MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
EXP. N° 03-0100

I

En fecha 15 de enero de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 02-1438, de fecha 30 de octubre de 2002, anexo al cual el Juzgado Superior Tercero en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido por el ciudadano GERARDO JOSÉ QUINTERO FLORES, cédula de identidad N° 5.960.852, asistido por la abogada JANETTE ELVIRA SUCRE DELLÁN, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 76.596, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Tal remisión se efectuó en virtud de la sentencia dictada por el referido Juzgado, en fecha 30 de octubre de 2002, que declaró su incompetencia para conocer la presente querella y declinó la competencia en esta Corte.

En fecha 16 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, a los fines de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer del presente recurso.
El 17 de enero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previa las siguientes consideraciones:


II
ANTECEDENTES

En fecha 9 de octubre de 2002, la ciudadana Rita Guayarmina Santana Melián, asistida por la abogada Janette Elvira Sucre Dellán, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), recurso contencioso administrativo de nulidad, contra la Procuraduría General de la República, con base en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que ingresó a la Administración Pública Nacional, prestando servicios en la Procuraduría General de la República, desempeñándose para la fecha de su remoción, en el cargo de Supervisor de Reproducción.

Que el 18 de julio de 2002, se le notificó del Oficio S/N, de fecha 15 de julio de 2002, suscrito por la ciudadana Marisol Plaza Irigoyen, en su carácter de Procuradora General de la República, en el cual se le comunicó que, “pasará a situación de disponibilidad por haber sido afectado por la medida de reducción de personal debidamente aprobada en Consejo de Ministros mediante Acta N° 233 de fecha 22 de mayo de 2002, fundamentada en cambios en la organización administrativa…”, y se le ordenó que debía retirarse de las instalaciones del referido Organismo.

Señaló, que el acto administrativo impugnado, se encuentra viciado de nulidad absoluta, dado que tiene una base legal inaplicable a su caso, y ello porque “la Procuradora General de la República [lo] sanciona con la remoción y disponibilidad con fundamento en el contenido del artículo 47 del Decreto con Fuerza de Ley Extraordinario de fecha 13.11.2001, el cual establece el Sistema de la Carrera de los funcionarios y funcionarias de ese órgano público: sistema que se regirá por las disposiciones del ESTATUTO pertinente, el cual, (…) no había sido publicado, ni entrado en vigencia a la fecha del acto que [lo] sanciona (…)”. Asimismo, indicó que la citada norma, determina que el Sistema de la Carrera de la Procuraduría General de la República, se rige supletoriamente por la Ley del Estatuto de la Función Pública.

Sin embargo, adujo que la Ley del Estatuto de la Función Pública no es supletoria del Sistema de la Carrera de la Procuraduría General de la República, ya que en el texto de la referida Ley, hay una exclusión expresa de la aplicación de la misma a los funcionarios y funcionarias de la Procuraduría General de la República.

Que el acto administrativo impugnado, se fundamenta en el numeral 5 del artículo 78 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en concordancia con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República y los artículos 84, 85, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa.

Alegó, que la Ley del Estatuto de la Función Pública no es aplicable a los funcionarios y funcionarias de la Procuraduría General de la República, y por tanto, su invocación para justificar la actuación del órgano querellado en el acto de remoción impugnado es “incorrecta”, violándosele el derecho al debido proceso, a la defensa, derechos humanos y a la tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 19, 26 y 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Por otra parte, señaló que la Disposición Transitoria Primera del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, es una norma que para proceder a su aplicación es necesario que la Procuraduría General de la República haya cumplido con una serie de obligaciones previas, las cuales son: el Reglamento Interno relativo a la estructura organizativa y funcional de la Institución, el Sistema de la Carrera de la Procuraduría General de la República, el Sistema de Remuneraciones correspondiente y proceder a la evaluación del personal de la Institución, y tales requisitos no los cumplió el mencionado Organismo, ya que al momento de dictarse el acto administrativo impugnado, la Procuraduría General de la República se encontraba imposibilitada de realizar la reestructuración de la Institución, por carecer de los elementos objetivos y legales “que le dieran el marco para los cambios en la organización administrativa de ese órgano”.

Que el Oficio S/N de fecha 15 de julio de 2002, invoca la aplicación de los artículos 84, 85, 86 y 87 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, “los cuales se refieren a la situación de disponibilidad en que se encuentra el funcionario de carrera afectado por una medida de reducción de personal, esa norma aunque vigente, por cuanto no ha sido derogada de manera expresa, no tiene aplicación en el presente caso…”, y en razón de ello, manifestó que el régimen jurídico aplicable a su caso era el del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que crea el Sistema de la Carrera de la Procuraduría General de la República, lo cual vicia el proceso de reestructuración y lo hace nulo de nulidad absoluta, de acuerdo a lo determinado en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ser un acto realizado con prescindencia total y absoluta de base legal.

