Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 02-27510
En fecha 10 de mayo de 2002, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1254-02, de fecha 29 de abril de 2002, emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por los abogados Carmen Sánchez González y Alberto Balza Carvajal, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 9.665 y 991, respectivamente, actuando como apoderados judiciales del ciudadano ORLANDO ENRIQUE DÁVILA QUIARAGUA, titular de la Cédula de Identidad N° 2.634.200, contra el MINISTERIO DE HACIENDA, hoy MINISTERIO DE FINANZAS.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación ejercida por la parte querellada, contra la sentencia dictada por el mencionado Tribunal, en fecha 5 de diciembre de 2001, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella ejercida.
En fecha 21 de mayo de 2002, se dio cuenta a la Corte, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 18 de junio de 2002, la parte querellada presentó el escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
En fecha 27 de junio de 2002, la parte querellante presentó su escrito de contestación a la apelación.
En fecha 11 de julio de 2002, se agregó a los autos el escrito de promoción de pruebas presentado por la parte querellada, y se abrió el lapso para la oposición a las pruebas promovidas en esta instancia.
Mediante auto de fecha 31 de julio de 2002, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas documentales promovidas por la parte querellada, salvo su apreciación en la sentencia definitiva.
En fecha 15 de octubre de 2002, la parte querellada presentó su escrito de informes. En esta misma fecha, se dijo “Vistos”.
En fecha 17 de octubre de 2002, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 27 de noviembre de 1998, la parte actora presentó escrito contentivo de la querella interpuesta, en los siguientes términos:
Que es funcionario público de carrera, con largos años de servicios en el Servicio Nacional Integrado de Administración Tributaria (SENIAT), en el cual se desempeñó finalmente como Fiscal Nacional de Hacienda.
Que en fecha 4 de agosto de 1998, recibió el Oficio sin número, de fecha 28 de julio de 1998, en el cual el Gerente de Recursos Humanos del SENIAT, le informó que de conformidad con el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, procedió a revocar el nombramiento mediante el cual se le designó como Fiscal Nacional de Hacienda, adscrito a la Aduana Principal Aérea de Maiquetía.
Que “(…) la anterior conducta administrativa está viciada de NULIDAD ABSOLUTA, toda vez que es inconstitucional, ilegal, inmotivada, arbitraria, notoriamente injusta y preñada de abuso y/o desviación de poder” (Mayúsculas del querellante).
Que el acto impugnado “(…) no contiene las razones de hecho ni de derecho que le sirvieron, supuestamente, al ciudadano Superintendente Nacional Tributario para emanarlo”.
Que dicho acto “(…) se dictó en ausencia total y absoluta de procedimiento, porque NO se instruyó expediente alguno; no se le notificó de una medida que afectaba sus derechos subjetivos; no se le dio oportunidad para defenderse. Todo lo cual configura ausencia total de un proceso leal y justo” (Mayúsculas del querellante).
Que el acto recurrido “(…) viola la llamada ‘cosa juzgada administrativa’, pues el acto mediante el cual se nombró a nuestro mandante como FISCAL NACIONAL DE HACIENDA, estaba definitivamente firme y había causado estado a favor de nuestro representado, fijando un límite legal para la potestad discrecional del Estado para revocar sus propios actos: los derechos subjetivos creados a favor de particulares” (Mayúsculas del querellante).
Que dicho acto incurre en el vicio de desviación de poder, “(…) por cuanto las facultades que le han sido otorgadas a la Administración en materia de autotutela y potestad revocatoria, se encuentran viciadas de nulidad absoluta por desviación de poder, cuando viola los límites impuestos a su ejercicio y no subsumirse en los presupuestos que le fija la norma atributiva de la potestad” (Negrillas del querellante).
Que el acto recurrido “(…) no guarda la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, del artículo 82 LOPA (sic), que declara irrevocables en sede administrativa a aquellos actos que han causado estado; y deberá cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.
Que el emisor del acto impugnado es incompetente “(…) al exceder los límites del mandato legal que le otorga facultades de autotutela”; así como por cuanto la “Delegación que dice poseer, es insuficiente y en modo alguno contiene delegación de la Función Pública” (Negrillas del querellante).
Con fundamento en lo anterior, el querellante demandó al Ministerio de Hacienda, “(…) para que convenga en reconocer la nulidad absoluta del acto administrativo del cual fue víctima nuestro representado, y que en consecuencia de esta nulidad se ordene el total restablecimiento de su situación jurídica subjetiva lesionada, es decir, se ordene su inmediata reincorporación al mismo cargo que venía ejerciendo y se le restituyan todas y cada una de las funciones que tenía asignada, con expresa consideración del tiempo transcurrido durante éste (sic) juicio a los efectos de ascensos y aumentos remunerativos”.
