90-11589
MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ

En fecha 19 de julio de 1990, la Sala Especial Tributaria de la extinta Corte Suprema de Justicia dicto sentencia declinatoria en esta Corte, para el conocimiento del recurso de apelación interpuesto por la Representación de la Contraloría General de la República, contra el fallo de fecha 31 de octubre de 1979, dictado por el también extinto Juzgado Superior Primero de Hacienda, que declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por la ciudadana ROSA PARADA DE GRAS, titular de la cédula de identidad N° 3.180.685 contra la Resolución N° 7 de fecha 31 de marzo de 1978, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, que confirmó el Reparo N° DAD-4-005 de fecha 11 de julio de 1977 dictado por el Órgano Contralor.

En fecha 10 de octubre de 1990 fue recibido el expediente contentivo del recurso en esta Corte, a los fines de decidir acerca de la competencia para conocer el recurso interpuesto.

Mediante auto de fecha 28 de febrero de 1994, vista la diligencia de fecha 16 del mismo mes y año, suscrita por la abogada Nancy Hernández, en representación de la Contraloría General de la República, en la cual solicitó a esta Corte que se avocara al conocimiento de la presente causa a los fines de su continuación hasta la sentencia definitiva, y la apelación interpuesta por la representación del Órgano Contralor, contra la sentencia dictada por el A quo en fecha 31 de octubre de 1979; esta Corte, de conformidad con lo previsto en el artículo 12 del Decreto Ejecutivo N° 2057 de fecha 8 de marzo de 1977, declaró su competencia para conocer la causa, avocándose al conocimiento de la misma en el estado en que se encontraba.

Asimismo, por haber estado paralizado el juicio en el estado de dar cuenta de la remisión del expediente por parte de la Sala Especial Tributaria de la hoy extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, se ordenó su continuación de conformidad con lo previsto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, designándose ponente y se fijó el décimo (10) día de despacho siguiente al vencimiento del término de diez (10) días calendario, contados a partir del recibo de la boleta que se ordenase librar a la recurrente, ciudadana Rosa Parada de Gras, para comenzar la relación de la causa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Mediante auto de fecha 29 de marzo de 1995, esta Corte, evidenciando previo estudio de las actas que conforman el expediente que ante la Sala Especial Tributaria de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, que en la causa de autos ya se había dicho“Vistos” en fecha 22 de enero de 1980, faltando dictar únicamente sentencia definitiva, y encontrándose en el deber de procurar la estabilidad de los juicios, conforme a lo dispuesto en el artículo 206 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente por mandato del artículo 89 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, anuló el auto de fecha 28 de febrero de 1994, la Boleta de Notificación de fecha 2 de marzo de 1994, librada a la recurrente, de conformidad con el precitado auto y la nota de Secretaria de fecha 21 de marzo de 1995 mediante la cual se dejó constancia del comienzo de la relación.

En consecuencia, se repuso la causa al estado en que esta Corte decidiera acerca de la apelación interpuesta por la representante de la Contraloría General de la República, contra la sentencia dictada por el A quo y, a tales fines, se designó ponente, fijándose el lapso de quince (15) días para que los Magistrados realizasen la relación privada de la causa, pasado el cual se procedería a dictar sentencia dentro de los treinta (30) días siguientes, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

En fecha 18 de abril de 1995 terminó la relación privada de la causa, y se dijo “Vistos”.

Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, con la designación de nuevos Magistrados, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.

Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000, con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las nuevas autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.

Efectuada la lectura del expediente pasa esta Corte a decidir, previas las consideraciones siguientes:

I
DEL ESCRITO LIBELAR

La recurrente señala en su escrito libelar, que en el Reparo N° DAD-4-005 de fecha 11 de julio de 1977 efectuado por la Contraloría General de la República, se indica que de la inspección fiscal llevada a cabo en la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo C.A. (Conahotu), se determinó del análisis de la cuenta denominada “Prestaciones Sociales” un pago a su favor y, supuestamente, en exceso, por la cantidad de QUINCE MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE BOLIVARES CON SETENTA CENTIMOS (Bs. 15.829,70). En este sentido, señala, que el Órgano Contralor consideró que dicho pago no era procedente por cuanto estimó que siendo la ciudadana Rosa Parada de Gras una empleada de confianza de la referida empresa que no se encontraba amparada por la Ley Contra Despidos Injustificados, le correspondía un pago de prestaciones sociales sencillo y no doble como el que se le efectúo.