Finalmente, solicitó: 1) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio S/N de fecha 15 de julio de 2002, mediante el cual se le removió del cargo de Supervisor de Reproducción y se le colocó en situación de disponibilidad; 2) se ordene su reincorporación al cargo que venía ejerciendo o a uno de superior jerarquía; 3) el pago integral de los sueldos dejados de percibir, con los aumentos que se produzcan en el transcurso del tiempo que dure este proceso, desde su “ilegal” remoción hasta su efectiva reincorporación; y 4) el correspondiente ajuste monetario, indexación e intereses de las cantidades de dinero que se le adeudan. Y subsidiariamente, solicitó el pago de las prestaciones sociales y el fideicomiso correspondiente, incluyéndose los intereses moratorios, debidamente indexados, de conformidad con lo establecido en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.


III
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA

Mediante sentencia de fecha 30 de octubre de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer de la presente causa y declinó la competencia para conocer y decidir de la misma a esta Corte, con base en las siguientes consideraciones:

“Este Juzgado a los fines de decidir sobre la admisión del presente recurso, debe previamente determinar si tiene atribuida la competencia para conocer de la demanda interpuesta, y una vez estudiadas las actas procesales que cursan en el expediente, se observa que el demandado es ‘la República Bolivariana de Venezuela (Procuraduría General de la República)’, razón por la cual la controversia que se susacitan (sic) en el presente caso debe ser ventiladas (sic) ante la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, debido a que no entra en el ámbito de competencias de los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos.
En este orden de ideas, resulta necesario precisar que el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece:
‘Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, si son impugnados por razones de ilegalidad…’
Con el artículo anterior ha quedado delineada la competencia natural de los Juzgados Superiores en lo Civil y Contencioso Administrativos, en materia de nulidad de actos administrativos, atribuyéndola cuando la violación provenga de alguna de las autoridades mencionadas, vale decir, estadales y municipales, en el ejercicio de las funciones administrativas que le son inherentes.
Siendo ello así, estima este Tribunal Superior que resulta incompetente para conocer el presente Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial incoada (sic) por el ciudadano GERARDO JOSÉ QUINTERO FLORES, de acuerdo a lo establecido en el parágrafo único del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; donde quedan excluido (sic) de la regulación de la presente ley los funcionarios público (sic) al servicio de la Procuraduría General de la República, razón por la cual se acuerda declinar su conocimiento a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”


IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca su competencia para conocer y decidir el presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto, y para ello observa:

El a quo señaló en su sentencia que “que resulta incompetente para conocer el presente recurso contencioso administrativo funcionarial incoado por el ciudadano GERARDO JOSÉ QUINTERO FLORES, de conformidad con lo establecido en el parágrafo único del artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública; donde quedan excluido (sic) de la regulación de la presente ley los funcionarios público (sic) al servicio de la Procuraduría General de la República, razón por la cual se acuerda declinar su conocimiento a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.”

Ahora bien, se desprende del caso sub iudice, que la controversia se suscita en razón de la existencia de supuestos vicios en el procedimiento por parte de uno de los órganos del Poder Público, a decir, la Procuraduría General de la República, en ejercicio de las atribuciones que le han sido otorgadas por la Ley para el cumplimiento de los fines a los cuales está destinada, incidiendo, con tal manifestación de voluntad u omisión, en la esfera jurídica del quejoso, la cual se encuentra cimentada en el derecho administrativo.

Al respecto, ha sido criterio reiterado de esta Corte que en el caso que la solicitud de la recurrente no se limite únicamente a la declaratoria de nulidad de la decisión emanada de la Procuraduría General de la República, ya que pretende además su reincorporación al cargo que venía desempeñando dentro del ente accionado a uno de similar o superior jerarquía y el pago de los sueldos que dejó de percibir desde su “ilegal remoción”, tal circunstancia permite calificar a la acción incoada como una “querella”, pues con su ejercicio se persigue la satisfacción de pedimentos accesorios a la demanda de nulidad, a los fines del restablecimiento de la situación jurídica que se dice lesionada, situación ésta que no ha cambiado con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que establece la tramitación de las querellas a través del juicio oral. (Ver las sentencias publicadas en fecha 21 de noviembre de 2002, en los casos de Sonia Coromoto Camacho y Cándida Emilia Ríos Silva Vs. La Procuraduría General de la República).