Igualmente, el querellante solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, “(…) habida cuenta de que nuestro mandante ‘manu militari’ ha sido retirado de su carrera administrativa”, lo cual, en su criterio, le causará un retraso en su carrera como Técnico Tributario, al impedirle su actualización en cuanto a conocimientos y experiencia mientras dure el juicio (Negrillas del querellante).
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 5 de diciembre de 2001, el Tribunal de la Carrera Administrativa, declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por el ciudadano Orlando Enrique Dávila Quiaragua, razonando su decisión de la siguiente manera:
Que “(…) la autoridad de la cual emanó el acto tenía la competencia en la materia”.
Que “(…) es obvio que el acto de nombramiento y su posterior ejercicio generó en el querellante derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos”.
Que al “(…) proceder el Organismo a revocar tal acto, simplemente, sin ajustarse al procedimiento legalmente establecido, habida cuenta la cualidad de funcionario de carrera del querellante, el acto está viciado de nulidad absoluta, por lo que procede la reincorporación al cargo desempeñado, restableciéndose así la situación jurídica subjetiva lesionada. Computándose a efectos de antigüedad el tiempo transcurrido entre la separación del servicio y la reincorporación, con los sueldos dejados de percibir, actualizados, durante dicho período. Se niega lo relativo al ascenso por improcedente”.
Con fundamento en lo anterior, el Tribunal a quo declaró nulo el acto administrativo impugnado, y parcialmente con lugar el recurso interpuesto por el querellante.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En su escrito de fundamentación a la apelación, la representante judicial de la parte querellada, abogada Silvia de Figueiredo, manifestó su disentimiento de la sentencia apelada, con fundamento en los siguientes alegatos:
Que el Tribunal a quo partió de un falso supuesto, por cuanto “(…) consideró que el hecho de haberse anulado el acto administrativo por el cual se le daba la categoría de Fiscal Nacional de Hacienda, se le estaba retirando de la Administración Pública, lo que no es cierto”.
Que antes de la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Administración Financiera y del actual Código Orgánico Tributario, las facultades de un Fiscal Nacional de Hacienda debían ser otorgadas mediante un acto administrativo “(…) dictado por el Ministro de Finanzas o por quien a éste le hubiese delegado tal atribución, pero ello ocurría siendo el funcionario activo o de carrera, pudiendo dicho acto ser revocado porteriormente por la misma autoridad que lo dictara y ello de modo alguno se convertía en un retiro del funcionario de la Administración Pública, sino que no podía ejercer las actividades o funciones que la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Nacional le otorgaba a los funcionarios que eran investido (sic) con la categoría de Fiscal Nacional de Hacienda”.
Que “(…) el querellante nunca fue separado de manera definitiva de la Administración Pública SENIAT, sino lo que ocurrió fue la revocatoria de unas facultades o atribuciones que se le habían conferido”.
Que “(…) la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, es inejecutable, por cuanto el querellante nunca dejó de pertenecer al SENIAT, por ello no puede reincorporarse ni pagársele salarios caídos, ya que los supuestos de procedencia de estas figuras no se han dado”.
IV
DE LA CONTESTACIÓN A LA FUNDAMENTACIÓN
DE LA APELACIÓN
En su escrito de contestación a la fundamentación de la apelación, la parte querellante, argumentó lo siguiente:
Que la parte apelante “(…) no precisa en cual (sic) de los casos citados del falso supuesto incurrió el sentenciador, obviando que el escrito de formalización debe expresar claramente las razones en que fundamenta los errores del sentenciador”.
Que la sentencia apelada “(…) no es contradictoria con lo acordado en la medida cautelar, ni lo es con lo acordado en su dispositiva”.
Que “(…) en la primera instancia al inicio del procedimiento, se había decretado una medida cautelar, para proteger al querellante y garantizarle la ejecución de la sentencia, anticipando efectos de la sentencia definitiva. Dicha medida, ordenó restituirlo en el cargo y en el cumplimiento de sus funciones, como Fiscal Nacional de Hacienda, de ello había sido privado por arbitrariedad de la Administración, quien había revocado su nombramiento, inhabilitándolo para ejercer las funciones propias del cargo; por lo que al producirse la sentencia definitiva, se ordenó el restablecimiento a su situación jurídico subjetiva lesionada, por lo que dicha medida que podía ser ratificada o modificada por el sentenciador, conserva plena vigencia, por lo que mal puede declararse sin lugar el recurso, como solicita la apelante”.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Una vez expuesto el criterio del Tribunal a quo para declarar parcialmente con lugar la querella, así como los términos de la apelación ejercida por la parte querellada, esta Corte pasa a decidir, tomando en cuenta las siguientes consideraciones:
En primer lugar, la parte apelante sostiene que el fallo recurrido incurre en el vicio de falso supuesto, pues el Tribunal a quo “(…) consideró que el hecho de haberse anulado el acto administrativo por el cual se le daba la categoría de Fiscal Nacional de Hacienda, se le estaba retirando de la Administración Pública, lo que no es cierto”.
