MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
El 21 de enero de 2003, se recibió en esta Corte Oficio N° 03/015, de fecha 07 del mismo mes y año, emanado del Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Región Bolívar, anexo al cual remitió el expediente, contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de medida de suspensión de efectos, por el abogado GUILLERMO ALCALA, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 45.812, actuando con el carácter de apoderado judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONTRUCCION “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, constituida según documento protocolizado ante la Oficina Subalterna del Segundo Circuito de Registro del Departamento Libertador del Distrito Federal hoy Municipio Libertador del Distrito Capital, en fecha 13 de octubre de 1981, bajo el N°12, Tomo IV, Protocolo Primero; posteriormente modificado en la referida oficina de Registro en fechas 14 de febrero de 1986 y 11 de agosto de 1998, anotado bajo el N° 225, folios 820 al 829; y su Junta Liquidadora mediante Orden Administrativa N° 960-01-06 de fecha 5 de octubre de 2001, tomada en el Consejo Nacional Administrativo del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (I.N.C.E.), como se encuentra establecido en el documento debidamente autenticado por ante la Notaría Undécima del Municipio Libertador del Distrito Capital en fecha 26 de noviembre de 2001, bajo el N° 70, Tomo 284 de los Libros de Autenticaciones llevados por esa Notaría; posteriormente registrado por ante la Oficina de Registro Subalterno del Segudo Circuito del Municipio Libertador del Distrito Capital, el 28 de noviembre de 2001; contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 12 de junio de 2002, dictada por la INSPECTORIA DE TRABAJO ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLIVAR, mediante la cual ordena el inmediato reenganche del ciudadano Pablo Cedeño, a sus labores habituales por estar amparado por la inamovilidad establecida en el Decreto N° 1752.
Tal remisión se efectuó en atención a la decisión dictada por dicho Juzgado en fecha 9 de diciembre de 2002, mediante la cual declinó la competencia para conocer de la presente causa en esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
El 28 de enero de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a fin de que la Corte decida acerca de su competencia para conocer el recurso interpuesto.
Analizada como ha sido la documentación que cursa en el expediente, pasa la Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
Expone el apoderado actor, en su escrito libelar, que el 12 de junio de 2002 el Inspector del Trabajo de Puerto Ordaz, Zona del Hierro, dictó Providencia Administrativa s/n, con ocasión de la solicitud de reenganche planteada por el ciudadano PABLO CEDEÑO.
Que, dicha providencia administrativa estableció textualmente lo siguiente:
“El funcionario que preside el acto deja constancia que el mismo se realizó en su presencia, y por cuanto ha quedado reconocida la condición de trabajador, según carta de culminación de trabajo de fecha 3 de junio de 2002, y verificada como ha sido la inamovilidad establecida en el referido Decreto Presidencial, y por cuanto se evidencia en la carta de despido presentada por el trabajador, que efectivamente existe la relación laboral entre el accionante y el accionado, el cual fue despedido en fecha 7 de junio de 2002. Este Despacho ordena el inmediato reenganche del ciudadano Pablo Cedeño por estar amparado de la inamovilidad establecida en el Decreto 1752, y así se decide. Este Despacho ordena sin otro trámite el Reenganche a sus labores habituales del ciudadano Pablo Cedeño ... con la cancelación de los salarios dejados de percibir en sus mismas condiciones y en el horario establecido entre las partes ...”
Señala el accionante, que efectivamente el ciudadano Pablo Cedeño prestó servicios para “INCE Construcción Asociación Civil” hasta el 7 de junio de 2002, fecha en la cual terminó la relación laboral por razones ajenas a la voluntad de las partes, esto es, por la expiración del término para la cual fue constituida “INCE Construcción Asociación Civil”, según la cláusula segunda de su Acta Constitutiva.