Así, esta Corte ha establecido que, se trata efectivamente de una materia cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa, la cual se encuentra atribuida tanto a este Órgano Jurisdiccional como “...a los demás [tribunales] que determine la ley”, circunstancia que nos lleva a precisar que la figura de la querella ha sido concebida como la acción típica del contencioso funcionarial, el cual, en lo que respecta a los asuntos que se deriven de la aplicación de la Ley del Estatuto de la Función Pública, que regula, a tenor de lo dispuesto en su artículo 1° “las relaciones de empleo público entre los funcionarios y funcionarias públicas y las administraciones públicas nacionales, estadales y municipales”, se encuentra a cargo de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo.

No obstante lo anterior, el mismo artículo de la precitada ley, en su parágrafo único, prevé un límite a su ámbito de aplicación, exceptuando de ella -entre otros- a “los funcionarios y funcionarias públicas al servicio de la Procuraduría General de la República”, quienes, por tanto, quedarían sustraídos del ámbito de aplicación de este novísimo cuerpo normativo.

Ahora bien, ante la divergencia que se presenta entre la afinidad del asunto litigioso respecto de las materias sometidas al conocimiento de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y la excepción contenida en el artículo 1° antes mencionado, y entre aquélla y la disposición que atribuye a esta Corte la competencia residual de los recursos de nulidad incoados contra los actos de efectos particulares emanados de la Procuraduría General de la República, se hace necesario analizar el presente caso a la luz de una serie de conceptos, principios y derechos fundamentales, a saber: el derecho al Juez Natural, la desconcentración judicial y el concepto de justicia como hecho democrático. En tal sentido, el Tribunal Supremo de Justicia ha tenido oportunidad de analizar los mismos de la siguiente manera (Vid. Yajaira Coromoto Sequera Gómez vs. Consejo Nacional Electoral):

A. Del derecho al Juez Natural

El artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela dispone:

“Artículo 49. El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
(...omissis…)
4. Toda persona tiene derecho a ser juzgada por sus jueces naturales en las jurisdicciones ordinarias, o especiales, con las garantías establecidas en esta Constitución y en la ley. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio sin conocer la identidad de quien le juzga, ni podrá ser procesada por tribunales de excepción o por comisiones creadas para tal efecto”.

Esta garantía, es reconocida como un derecho fundamental en los artículos 8 de la Ley Aprobatoria de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto San José de Costa Rica) y 14 de la Ley Aprobatoria del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, constituyendo, por tanto, un atributo del debido proceso y una garantía judicial de orden público.

Lo anterior, si bien nos introduce en la jerarquía del derecho en referencia, no lo define, y es por ello que se hace necesario señalar que el mismo consiste, básicamente, en la necesidad de que el proceso sea decidido por el juez ordinario, esto es, por el juez que resulte más idóneo o adecuado para efectuar el pronunciamiento, de allí que el artículo 26 constitucional imponga al Estado la obligación de garantizar “...una justicia gratuita, accesible, imparcial, idónea, transparente, autónoma, independiente, responsable, equitativa y expedita...” (Resaltado de esta Corte).

Interesa en este orden de ideas destacar, que en no pocas oportunidades se ha afirmado que el Juez Natural es aquel predeterminado en la ley, es decir, a quien la normativa vigente atribuye el conocimiento de determinados asuntos; sin embargo, estima esta Corte que el derecho al Juez Natural no tiene un sentido meramente formal, o de simple cobertura legal, sino que implica unas exigencias sustanciales y objetivas que van mas allá del rango y preexistencia de la norma atributiva de competencia. El Juez Natural es, en definitiva, el apto para juzgar en la especialidad a que se refiere su constitución como órgano administrador de justicia, esto es, el especialista en el área jurisdiccional donde vaya a ejercer su función; que no necesariamente ha de ser una, pues por razones de organización del Poder Judicial y del Sistema de Administración de Justicia, se atribuyen en muchos casos a un solo Juez el conocimiento de varias materias.

Este Juez Natural ha de satisfacer una serie de características que ya en varias oportunidades la Sala Constitucional de nuestro Máximo Tribunal ha precisado, a saber: i) su creación debe encontrarse apoyada en una norma jurídica; ii) debe estar investido de autoridad para ejercer la función jurisdiccional, con anterioridad al hecho litigioso; iii) no debe tratarse de un órgano especial o excepcional instaurado para el conocimiento del caso y iv) su composición como órgano jurisdiccional debe estar determinada en la Ley, y efectuada conforme al procedimiento legalmente establecido.

Así las cosas, debe asumirse entonces que el derecho al Juez Natural se verá lesionado -en general- en los casos en que un órgano inadecuado sea el que efectúe el pronunciamiento en determinada causa, es decir, cada vez que decida un asunto que no concierna a la especialidad que le es propia, independientemente del contenido sustancial de los fallos que de él emanen; una decisión que sustituya de tal manera al Juez Natural constituye una infracción constitucional de orden público.

B. De la desconcentración judicial y de la justicia como “hecho democrático”

El artículo 2° de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece:

“Venezuela se constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y en general la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.

