MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
Exp. N° 02-2132
I
En fecha 17 de abril de 2002, el abogado GABRIEL A. PUCHE URDANETA inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 29.098, apoderado judicial del ciudadano WALTER MANUEL BARRERA PINTO, cedula de identidad N° 4.590.203, apeló de la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, que declaro sin lugar la querella que intentara su representado contra la GOBERNACION DEL ESTADO ZULIA.
Oída la apelación en ambos efectos, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Occidental, remitió el expediente a esta Corte dándose por recibido el 30 de marzo de 2001.
El 17 de octubre de 2002, se dio cuenta a la Corte, y por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova, y se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 12 de noviembre de 2001, comenzó la relación de la causa.
El 27 de noviembre de 2002, se dio inicio al lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
En 5 de diciembre de 2002, venció el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas.
Mediante auto de fecha 10 de diciembre de 2002, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes, de conformidad con lo previsto en el artículo 166 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 28 de junio de 2001, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes en el presente juicio, se dejó constancia de que las partes no presentaron sus respectivos escritos. En la misma fecha se dijo “Vistos”.
En fecha 22 de enero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Cumplidos como han sido los extremos de ley, y efectuado el examen de las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
El 25 de octubre de 1994, el ciudadano WALTER MANUEL BARRERA PINTO, asistido por los abogados GABRIEL PUCHE URDANETA y YUNAI PERCHE FUENMAYOR, Inscritos en el Inpreabogado bajo los Nros. 29.098 y 56.697, respectivamente, interpuso querella contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N° 034 y 133 del 15 de marzo y 29 de abril de 1994, suscritos por la entonces Gobernadora del Estado Zulia, del cargo de Auditor I que ejercía en la Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Zulia, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que se desempeñó como funcionario de carrera desde el 1° de febrero de 1978, en varios cargos y denominaciones, siendo el último el de Auditor I de la Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Zulia.
Que el día 15 de mayo de 1994, la entonces Gobernadora del Estado Zulia, Lola Aniyar de Castro, le notificó que a partir del día 15 de marzo de 1994, pasaría a situación de disponibilidad por haber sido afectado por la medida de “Reubicaciones, Reajustes y Reducción de Recursos Humanos, Materiales y/o Presupuestarios”, de conformidad con las facultades que le confería el artículo 10 de la Ley Orgánica de Régimen Político, en concordancia con lo establecido en el artículo 48, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, asimismo se le informó que durante el mes de disponibilidad se realizarían las gestiones tendientes a obtener su reubicación en la Administración Pública Nacional.
Que dicha medida se encontraba contemplada en el artículo 3 del Decreto N° 31 de fecha 13 de enero de 1994 publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 203, de fecha 21 de enero de 1994
Que el 29 de abril de 1994, recibió una comunicación distinguida con el N° 1113, en la cual la prenombrada funcionaria le notificó que las gestiones reubicatorias habían resultado infructuosas, y en consecuencia, procedería a su retiro a partir del 15 de abril 1994, todo ello de conformidad con lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 49 de la Ley de Carrera Administrativa Estadal.
Que actuando en acatamiento a lo dispuesto en el la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia ocurrió por ante la Junta de Avenimiento de la Gobernación del Estado Zulia, donde expresó su rechazo a la medida tomada en su contra y solicitó un pronunciamiento conciliatorio, sin que hasta la fecha de interposición del recurso hubiera recibido respuesta, lo que contraviene lo establecido en el artículo 15 de la precitada Ley.
En lo referente a los motivos del recurso, expresó:
Que el Decreto N° 31 de fecha 13 de enero de 1994, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 203 el 21 del mismo mes y año, el cual sirviera de fundamento para las decisiones impugnadas, no estaba vigente para el momento que se aplicó la medida, ya que en el artículo 5° eiusdem preveía que el lapso de aplicación del mismo era hasta el 28 de febrero de 1994, y los actos de remoción y retiro fueron posteriores a la fecha indicada.