En el mismo sentido señala, que el 5 de octubre de 2001, el Consejo Directivo de “INCE Construcción Asociación Civil”, procedió a designar a la Junta Liquidadora, lo cual consta en la Orden Administrativa N° 960-01-06, del Consejo Nacional del Instituto Nacional de Cooperación Educativa (INCE), documento debidamente registrado. Esto así, la Junta Liquidadora dirigió comunicación al Inspector de Trabajo de Puerto Ordáz, en donde se le informaba que la asociación civil “INCE Construcción Asociación Civil” se encontraba en proceso de liquidación para los efectos legales consiguientes; asimismo, en fecha 14 de enero y 7 de febrero de 2002 se publicaron carteles en los Diarios “El Universal” y “El Nacional” donde se informaba del referido proceso de liquidación.
Aduce, que fueron cumplidos todos los extremos de ley y las formalidades en el proceso de expiración al cumplirse los 20 años de duración y posterior liquidación de “INCE Construcción Asociación Civil”, lo cual quedó demostrado en el procedimiento administrativo ante dicha Inspectoría del Trabajo, sin haber sido impugnado ninguno de esos actos, por lo cual el proceso de liquidación tiene plenos efectos legales y legítimos en todos y cada uno de sus procedimientos, en consecuencia, dentro de ese proceso de liquidación obviamente, se encuentra la liquidación del personal por la extinción del ente empleador, cesando todos los efectos jurídicos que pudieran preexistir en la relación jurídico laboral; razón por la cual cesó la relación de trabajo con el ciudadano Pablo Cedeño, cancelándosele sus prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales, inclusive las establecidas en el artículo 125 de la Ley Orgánica del Trabajo, así consta en Acta que levantó la Inspectoría del Trabajo de Puerto Ordaz.
En ese sentido alega que, no puede un funcionario del trabajo ordenar el reenganche de un trabajador que terminó su relación de trabajo por la extinción y desaparición del ente empleador, abusando del poder que le fue conferido para el control de la legalidad y la tutela efectiva de la justicia para hacer valer los derechos laborales de trabajadores y patronos establecidos en la Constitución, Ley Orgánica del Trabajo y demás leyes nacionales.
Argumenta, que la decisión de la Inspectoría del Trabajo de ordenar, dar cumplimiento a lo establecido en la dispositiva de la referida Acta s/n de fecha 12 de junio de 2002, viola el derecho de la seguridad jurídica, a la integridad de la legislación y uniformidad de la jurisprudencia establecido en el artículo 321 del Código de Procedimiento Civil, violando igualmente el debido proceso y el derecho a la defensa establecido en el artículo 49 de la Constitución, siendo -a su decir- un inminente abuso de poder. Así también denuncia, que la referida decisión se encuentra subsumida en los ordinales 2° y 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por lo tanto la misma está viciada de nulidad absoluta
Alega el apoderado actor, que el ente administrativo viola el debido proceso y el derecho a la defensa, al ordenar el reenganche del trabajador Pablo Cedeño el mismo día que compareció a solicitarlo, sin iniciar el procedimiento establecido en tales casos; tampoco se le dio la oportunidad a su representada de defenderse ante la Inspectoría del Trabajo, por lo cual el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de nulidad absoluta y por tanto no ha tenido efectos legales de acuerdo a lo establecido en los ordinales 2° y 3° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos
Insiste el actor, en dejar claro que la relación de trabajo entre “INCE Construcción Asociación Civil” y el ciudadano Pablo Cedeño, se extinguió por haber expirado los 20 años, tiempo para la cual fue creada la referida asociación civil; además señala, que el prenombrado trabajador en fecha 12 de junio de 2002 recibió y aceptó su liquidación y pago de sus prestaciones sociales y demás indemnizaciones laborales como consecuencia de la terminación de su relación laboral.
Solicita el apoderado actor, que se dicte una medida provisional innominada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia a los fines de suspender la vigencia y aplicación de la Providencia Administrativa impugnada mientras se tramita la presente acción; por cuanto ante la clara presunción de buen derecho que existe, al haberse dictado las referida decisión con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, en franca violación a principios y derechos fundamentales como es el derecho a la defensa y al debido proceso, es necesario que se dicte una medida cautelar, por cuanto la Providencia impugnada es de inmediato cumplimiento, y tanto su acatamiento por vía del reenganche y pago de salarios caídos, como su desacato pueden causar daños irreparables a su representada.