Al respecto, esta Corte advierte que en el texto de la sentencia apelada existen algunos elementos que, ciertamente, permiten afirmar que el Tribunal a quo erró al considerar que la revocatoria del nombramiento del querellante como Fiscal Nacional de Hacienda, adscrito a la Aduana Principal Aérea de Maiquetía; constituye en sí misma un acto formal o una actuación material que evidencia la ruptura o extinción absoluta de la relación funcionarial existente entre el órgano querellado y el querellante.
En efecto, aún cuando el Tribunal de primera instancia, con fundamento en el texto del acto administrativo impugnado, estableció que el organismo querellado procedió a revocar el acto de nombramiento “(…) sin ajustarse al procedimiento legalmente establecido”; más adelante, señala que el querellante fue “separado del servicio” y ordena la reincorporación y el pago de los salarios dejados de percibir; lo cual permite concluir que, tal como lo afirma la parte apelante, el a quo entendió que la revocatoria de la designación del querellante como Fiscal Nacional de Hacienda, supuso el retiro de éste de la Administración Pública para la cual prestaba sus servicios.
La afirmación anterior demuestra que el fallo impugnado se encuentra afectado por el vicio de falso supuesto, por cuanto es cierto que el Tribunal a quo dio por realizado un hecho cuyo acaecimiento no se desprende de las actas procesales, pues el acto de la Gerente de Recursos Humanos, mediante el cual se revocó el nombramiento del querellante como Fiscal Nacional de Hacienda, sólo versa sobre los siguientes particulares: (a) Expresión de la voluntad del órgano de revocar dicho nombramiento y, en consecuencia, (b) inhabilitar al querellante para ejercer las atribuciones que le habían sido conferidas, de conformidad con las normas tributarias aplicables; sin que dicho acto contenga expresión alguna sobre el presunto retiro del querellante.
En tal virtud, deviene concluir que, tal como lo aduce la parte apelante, el Tribunal a quo erró en la apreciación de los hechos que se deducen de los autos, al asumir como cierto un hecho cuya ocurrencia no consta en el expediente, cual es el supuesto retiro del querrellante.
Con fundamento en lo anterior, esta Corte estima que el fallo apelado vulnera el principio de la verdad procesal y, por ende, está viciado de incongruencia, en cuya virtud procede su nulidad, a tenor de lo previsto en los artículos 12, 243 ordinal 5° y 244 del Código de Procedimiento Civil. Así se decide.
Anulada como ha sido la sentencia dictada por el Tribunal de primera instancia, esta Alzada estima inoficioso pronunciarse sobre los demás alegatos esgrimidos por la parte apelante y, en consecuencia, pasa a pronunciarse sobre el fondo de la controversia, según lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, en los siguientes términos:
El argumento central de la presente querella, versa sobre la nulidad absoluta del acto revocatorio del nombramiento del querellante como Fiscal Nacional de Hacienda, adscrito a la Aduana Principal Aérea de Maiquetía, por cuanto dicho acto había creado derechos subjetivos en la esfera jurídica del querellante.
En tal sentido, esta Alzada considera oportuno reiterar su criterio con relación al principio de autotutela administrativa, con respecto al cual se ha sostenido:
“El principio de autotutela o de revisión de oficio de los actos administrativos es una facultad que ha estado ampliamente consagrada en nuestro derecho público, como una potestad inherente de la Administración para ejercer por ella misma, el control sobre aquellos actos que adolezcan tanto de un vicio de nulidad absoluta así como de subsanar deficiencias en el acto susceptible de anulabilidad del mismo; sin que medie ante ello alguna participación a instancia de parte de los particulares, ni la intervención de los órganos jurisdiccionales.
(....) se reconoce como principio general la potestad de autotutela de la Administración Pública, según la cual los órganos que la integran pueden revocar los actos que hayan producido con anterioridad, en cualquier tiempo cuando sus actos se encuentren afectados de nulidad absoluta dentro de los supuestos taxativamente establecidos en el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo que cualquier otro vicio que no esté enmarcado dentro de los supuestos del referido artículo 19, será considerado como un vicio de nulidad relativa según el artículo 20 del mismo texto normativo.
Ahora bien, dentro de este marco general, la misma Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos ha establecido su excepción en aquellos casos en que los actos administrativos que estén afectados de nulidad relativa hayan originado derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular, por lo que un acto administrativo dotado de estas características, y que además haya quedado firme, es un acto irrevocable, por lo que de ejercerse la potestad de revocación, acarrearía como consecuencia la nulidad de ese acto posterior” (Sentencia N° 1.699, de fecha 21 de diciembre de 2000).