Que el pago de las prestaciones sociales dobles fue ordenado por la Corporación de Turismo de Venezuela (Corpoturismo), actuando con el carácter de Junta Liquidadora de la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo C.A (Conahotu), y que la primera en ningún momento alegó que su despido era justificado. En este orden de ideas, refiere, que dado el carácter injustificado de su despido le era aplicable lo dispuesto en el literal “C” del artículo 12 de la Ley Contra Despidos Injustificados, vale decir, el pago de prestaciones sociales dobles.

Refiere, que el hecho de que una persona ejerza un cargo de dirección o confianza no es suficiente para excluirla de la Ley contra Despidos Injustificados, y que de hecho, de conformidad con la norma antes citada, es necesario que la naturaleza del despido sea calificada por una Comisión Tripartita.

Expresa que, en su caso, como en otros similares, no se efectuó la calificación del despido por cuanto desde el momento en que se acordó la liquidación de la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo C.A (Conahotu), su despido fue considerado como injustificado.

Arguye que, contrariamente a lo dispuesto en la Resolución recurrida, la Ley Contra Despidos Injustificados le era aplicable, y, por tanto, tenía el derecho a recibir el pago de prestaciones sociales dobles con ocasión de su despido.

Que el Órgano Contralor sólo puede practicar auditorias y ejercer funciones de control de gestión a fin de verificar si la actividad de las empresas se adecua a las decisiones que éstas adoptan y a los planes y objetivos que le hubieren sido atribuidos. Refiere, que similares facultades de control podrá ejercer la Contraloría General de la República sobre las personas jurídicas en que las empresas del Estado tengan participación en las demás instituciones promovidas por entes públicos, razón por la cual se puede concluir que el ámbito de competencia del Órgano Contralor es restringido por el propio Legislador, y que no podría extenderse para formular reparos por control de legalidad de la actividad de administración de empresas como la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo C.A (Conahotu).

Que, la Contraloría General de la República, incurrió en una contradicción evidente al fundamentar el Reparo con base en lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. En este sentido, señala que el Órgano de Control tiene competencia para formular reparos cuando se evidencien irregularidades que causen perjuicios pecuniarios a los Institutos Autónomos, pero que en el caso concreto, el supuesto pago indebido de prestaciones sociales fue en perjuicio de una sociedad anónima, de carácter mercantil expresamente regulada por el Código de Comercio.

II
DE LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 31 de octubre de 1979, el Juzgado Superior Primero de Hacienda declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto. Fundamentó la decisión en los siguientes términos:

“(...) La Contraloría General de la República, Dirección de Control de la Administración Descentralizada, en la Resolución mencionada y a la cual se hizo referencia en el primer considerando, al confirmar el Reparo cuestionado sostiene que la base del mismo, es el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República por cuanto considera que ha ocasionado un perjuicio económico al patrimonio de Corpoturismo, conclusión esta última a la cual llega cuando toma en consideración el proceso mediante el cual se liquidó a Conahotu y en especial lo referente a la causa de prestaciones sociales pagadas al personal en la que se ordenó un pago mayor a la demandante Rosa Parada de Gras. Se dice asimismo que al proceder en tal forma, es decir formular el reparo, no se hizo otra cosa que precisar para el patrimonio del Instituto los mejores derechos que surgen de la correcta interpretación de la Ley Contra Despidos Injustificados.
Ahora bien, ante la incompetencia alegada por el organismo Contralor, se hace necesario esclarecer si en efecto el mismo tenía facultades legales para formular dicho reparo a la ex-empleada de la Conahotu, Rosa Parada de Gras, tomando como base para ello el artículo 59 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República, en el cual se establece que los reparos correspondientes por perjuicios pecuniarios a los Institutos Autónomos, deben formularse siguiendo los procedimientos de esta Ley en cuanto les fueren aplicables. En efecto el artículo 60 de dicha Ley indica que deberán presentar dichos Institutos a la Contraloría durante el plazo que ésta fije, contado a partir de la fecha de cierre de sus ejercicios, el balance general y un estado de ganancias y perdidas o de ejecución presupuestaria, según el caso, con análisis completo de la cuenta. Ante estas exigencias, considera este Juzgado Superior Primero de Hacienda que en efecto el reparo es procedente cuando hay perjuicios pecuniarios, pero no comparte el criterio del Organismo Contralor en cuanto a la persona contra quien se formuló el reparo, o sea Rosa Parada de Gras, puesto que si bien es cierto que ésta recibió una suma de dinero que se considera no justificada también debe no desestimarse la circunstancia que según diferentes fallos de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, no en todos los casos se puede formular un reparo a particulares, quienes por el contrario sólo excepcionalmente estan sometidos al control de dicho organismo como es el caso de un contribuyente, un ex-empleado publico o un cómplice de peculado, y así el reparo ha debido ser formulado a Corpoturismo, que como se vio fue el que hizo la liquidación de Conahotu y quien deberá responder de la liquidación doble ordenada que originó este juicio; debiendo intentar las acciones extrajudiciales o judiciales correspondientes para obtener el reintegro de la cantidad de QUINCE MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE BOLIVARES CON SETENTA CENTIMOS (Bs. 15.829,70) motivo del presente juicio así los hechos y tomando en cuenta la inoponibilidad del reparo a la persona referida, hacen innecesario entrar a examinar los alegatos expresados por la demandante en cuanto a la aplicabilidad de la Ley contra Despidos Justificados. En razón de lo dicho y en consideración a los razonamientos sostenidos en cuanto a que los particulares no pueden ser juzgados por la Administración, esto es, por el Organismo Contralor, es llegado al caso de declarar la improcedencia del reparo formulado a Rosa Parada de Gras (...)”.