En esos términos, se consagra -entre otros valores- el concepto de justicia como hecho democrático, lo cual debe interpretarse en el sentido de que la misma, entendida como la función social que ejercen los componentes de la organización judicial del país, debe administrarse desde los niveles inferiores del conjunto de órganos a quienes les está atribuido el conocimiento de las distintas materias, en sus correspondientes instancias, esto es tanto como acercar las instituciones a quienes se ven afectados por ellas. Ello aparece íntimamente vinculado con el principio de desconcentración de la justicia, el cual implica la regionalización del cumplimiento o prestación de la función jurisdiccional, esto es, elevar la justicia a los niveles territoriales y espaciales inferiores en el ámbito de su competencia, a objeto de que la causa sea sustanciada, conocida y decidida por el Juez que conozca de las materias afines con ella, y que sólo llegue a esta Corte -en todo caso- para la revisión del fallo que hubiere recaído, si fuere procedente.

La intención del constituyente es, si se quiere, evidente, en el sentido de evitar concentrar en un sólo órgano del sistema de justicia el conocimiento de un número indeterminado de causas, sobre la única base de criterios no objetivos o meramente orgánicos, sin sopesar el contenido y naturaleza de la pretensión, y su mejor relación o afinidad con las materias propias del conocimiento que constituye la especialidad de otros Tribunales.

Por tanto, y en los términos expuestos, con el objeto de unificar el criterio en cuanto a la relación de empleo público, se ratifica el criterio sostenido en la sentencia N° 2263, de fecha 20 de diciembre de 2000, emanada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Político-Administrativa, en la cual se estableció que el Tribunal competente para conocer de las causas en las que se discuta la terminación de una relación de empleo público, era el Tribunal de Carrera Administrativa, actualmente los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo, y el procedimiento aplicable, el previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública.

De acuerdo a lo antes expuesto, al estar el querellante solicitando la nulidad de un acto emanado de la Procuraduría General de la República, mediante el cual se le “removió y colocó en situación de disponibilidad” del cargo de Supervisor de Reproducción, que desempeñaba en ese organismo, se evidencia una relación funcionarial, cuyo conocimiento a tenor de los razonamientos antes reproducidos, correspondería al Tribunal de la Carrera Administrativa, (hoy competencia de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo).

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de julio de 2002 y reimpresa por errores materiales del ente emisor, en la Gaceta Oficial N° 37.522 del 6 de septiembre de 2002, advierte esta Corte que en sus Disposiciones Transitorias se evidencia la eliminación del Tribunal de la Carrera Administrativa y la constitución de los Juzgados Superiores de lo Contencioso Administrativo como tribunales funcionariales; por lo que adaptando el criterio jurisprudencial de nuestro Máximo Tribunal (Vid. Sentencias N° 01113 de fecha 18 de septiembre de 2002 y N° 02263 de fecha 20 de diciembre de 2000, ambas de la Sala Político-Administrativa), a la mencionada Ley, se concluye que al versar el presente asunto sobre la terminación de una relación de empleo público, la presente causa debe ser conocida por un Juzgado Superior de lo Contencioso Administrativo, y no por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se declara.

En tal sentido, esta Corte observa que, en el presente caso, se ha denunciado la violación de unos derechos que enmarcan una relación de empleo público, por lo que estima, que la presente querella se refiere a reclamaciones de tipo funcionarial, por parte de un funcionario contra la Procuraduría General de la República, en la cual el querellante se siente lesionado en sus derechos legales y constitucionales y cuya competencia para conocer en primera instancia, no le corresponde a esta Corte, y por ello siendo este órgano jurisdiccional el segundo en declarar su incompetencia para conocer del presente caso, resulta forzoso remitir las presentes actuaciones a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, toda vez que se configura el supuesto previsto en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a los fines de que esa Sala determine cual es el órgano jurisdiccional competente para conocer de la presente querella, de conformidad con lo establecido en el numeral 21 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.


V
DECISIÓN

Por las consideraciones antes expuestas, esta Corte Primera Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley declara:

1.- INCOMPETENTE para conocer y decidir el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido ante el Juzgado Superior en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor), en fecha 9 de octubre de 2002, por el ciudadano GERARDO JOSÉ QUINTERO FLORES, asistido por la abogada JANETTE ELVIRA SUCRE DELLÁN, contra la PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

2.- SOLICITA la regulación de competencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia; en consecuencia, ORDENA remitir el presente expediente a la referida Sala.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________________________ ( ) días del mes de ______________________ de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,



EVELYN MARRERO ORTIZ



LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO



ANA MARÍA RUGGERI COVA
Ponente

La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EXP. N° 03-0100.-
AMRC/jcp.-