Que “La Gobernación del Estado Zulia, posteriormente en fecha 13 de abril de 1994, dictó el Decreto N° 84-C, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Zulia N° 213 del 17 de mayo de 1994, en la cual prorrogó el Decreto N° 31 de fecha 13 de enero de 1994, pero siendo ilegal el mismo ya que como se evidencia claramente, la prorroga del Decreto N° 31 se hizo una vez que estaba vencido, es decir, su vencimiento fue el día 28 de febrero de 1994, y fue prorrogado el día 13 de abril de 1994, lo que hace que el mismo este viciado de nulidad absoluta y como consiguiente nulo todos los actos que se le pretenda aplicar.”
Que la medida de “reubicación, reajuste o reducción de recursos humanos, materiales y/o presupuestarios” (sic), de la cual fuera objeto, es una causal de retiro distinta a las previstas en la Ley de Carrera Administrativa Nacional, y en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, que sólo establece como causa de retiro la reducción de personal debido a limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificaciones de los servicios o cambios en la organización administrativa; lo cual vicia el acto “ya que no se puede legislar a través de decretos”.
Que el acto se encuentra viciado de inmotivacion, ya que la jurisprudencia especial en la materia ha establecido en forma reiterada que en el procedimiento de reducción de personal “no pueden invocarse ni concurrir más de un supuesto de los establecidos en el Artículo 53, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa.”
Finalmente, denunció que el órgano demandado no realizó ninguna gestión reubicatoria para otro cargo de igual jerarquía durante el período de disponibilidad, lo cual hace nulo el acto por violar abiertamente disposiciones de la Ley de Carrera Administrativa Nacional y Estadal, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de Procedimientos Administrativos del Estado Zulia, así como, de la Constitución de 1961 (sic) y la Constitución del Estado Zulia.
III
DEL FALLO APELADO
En fecha 26 de marzo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró sin lugar la querella interpuesta, con base en los siguientes fundamentos:
Que de acuerdo con recibo de fecha 1° de septiembre de 1994, el querellante cobró la cantidad de novecientos veinte siete mil diecisiete bolívares con diecisiete céntimos (Bs.927.017.17), por concepto de prestación social de antigüedad y otros conceptos, calculados de acuerdo a las cláusulas 11 y 15 del contrato colectivo de trabajo de los funcionarios y empleados públicos del Ejecutivo del Estado Zulia (folio 40 ), documento que quedó reconocido por no haber sido objeto de impugnación alguna.
Que en la planilla intitulada MANEJO DE CONCEPTOS DE NOMINA, aparece que el actor egresó el 15 de abril de 1994, de conformidad con el Decreto N° 31 de 13 de enero de 1994, referido a las medidas de reubicación, reajustes o reducciones de personal acordadas por la Gobernación del Estado (folio 72); y que la Gerencia de Recursos Humanos de la Gobernación cumplió gestiones encaminadas a la reubicación del actor en las Secretarías de Obras Públicas, Gobierno y Cultura (folios 76, 77 y 78).
Que “además de los elementos que de acuerdo con lo ya expresado aparecen fehacientemente acreditados en actas, entre ellos el de la condición de empleado de carrera que tenía el actor, también tienen a virtualidad, en primer lugar, que la Gobernadora en ejercicio, el 13 Enero de 1994, emitió el Decreto N° 31, debidamente publicado en la Gaceta Oficial del Estado según lo anteriormente señalado, por el cual resolvió la reorganización de todos los Despachos adscritos a la Gobernación, incluyendo la Dirección Superior y las seis secretarías que formaban la Administración del Ejecutivo (artículo primero); y autorizó a los Secretarios respectivos para realizar reubicaciones, reajustes o reducción de recursos humanos en concordancia con lo establecido en artículos 10 de la Ley de Régimen Político y 48, ordinal 2° de la Ley Carrera Administrativa del Estado (artículo tercero), en cuyos instrumentos se fundamentó la funcionaria estatal para acordar la remoción del demandante y su puesta en disponibilidad al igual que otros empleados afectados por la medida de reducción”.
