuentra sometido a los rigores estrictos que regulan la materia penal, toda vez que las conductas y premisas susceptibles de responsabilidad administrativa son aún más disímiles que en la parte penal; sin embargo, la Administración cuenta con la posibilidad de que la Ley remita expresamente al reglamento, la regulación de ciertos tipos subsumibles dentro de una normativa legal, sin que ello implique extralimitación dentro del campo que la propia norma legal le ha asignado al reglamento. De esta manera, los preceptos de rango sublegal pueden –dentro del propio ámbito conferido por la ley- concretar ciertos supuestos que, por su heterogeneidad, no pueden ser abarcados completamente en la ley, pero ello no implica la creación de nuevos ilícitos, si los mismos no tienen su abstracción en su elemento rector como lo es la ley. Tampoco pueden existir las llamadas delegaciones en blanco, toda vez que ello resultaría atentatorio de uno de los elementos que conforman el principio de legalidad, como lo es el de certeza o lex certa.
De tal manera que, la potestad reglamentaria que detenta la Administración en materia sancionatoria es reducida pues sólo debe cumplir con la concreción de ciertos aspectos que no pueden ser abarcados por la ley, pues las normas que la Administración dicte en concreción de la ley, deben ser concisas y concretas, no pudiéndose prestarse para que el administrado tenga una falta de certeza en torno a su contenido.

Ergo, de la afirmación sostenida por la Contraloría General de la República, al afirmar que el recurrente incumplió con lo preceptuado en la Publicación Nº 24, contentiva de las “Instrucciones y Modelos para la Contabilidad Fiscal de Fondos en Avance Girados a los Jefes de las Unidades Operativas”, específicamente en el aspecto relacionado con , “(…)y los demás datos que de acuerdo con el concepto se requieran para describir con precisión la operación realizada (…)”, constituye una falta de concreción que no genera certeza suficiente en el funcionario inspeccionado, de la cabalidad de requisitos que debe cumplir, el cual debe estar enmarcado en la máxima concreción de la potestad sancionatoria de la Administración, establecida en las normas técnicas promulgadas por su autoridad.

En virtud de ello, esta Corte considera que el recurso de nulidad es improcedente, tal como lo afirmó el a quo en su definitiva, por lo que concluye que debe desestimarse la presente apelación y confirmar el fallo dictado por el Juzgado Accidental Nº 5 del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 2 de marzo de 2001, en los términos expuestos en la presente decisión. Así se decide

IV
DECISIÓN

En atención a lo expuesto, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por la Contraloría General de la República y CONFIRMA la sentencia dictada por el Juzgado Accidental N° 5 del Juzgado Superior Segundo en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital el 2 de marzo de 2001, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo ejercido por los apoderados judiciales del ciudadano JAIRO ENRIQUE CASTILLO, contra el acto administrativo contenido en la Resolución de Reparo Nº 04-00-03-03-004 de fecha 05 de febrero de 1998, dictada por la Contraloría General de la República, mediante la cual acordó la responsabilidad civil del referido ciudadano por la cantidad de DOS MILLONES QUINIENTOS TREINTA Y UN MIL CUATROCIENTOS VEINTICINCO BOLÍVARES CON VEINTITRÉS CÉNTIMOS (Bs. 2.531.425, 23).

Publíquese y regístrese. Déjese copia certificada de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los……………….. (……) días del mes de …………… de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente – Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADAS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ

PRC/E-4