Finalmente solicita, que una vez acordada la suspensión de efectos del acto administrativo s/n de fecha 12 de junio de 2002, se declare su Nulidad Absoluta.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
Mediante sentencia de fecha 9 de diciembre de 2002 el Juzgado Superior Primero en lo Civil, Mercantil, del Tránsito, de Menores y de lo Contencioso Administrativo de la Región Bolívar, se declaró incompetente para conocer la demanda de nulidad, interpuesta, y declinó la competencia en esta Corte. Fundamentó su decisión en los siguientes términos:
“De conformidad con la Sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en fecha 20 de noviembre de 2002, en el recurso de Revisión interpuesto por el abogado RICARDO BARONI UZCATEGUI, de la sentencia N° 147 que dictó el 29 de enero de 2002, la Sala Político Administrativo, y de la sentencia N° 39 que dictó, el 5 de febrero de 2002, la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia, que fijó las reglas de la competencia, con criterio vinculante para todos los Tribunales de la República, en el caso de los Recursos de Nulidad contra los Actos Administrativos emanados de las Inspectorías del Trabajo (...).
En cumplimiento de las normas de competencia fijadas por nuestro máximo órgano jurisdiccional, en la citada sentencia, la cual es de carácter vinculante para los demás tribunales de la República, (...) visto que el presente Recurso de Nulidad se interpone contra la Providencia Administrativa de fecha 12 de junio de 2002 emanada de la Inspectoría del Trabajo de la Zona del Hierro del Estado Bolívar, a este Juzgado Superior Primero le resulta necesario declararse incompetente para seguir conociendo la causa y declinar la competencia en la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así se decide.” (sic)
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1. DE LA COMPETENCIA
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer la demanda de nulidad interpuesta, contra la Providencia Administrativa s/n de fecha 12 de junio de 2002, emanada del Inspector del Trabajo de Puerto Ordaz, Zona del Hierro, y al respecto observa:
Resulta necesario aludir a la sentencia dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia del 20 de noviembre de 2002, la cual estableció la competencia de los Órganos Jurisdiccionales para conocer acerca de los recursos de nulidad intentados contra las Providencias dictadas por la Inspectorías del Trabajo.
A tal efecto, la Sala Constitucional expresó en el mencionado fallo de fecha 20 de noviembre de 2002 (caso: Ricardo Baroni Uzcátegui), entre otras cosas lo siguiente:
“(...) para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo...
Con fundamento en las consideraciones que se expusieron, y en ejercicio de la facultad de máxima interprete del Texto Constitucional, esta Sala deja sentado el siguiente criterio, con carácter vinculante para las otras Salas del Tribunal Supremo de Justicia y demás Tribunales de la República:
(i) La jurisdicción competente para el conocimiento de las pretensiones de nulidad de los actos administrativos que dicten las Inspectorías del Trabajo, así como de cualquier otra pretensión –distinta de la pretensión de amparo constitucional- que se fundamente en las actuaciones u omisiones de dichos órganos, es la jurisdicción contencioso-administrativa.
(ii) De los tribunales que conforman esta jurisdicción, el conocimiento de las pretensiones antes especificadas corresponde, en primera instancia a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Supremo Tribunal”.
En el mismo sentido, este Órgano Jurisdiccional observa, que la demanda de nulidad incoada por el accionante, se ejerció contra una providencia administrativa emanada de la referida Inspectoría de Trabajo, Organismo cuya actividad administrativa en la materia que nos ocupa está sometida al control jurisdiccional de esta Corte, tal y como lo estableció la referida sentencia.
Ello así, no hay duda alguna de que la competencia para conocer del caso de autos corresponde a esta Corte y así se declara.