Que, se cumplieron gestiones reubicatorias en el caso del demandante por ante la Secretaría General, de Obras Públicas y de Cultura, sin resultado alguno; y en tercer lugar, que en vista del retiro resuelto por la Gobernadora, el actor cobró sus prestaciones sociales que para 1994 aparecían reguladas por la Ley Orgánica del Trabajo de 1990 y los correspondientes regímenes funcionariales, tanto el Nacional como el Regional, a que tenían derecho los trabajadores a la terminación del contrato de trabajo o de la relación de empleo en el caso de los empleados o funcionarios públicos, tanto nacionales como estadales y municipales y que eran percibibles por el universo laboral a la extinción de dichas relaciones laborales.
Que “de una parte las medidas de remoción y retiro del actor estuvieron plenamente sujetas a la legalidad funcionarial, y de la otra, la terminación de la relación de empleo fue plenamente aceptada por el empleado al recibir sus prestaciones laborales, por lo cual resulta improcedente su pretensión de que se anulen los referidos actos administrativos con fundamento en los cuales egresó de la Administración Pública Regional”.
IV
FUNDAMENTACION DE LA APELACION
En fecha 15 de abril de 2001, el abogado GABRIEL A. PUCHE URDANETA, en su condición de apoderado judicial del querellante, fundamentó la apelación en los siguientes términos:
Que el Juez a quo sentenció apartándose de lo probado en autos en contraposición a lo previsto en el artículo 243 ordinal 5° del Código de Procedimiento Civil, pues la Gobernación del Estado Zulia no probó haber cumplido con el procedimiento de reducción de personal señalado en la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento; y al respecto debió sentenciar conforme al "principio dispositivo de verdad procesal" y al principio de "igualdad procesal", previstos en el artículo 12 y 15 del Código de Procedimiento Civil, porque el Juez no analizó totalmente los argumentos señalados en el libelo de demanda, y no probados por la parte demandada haber cumplido.
Que en el libelo del recurso se señaló que la Gobernación del Estado Zulia, fundamentó la remoción de su representado en el Oficio N°. 15-03-94 suscrito por la Dra. Lola Aniyar de Castro, Gobernadora del Estado Zulia, por el cual se le notificó que de conformidad con el artículo 48, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa en concordancia con el Decreto N°, 31 de fecha 13 de enero de 1994, publicado en la Gaceta Oficial N°. 203 Extraordinaria del 21 de enero de 1994, fundamentándose la reducción de personal en todas las causales en que procede la misma como son: "limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación en los servicios y cambios en la organización administrativa", lo cual no es posible aplicar, porque la reducción de personal debe estar plenamente justificada en una de ellas y no en todas, porque sino el procedimiento estuviera viciado por inmotivación, porque no se puede alegar todas las causales sin justificarla, y a tal efecto, para ello es necesario su fundamentación en el INFORME TECNICO, señalado en el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, cuyas pruebas no existen en el expediente por parte de la Administración, por lo que es evidente que el acto administrativo de remoción está viciado de nulidad absoluta de conformidad con el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y consecuencialmente el acto de retiro.
Que el a quo no tomo en cuenta el alegato referido a que el proceso de reducción de personal por el cual fue removido su representado tenía un lapso de aplicación del 13 de enero de 1994 al 28 de febrero de 1994, Decreto N° 31 dictado por la Gobernación del Estado Zulia, publicado en la Gaceta del Estado Zulia del 21 de enero de 1994, y que fue prorrogado por la Gobernación del Estado Zulia en fecha 13 de abril de 1994, cuando dictó el Decreto N° 84-C publicado en la Gaceta Oficial No. 213 del 17 de mayo de 1994, es decir, cuando había pasado el tiempo de su vigencia, cuando lo correcto sería prorrogarlo antes de su vencimiento; en consecuencia el Decreto N° 31 del 13 de enero de 1994, aplicado a su representado el día 15 de marzo de 1994, ya había fenecido y no podía ser prorrogado, cuestión que no analizó detalladamente el Juez de la causa.