III
DE LA FUNDAMENTACION DE LA APELACION


En fecha 3 de diciembre de 1979, el abogado Carlos Vesga Sánchez en representación de la Contraloría General de la República, señaló que el Reparo formulado a la ciudadana Rosa Parada de Gras es procedente por cuanto ésta “es la beneficiaria de un pago ilegal, de una pago que carece de causa, ya que sin estar amparada por la Ley Contra Despidos Injustificados debido a su condición de personal de confianza de la referida empresa, le fueron canceladas prestaciones sociales dobles en lugar de prestaciones sociales sencillas”.

IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR


Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto a la apelación interpuesta por la representación de la Contraloría General de la República y, a tal efecto observa:

La ciudadana Rosa Parada de Gras, procedió a interponer el 5 de junio de 1978, ante el hoy extinto Juzgado Superior Primero de Hacienda, el recurso de plena jurisdicción contra el contenido de la Resolución N° 7 de fecha 31 de marzo de 1978, dictada por la Contraloría General de la República, confirmatoria del reparo N° DAD-4-005 emanado del Órgano Contralor en fecha 11 de julio de 1977, el cual fue declarado “Con Lugar” por el referido Juzgado en fecha 31 de octubre de 1979.

En fecha 3 de diciembre de 1979, la representación de la Contraloría General de la República, fundamentó la apelación que dicho Órgano efectuara contra el fallo dictado por el A quo, señalando que el Reparo formulado a la ciudadana Rosa Parada de Gras es procedente por cuanto ésta “es la beneficiaria de un pago ilegal, de una pago que carece de causa, ya que sin estar amparada por la Ley Contra despidos Injustificados debido a su condición de personal de confianza de la referida empresa, le fueron canceladas prestaciones sociales dobles en lugar de prestaciones sociales sencillas”. Al respecto, se observa:

Los reparos, desde el punto de vista doctrinario, son conceptuados como actos emanados de los órganos competentes de control fiscal, que resultan de un procedimiento iniciado por éstos, por denuncia o a solicitud de cualquier órgano o empleado público, cuando se detectan indicios de que funcionarios públicos encargados de la administración, manejo y custodia de los bienes públicos y, excepcionalmente, particulares, han causado un daño al patrimonio público. En este sentido, se puede establecer que los reparos son actos administrativos mediante los cuales los órganos de control fiscal, proceden a declarar en sede administrativa, la responsabilidad civil de funcionarios públicos o particulares si fuere el caso, con ocasión del daño que estos produjeron al patrimonio público, lo cual genera para dichos funcionarios la obligación de resarcir el daño causado.

Aun y cuando como se puede apreciar, la variable fundamental en la concepción sustantiva del reparo es haber ocasionado un daño al patrimonio público, ésta no es suficiente para su formulación por parte de los órganos competentes, en razón de que en sede administrativa debe mantenerse la estructura lógica que funciona para la determinación de la responsabilidad civil, vale decir, que además de que se compruebe el daño, entendido como la disminución, menoscabo o pérdida que experimenta el patrimonio público, se hace necesario comprobar la acción u omisión del funcionario público contraria a una norma legal, así como el vínculo de causalidad entre esa acción u omisión y el daño. Con base a este razonamiento esta Corte, procede a analizar si, en el caso concreto, concurrieron estos tres elementos (daño, acción u omisión contraria a la Ley y el vínculo de causalidad entre éstos) para que el Órgano Contralor pudiese formular el Reparo que nos ocupa.