2. DE LA ADMISIÓN
Determinada como ha sido la competencia para conocer el recurso interpuesto, pasa la Corte a pronunciarse acerca de su admisibilidad y, al respecto, observa:
Debido a que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos formulada por la parte recurrente, en aplicación del criterio establecido en la sentencia de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil JUMBO SHIPPING COMPANY DE VENEZUELA C.A., y en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, admite el presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 12 de junio de 2002, dictada por la Inspectoría de Trabajo Zona del Hierro del Estado Bolívar, de conformidad con lo establecido en el artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así se declara.
3. DE LA MEDIDA CAUTELAR
Decidido lo anterior, corresponde ahora a este Órgano Jurisdiccional pronunciarse sobre la medida cautelar solicitada y, al efecto, observa:
En el caso bajo análisis, el apoderado judicial de la Junta Liquidadora del Instituto de Formación para los Trabajadores de la Construcción “INCE Construcción Asociación Civil”, solicita la suspensión de los efectos de la Providencia Administrativa s/n de fecha 12 de junio de 2002, mediante la cual la Inspectoría del Trabajo Zona del Hierro del Estado Bolívar, ordenó a su representada que procediera “sin otro trámite, el reenganche a sus labores habituales del ciudadano Pablo Cedeño... con la cancelación de los salarios dejados de percibir, en sus mismas condiciones y en el horario establecido entre las partes. Dicha reincorporación deberá hacerse efectiva a partir del día 17 de junio de 2002”.
Ahora bien, observa esta Corte, que el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone:
“A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada, cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio.
La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio.”
Con relación a tal medida, se pronunció esta Corte, en sentencia de fecha 11 de mayo de 2000, caso: Línea Naviera de Cabotaje (LINACA), vs. Intendencia Nacional de Aduanas del Servicio Nacional Integrado de Administración Aduanera y Tributaria –SENIAT-, estableciendo como requisitos para la procedencia de esta medida cautelar la existencia del “fumus boni iuris”, puesto que toda cautela debe tener como sustentación una situación de hecho y de derecho favorable al solicitante, aunque lo que se hace es un examen de verosimilitud en el ámbito de la presunción de quien reclama la protección del derecho; y la existencia del “periculum in mora específico”, el cual se concreta en la “infructuosidad del fallo” que deba dictarse en el procedimiento principal. En la cautela típica de suspensión de efectos, se requiere que el “periculum in mora” consista en un “perjuicio irreparable” o de “difícil reparación”.
Siguiendo el razonamiento antes transcrito, con relación a los requisitos de procedencia que de forma reiterada ha expresado esta Corte, se evidencia en el caso de autos el cumplimiento de los dos primeros requisitos, por cuanto en primer lugar, la medida ha sido solicitada por el apoderado judicial del recurrente y en segundo lugar, se trata de un acto administrativo de efectos particulares.
Como se dejó sentado en fallos anteriores de esta Corte, tal presunción no constituye un juicio de verdad, sino un cálculo de probabilidades, que conduce a la presunción de que quien invoca el Derecho, es aparentemente su titular sin que esto impida que durante el juicio pueda demostrarse lo contrario.
En consecuencia, con base en esa presunción de derecho y con la prueba de un daño inminente, es posible acordar una cautela sin que ello signifique ningún juicio previo sobre la verdad o certeza de lo debatido en el juicio principal.
En el caso concreto, respecto al “fumus boni iuris”, el apoderado actor alega que éste se configura por el hecho de “haberse dictado la decisión impugnada, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido”.
Asimismo, señalan, que de la expiración del término de 20 años, tiempo por el cual fue constituída “INCE Construcción Asociación Civil” puede esta Corte verificar la presunción de buen derecho con el que obra su representada, “quien, como resultado del trámite administrativo cumplido por ante la referida Inspectoria del Trabajo, esta autorizada dentro del proceso de liquidación a liquidar el personal”.
Considera este Juzgador –prima facie- que el acto administrativo impugnado (consta al folio 107 del expediente) no parece ajustado a la Ley, por lo que se desprende que viola el derecho al debido proceso del recurrente, quedando demostrada la apariencia del derecho que reclama el apoderado actor. De manera que, en el presente caso, se configura el “fumus boni iuris”, requisito indispensable para la procedencia de toda protección cautelar.