Así, según lo previsto en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, queda claramente establecido que, por una parte, la Administración tiene la facultad de revocar, en cualquier momento, en todo o en parte, los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular y, por la otra, los actos administrativos que creen derechos o intereses legítimos son irrevocables, a menos que estén afectados por algún vicio de nulidad absoluta.
Al amparo de lo expuesto, esta Corte considera que, en el caso de marras, el nombramiento dictado por el entonces Superintendente Nacional Tributario, José Ignacio Moreno León, en fecha 31 de mayo de 1995, en el cual se designó al querellante como Técnico Tributario, Grado 08, adscrito a la Aduana Aérea de Maiquetía, constituye un acto administrativo creador de derechos subjetivos en la esfera jurídica del ciudadano Orlando Enrique Dávila Quiaragua, como funcionario de carrera, derechos estos que fueron confirmados mediante las actuaciones formales y materiales que sucedieron a dicha designación.
En criterio de esta Alzada, las circunstancias anteriores ponen en evidencia que la referida designación del querellante, constituye un acto que no podía ser revocado a través del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa, con fundamento en la previsión del artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como lo señaló el órgano querellado, pues dicho acto fue creador de derechos subjetivos y además, no consta en autos que el mismo se encuentre viciado de nulidad absoluta.
Sobre este particular, esta Corte considera oportuno señalar que el acto en referencia, materialmente constituye un acto de remoción del querellante. Al respecto, esta Alzada entiende que si bien la remoción no constituye por sí sola una sanción y, por lo tanto, no requiere la apertura de un procedimiento administrativo en el cual el funcionario removido pueda defenderse; no es menos cierto, que los actos de remoción no escapan del ineludible deber de la Administración de fundamentar sus decisiones y expresar los motivos de las mismas, aún cuando éstos se encuentren configurados por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; máxime cuando dichas decisiones pueden tener efectos ablatorios para los particulares.
Con fundamento en ello, esta Corte estima que el acto revocatorio impugnado resulta nulo, por haberse fundado exclusivamente en el supuesto ejercicio de la potestad de autotutela prevista en el artículo 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, desconociendo los derechos subjetivos creados en favor del ciudadano Orlando Enrique Dávila Quiaragua, mediante el acto ilegalmente revocado sin procedimiento alguno, cuando lo procedente hubiese sido removerlo y retirarlo del mismo, por ser un funcionario de carrera. Así se declara.
Una vez que ha sido declarada la nulidad del acto revocatorio impugnado, esta Alzada decide que el querellante removido ilegalmente de su cargo, debe pasar a ocupar la posición que tenía antes de ser dictado el írrito acto revocatorio de su designación como Fiscal Nacional de Hacienda, adscrito a la Aduana Aérea de Maiquetía. Dicho de otra manera, esta Corte establece que procede la reincorporación del querellante al cargo que ocupaba al momento de ser removido por el acto revocatorio declarado nulo o a otro de similar o superior jerarquía y remuneración al cual reúna los requisitos; así como al ejercicio de las atribuciones que le fueron conferidas en el acto de nombramiento.
En tal sentido, este Órgano Jurisdiccional ordena el pago de los sueldos dejados de percibir por el querellante, cancelados de manera integral, desde la fecha del írrito acto de remoción hasta la fecha de la efectiva reincorporación al cargo que ocupaba para la fecha de su remoción; tal como ha sido reconocido reiteradamente por nuestra jurisprudencia, a los fines de restablecer la situación jurídida infringida con el acto de remoción declarado nulo. Así se decide.
Igualmente, este Tribunal ordena a la Administración recurrida que tome en consideración el tiempo durante el cual el querellante se haya encontrado efectivamente separado de su cargo como consecuencia del ilegítimo acto de remoción, a los efectos de ascensos y/o aumentos salariales, si éstos fueran procedentes. Así se declara.
VI
DECISIÓN
En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por la abogada Silvia de Figueiredo, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 38.476, actuando en su carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, contra la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 5 de diciembre de 2001, mediante la cual se declaró parcialmente con lugar la querella ejercida por los abogados Carmen Sánchez González y Alberto Balza Carvajal, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 9.665 y 991, respectivamente, actuando como apoderados judiciales del ciudadano ORLANDO ENRIQUE DÁVILA QUIARAGUA, titular de la Cédula de Identidad N° 2.634.200, contra el MINISTERIO DE HACIENDA, hoy MINISTERIO DE FINANZAS.
2.- ANULA la sentencia de fecha 5 de diciembre de 2001, dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa, que declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
3.- CON LUGAR la querella interpuesta por el mencionado ciudadano.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal del origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _________ (____) días del mes de _________________ de dos mil tres (2003). Años: 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/medc
Exp. N° 02-27510
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