Que por otra parte el Juez de la causa, tomó como cierto un criterio incorrecto, en cuanto al cobro por parte de su representado del monto de sus prestaciones sociales y una supuesta aceptación de la legalidad de los actos administrativos de su remoción y retiro; lo cual no es así, porque “es criterio reiterado de esta Corte, que el hecho de haber cobrado el querellante el monto de sus prestaciones sociales no implica en forma alguna que el mismo no tenga derecho a solicitad la nulidad de los actos administrativos de remoción y retiro que estén infestados de nulidad, y se puede solicitar la nulidad de los mismos, así como solicitar igualmente el reenganche al cargo y al pago de los salarios caídos y demás compensaciones, teniéndose dicho pago como un adelanto de prestaciones sociales”, apartándose el a quo de las reiteradas decisiones dictadas por esta Corte.
Por último, solicitó se revise la sentencia apelada en el proceso de reducción de personal que fue aplicado a su representado, no se cumplieron con los procedimientos previsto en la Ley de Carrera Administrativa Nacional y su Reglamento, como en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Zulia, pues en autos no consta el Informe Técnico respectivo.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta por el apoderado judicial del querellante. A tal efecto observa:
La parte apelante denunció que la sentencia recurrida es inmotivada y lesiona las disposiciones contenidas en los ordinales 4° y 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil.
En este sentido, debe señalar esta Alzada que el requisito de forma previsto en el ordinal 4° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, establece el deber del juez de motivar tanto de hecho como de derecho la sentencia. En tal sentido, ha indicado la doctrina que los motivos de hecho de una sentencia consisten en el establecimiento, en forma clara, de las pretensiones de las partes y los hechos en que las funden, que hubieren sido alegados oportunamente, y que estén enlazados con las cuestiones que hayan de resolverse. En los motivos de derecho de la decisión el tribunal debe exponer los argumentos que lleva a aplicar las normas jurídicas en las cuales considera subsumidos los hechos. (Vid. González-Cuéllar Serrano, Nicolás y otros, “Derecho Procesal Administrativo”, Editorial Tirant lo Blanch, Valencia, España, 1993, páginas 488-489)
En este orden, la omisión de tal exigencia hace nula la sentencia por falta de motivación, y tal vicio se configura cuando la sentencia carece en absoluto de fundamentos, pues –como señala Arístides Rengel Romberg en su Tratado de Derecho Procesal Civil Venezolano– no debe confundirse la escasez o motivación exigua con la ausencia de motivación, que es lo que da lugar a la anulación del fallo impugnado.
Al revisar el fallo objeto de apelación, evidencia esta Corte, que el a quo no analizó la totalidad de las pretensiones formuladas por el querellante en su escrito libelar; no emitió pronunciamiento alguno con respecto a la vigencia del Decreto original dictado por la Gobernación del Estado Zulia, el cual sirviera de fundamento para la medida tomada en su contra, así como de la extemporaneidad de su prorroga, llevada a cabo después del vencimiento del mismo, así como tampoco se pronunció con respecto al presunto vicio de inmotivación del acto de retiro, por no haberse señalado de forma especifica la causal en la que se fundamentó la medida de reducción de personal.
Conforme a lo anteriormente expuesto, esta Corte declara con lugar la apelación ejercida por la representación judicial del querellante, y en consecuencia, pasa a conocer del fondo del asunto debatido de conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil. Así se declara.
En el presente caso, objeto de la controversia versa sobre la remoción y retiro del querellante de la Gobernación del Estado Zulia en razón de una medida de reducción de personal por cambios en la organización administrativa del organismo querellado.
Ahora bien, como lo ha dicho esta Corte, para que la Administración lleve a cabo una medida de reducción de personal, debe estar debidamente motivada y legalmente justificada.
Ello así, es criterio reiterado de esta Corte que la reducción de personal a que se contrae el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro situaciones distintas, que aunque todas dan origen a la reducción de personal, no pueden confundirse y asimilarse en una sola causal. En efecto, cuatro son los motivos que justifican el retiro por reducción personal; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajustes presupuestarios; el tercero, modificación de los servicios y el cuarto, por cambios en la organización administrativa.
Los dos primeros son objetivos y para su legalidad basta que hayan sido aprobados por el Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; los dos últimos, si requieren una justificación y la comprobación de los respectivos informes, además de la aprobación de la reducción de personal por el Consejo de Ministros.