Ahora bien, en cuanto al Periculum in mora específico, es decir el daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva que ocasiona el acto impugnado, resulta necesario considerar si los argumentos necesarios expresados por el apoderado judicial del recurrente, cumplen con las características necesarias para ser consideradas como irreparables o de imposible reparación por la definitiva.
En torno a ello, se ha pronunciado esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1993 (caso: Unidad Educativa Parasistema Virgen del Carmen), en la cual se estableció lo siguiente:
“(...) Por su parte, esta Corte ha precisado en numerosos fallos las características que han de tener los daños o perjuicios invocados como fundamentales de la suspensión para que puedan ser considerados de imposible o difícil reparación.
En tal sentido, ha sostenido que deben tratarse de daños directos, esto es derivados de la ejecución del acto cuyos efectos se solicita suspender; reales o sea, que se perciban y puedan ser probados, es decir, que incidan directamente sobre quien ha solicitado la suspensión y, finalmente actuales, vale decir, no sometidos a condición o término que los conviertan en daños eventuales o potenciales (...)”
Asimismo, para que proceda la suspensión de los efectos de un acto administrativo, no basta el sólo hecho de alegar un perjuicio, sino que es necesario que indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad de que se materialice ese perjuicio, de no producirse la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido y, en segundo lugar se debe demostrar que el perjuicio alegado sea irreparable o de difícil reparación por la sentencia que eventualmente declare con lugar el recurso de anulación.
Aplicando los anteriores criterios al caso sub examine, se observa que el apoderado judicial del recurrente, solicitó la suspensión de los efectos del acto, por cuanto es la manera de evitar que su representada reincorpore por un acto ilegal a el ciudadano Pablo Cedeño, el cual terminó su relación laboral por la extinción y desaparición del ente empleador, tal como fue comunicado en tiempo oportuno a la Inspectoría del Trabajo correspondiente. Además, del perjuicio económico que supondría pagar indebidamente salarios que no se deben en derecho, lo cual causaría daños patrimoniales de difícil o imposible reparación.
Así las cosas, esta Corte observa de conformidad con los criterios antes mencionados y los alegatos del apoderado judicial del accionante, que constituiría un perjuicio irreparable, la ejecución inmediata de la Providencia Administrativa recurrida, por cuanto, frente a la eventual declaratoria con lugar del recurso contencioso administrativo de nulidad, no existiría garantía alguna de que el ciudadano Pablo Cedeño, reintegre el monto cancelado ordenado por dicha providencia, lo que produciría un perjuicio de difícil reparación en la definitiva
En este sentido, en virtud de que se configuran los requisitos exigidos en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para suspender los efectos del acto administrativo recurrido, debe esta Corte decretar la medida cautelar solicitada. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, decide:
1) Se declara COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por el abogado GUILLERMO ALCALA, apoderado judicial de la JUNTA LIQUIDADORA DEL INSTITUTO DE FORMACIÓN PARA LOS TRABAJADORES DE LA CONSTRUCCIÓN “INCE CONSTRUCCIÓN ASOCIACIÓN CIVIL”, contra el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa s/n de fecha 12 de junio de 2002, dictada por la INSPECTORÍA DE TRABAJO ZONA DEL HIERRO DEL ESTADO BOLIVAR, mediante la cual ordena su inmediato reenganche a sus labores habituales por estar amparado de la inamovilidad establecida en el Decreto 1752.
2) Se ADMITE el recurso interpuesto.
3) Se declara PROCEDENTE la medida cautelar de suspensión de efectos solicitada de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
4) Se ORDENA abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida de suspensión de efectos decretada.
5) Se ORDENA remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación, para que la causa prosiga su curso legal en los términos establecidos en este fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ____________________ (____) días del mes de ___________________ de dos mil tres (2003) Año 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EMO/14
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