El Reparo N° DAD-4-005 efectuado por la Contraloría General de la Republica, en fecha 11 de julio de 1977, se basó en el hecho de que le fue causado un daño al Instituto Autónomo, Corporación de Turismo de Venezuela (Corpoturismo), cuyo Directorio actuó como Junta Liquidadora de la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo (Conahotu), de acuerdo a reunión de Consejo de Ministros de fecha del 13 de enero de 1976. Esta conclusión se encuentra basada en el proceso de liquidación que se llevó a cabo en la mencionada compañía y en especial a lo que se refiere en la cuenta “Prestaciones Sociales pagadas al Personal”, en la cual se determinó un pago en exceso por la cantidad de QUINCE MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE BOLIVARES CON SETENTA CENTIMOS (Bs. 15.829,70), a favor de la ciudadana Rosa Parada de Gras, a quien sin estar amparada por la Ley Contra Despidos Injustificados, aplicable “rationae temporis” debido a su condición de personal de confianza de la referida Empresa, le fueron canceladas prestaciones sociales dobles en lugar de prestaciones sociales sencillas. El fundamento legal de dicho Reparo se encuentra en el artículo 59 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, entonces aplicable, el cual señala que: “Cuando se evidencien irregularidades que causen perjuicios pecuniarios a los institutos autónomos, la Contraloría formulará los reparos correspondientes, siguiéndose en estos casos los procedimientos establecidos en esta Ley, en cuanto fueran aplicables”.

Si se analiza con detenimiento lo antes expuesto, se evidencia, tal y como afirma el Órgano Contralor, la existencia de un daño causado al patrimonio público consistente en haberle cancelado a la ciudadana Rosa Parada de Gras, sin causa justificada que así lo permitiese, prestaciones sociales dobles y no sencillas con ocasión de los servicios que prestará en su condición de personal de confianza a la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo (Conahotu). No obstante, dicho pago indebido no fue el resultado de una acción u omisión contraria a la Ley cometida por la referida ciudadana sino en todo caso, por el funcionario público que en su condición de encargado de la administración y manejo de los fondos públicos de la referida Compañía efectuó dicho pago y a quien se le debió ratificar el reparo que nos ocupa.

En orden a lo anterior, se observa que, en el caso concreto, no existe una relación de causalidad entre el daño producido al patrimonio público y la actuación de la ciudadana varias veces mencionada, razón por la cual no concurrieron los tres elementos necesarios para que el Órgano Contralor pudiese formularle el reparo a la ciudadana Rosa Parada de Gras, y así se declara.

Sin embargo, sí ha quedado evidenciado que la referida ciudadana incurrió en un supuesto de responsabilidad civil al recibir un ingreso sin causa que así lo justificarse. En todo caso, le correspondía a la Compañía Nacional de Hoteles y Turismo (Conahotu), ejercer las acciones extrajudiciales o judiciales en la oportunidad correspondiente a objeto de obtener el resarcimiento de la cantidad de QUINCE MIL OCHOCIENTOS VEINTINUEVE BOLIVARES CON SETENTA CENTIMOS (Bs. 15.829,70) por parte de ésta. Así se declara.

En virtud de lo anterior, esta Corte, se encuentra forzada a declarar sin lugar la apelación interpuesta por la representación de la Contraloría General de la República contra el fallo dictado por el A quo. Así se decide.

V
DECISION

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1) SIN LUGAR la apelación ejercida por el abogado Luis Roberto Casado Hidalgo, actuando en representación de la Contraloría General de la Republica, contra la sentencia dictada por el hoy extinto Juzgado Superior Primero de Hacienda en fecha 31 de octubre de 1979, que declaró con lugar el recurso de plena jurisdicción interpuesto por la ciudadana ROSA PARADA DE GRAS, titular de la cédula de identidad N° 3.180.685 contra la Resolución N° 7 de fecha 31 de marzo de 1978, emanada de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA, que confirmo el Reparo N° DAD-4-005 de fecha 11 de julio de 1977 dictado por el Órgano Contralor.

2) Se CONFIRMA el fallo apelado en los términos antes expuestos.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese el expediente.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los......................( ) días del mes de.............de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,


PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,


JUAN CARLOS APITZ BARBERA


Las Magistradas,


EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO


ANA MARIA RUGGERI COVA


La Secretaria,


NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp: 90-11589
EMO/20