Cuando la reducción de personal es debido a cambios en la organización administrativa, como en el presente caso, se requiere el cumplimiento de las siguientes condiciones: elaboración de informes justificativos, informe técnico realizado por la oficina competente, aprobación de la solicitud de la medida de reducción de personal por el Consejo de Ministros, listado resumen de los funcionarios afectados por la medida con completa identificación del cargo y del funcionario, remoción y el retiro.
Así las cosas, el a quo señaló, que cursan dentro del expediente judicial los siguientes documentos: a.- Planilla intitulada MANEJO DE CONCEPTOS DE NOMINA (folio72), “del cual se desprende que el actor egresó el 15 de abril de 1994, de conformidad con el Decreto Nº 31 del 13 de enero de 1994, referido a las medidas de reubicación, reajustes o reducciones de personal acordadas por la Gobernación del Estado”; b.- recibo de fecha 1° de septiembre de 1994 (folio 40), del cual se evidencia que el actor cobró la cantidad de novecientos veintisiete mil diecisiete bolívares con diecisiete céntimos (Bs.927.017.17) por concepto de prestación social de antigüedad y otros conceptos y c.- que de los folios 76,77 y 78, (sin expresar de que tipo de documento se trata) se aprecia que la Gerencia de Recursos Humanos de la Gobernación cumplió gestiones encaminadas a la reubicación del actor en las Secretarías de Obras Públicas, Gobierno y Cultura.
Ahora bien, de las actas que conforman el expediente, no se evidencia la existencia de los informes justificativos y técnicos, los cuales, tal como se dijo con anterioridad, deben ser realizados oportunamente por la oficina competente, por lo que no basta la realización de las gestiones reubicatorias presuntamente realizadas por la querellada, cuyo análisis resulta inoficioso para esta Corte ante la evidente falta de los informes mencionados, los cuales constituyen un requisito insalvable para la procedencia de la medida de retiro y para la propia reducción de personal, tal como lo señala el artículo 118 del Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, que reza: “la solicitud de reducción de personal debe estar acompañado de un informe que justifique la medida y de la opinión de la Oficina Técnica competente…”, es decir, que para el momento en que sea aprobada la solicitud de reducción de personal ya debe existir el informe técnico de la oficina competente, el cual no consta en autos y por tanto hace forzosa la declaración de nulidad de los actos administrativo de remoción y retiro impugnados por el querellante. Así se declara.
En relación con el argumento sostenido en la recurrida, según el cual la aceptación por parte del querellante del pago de sus prestaciones sociales comporta, a su vez, el consentimiento de la terminación de la relación laboral, la Corte considera propicio reiterar su criterio en el sentido que éstas constituyen un derecho consagrado constitucionalmente como irrenunciable, por lo que su pago y aceptación por parte del recurrente no convalida la actuación ilegal de la Administración.(Sentencia Nº 1973 del 21 de diciembre de 2000).
Por las consideraciones que preceden, esta Corte declara con lugar la apelación, anula el fallo recurrido y declara con lugar la querella interpuesta. Así se decide.
VI
DECISION
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado GABRIEL A. PUCHE URDANETA apoderado judicial del ciudadano WALTER MANUEL BARRERA PINTO, contra la sentencia dictada el 26 de marzo de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró sin lugar la querella interpuesta contra la Gobernación del Estado Zulia.
2.- ANULA el fallo apelado, y, conociendo del fondo, declara:
3.- CON LUGAR la querella interpuesta por el ciudadano WALTER MANUEL BARRERA PINTO, asistido por los abogados GABRIEL A. PUCHE URDANETA y YUNAI PERCHE FUENMAYOR, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N° 034 y 133 del 15 de marzo y 29 de abril de 1994, suscritos por la entonces Gobernadora del Estado Zulia, del cargo de Auditor I que ejercía en la Contraloría Interna de la Gobernación del Estado Zulia, con fundamento en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
4.- ORDENA la realización de una experticia complementaria del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen, dejándose copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de _____________ del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp. N° 02-2132.-
AMRC/jm/lbg
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