Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0200
En fecha 22 de enero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 3347 de fecha 14 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida por la abogada Virginia Molina Gutiérrez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 63.903, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano JOSÉ WILLIAM NAVA, titular de la cédula de identidad N° 4.702.385, contra la actuación del ciudadano RAMÓN AUGUSTO LOBO MORENO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO ANDRÉS BELLO DEL ESTADO MÉRIDA, en virtud de la cual acordó el retiro del prenombrado ciudadano del cargo de Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda de la referida Entidad.
Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Juzgado en fecha 27 de diciembre de 2001, mediante el cual se declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta.
En fecha 27 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 28 de enero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones.
I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL
La apoderada judicial de la parte actora, presentó acción de amparo constitucional en los siguientes términos:
Que su mandante inició la relación laboral en la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida en fecha 6 de enero de 1996, desempeñándose finalmente como Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda de la prenombrada Alcaldía.
Que en fecha 15 de agosto de 2000, su poderdante recibió un Oficio suscrito por el ciudadano Alcalde, donde se le notificó que había decidido prescindir de sus servicios, con base al Decreto N° GBR-2000-001, cuyo contenido en su artículo único expresa: “(…) la reorganización y reestructuración general de todas las Direcciones, Departamentos, Dependencias y Unidades Administrativas de la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida”.
Que el Decreto en cuestión fue dictado, de conformidad con el artículo 174 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y los artículos 8 y 74 ordinales 3° y 5° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que los funcionarios públicos al servicio de los Municipios, tienen como Órgano Jurisdiccional para hacer valer sus derechos por vía judicial, a los Tribunales Superiores Contencioso Administrativos de la Región que corresponda.
Que los Municipios que carezcan de Ordenanza de Carrera Administrativa -como es el presente caso-, se rigen supletoriamente por la Ley de Carrera Administrativa Nacional.
Que del Decreto N° GBR-2000-001, se induce que el retiro que hace la Administración Pública Municipal es con base al artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, esto es reducción de personal por motivos de reajustes presupuestarios, pero en ningún momento hubo tal reducción, pues de inmediato fue nombrada la persona que sustituyó el cargo que tenía su mandante. Al efecto citó el artículo 54 eiusdem.
Que tampoco ha sido aprobado por la Cámara Municipal, de conformidad con el artículo 76 ordinal 10° de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el nuevo Sistema de Administración de Personal al servicio de la Entidad.
Que la segunda motivación alegada por la Administración Municipal para retirar a su mandante, fue una causal de destitución, a lo cual señaló la apoderada judicial de la parte actora, que no existe ninguna causal de destitución de conformidad con el artículo 62 de la Ley de Carrera Administrativa y, de existir tal causal, no se le instruyó a su representado el debido expediente administrativo.
Que el Decreto al cual se ha hecho referencia, fue refrendado por el Alcalde el 15 de agosto de 2000, pero fue publicado el 24 de agosto de 2000, vale decir, nueve (9) días después de haberse producido efectivamente el retiro de su poderdante de la Administración Municipal.
Que el mismo día que se firmó el Decreto, ya tenían elaboradas las cartas de retiro de los empleados de la Administración Municipal, violando tal irregularidad el artículo 8 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Que no puede surtir ningún efecto jurídico un Decreto que no haya cumplido con la publicación respectiva, tal como lo expresa el artículo referido y el artículo 1° del Código Civil, en razón de lo cual se aplicó un Decreto inexistente.
Que no se aplicó el debido proceso a seguir cuando se trata de una reducción de personal, pues si bien es cierto que el Alcalde puede nombrar y remover a su personal, no es menos cierto que debe hacerlo conforme a los procedimientos establecidos, por lo que se violó el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y el parágrafo segundo del artículo 53 y el artículo 54 de la Ley de Carrera Administrativa.
Que se activó la vía administrativa pero no se tuvo ninguna respuesta en tiempo hábil, por lo cual operó el silencio administrativo, lo cual se equipara a una denegatoria de pretensiones.
Que la denunciada actitud patronal violó el derecho al trabajo de su mandante, al no permitírsele continuar ejerciendo su derecho al trabajo con estabilidad laboral.
Que se hizo caso omiso al Decreto Presidencial N° 892, de fecha 3 de julio de 2000, el cual estableció inamovilidad laboral hasta el 3 de septiembre de 2000, por lo que no se entiende como en plena vigencia del mencionado Decreto, el Alcalde haya procedido a realizar lo contrario de ese mandato.
Que el cargo de Inspector de Obras, ejercido por su representado, se ceñía estrictamente a realizar sólo actividades de carácter interno, de inteligencia y técnico, netamente de preparación de proyectos ya decididos.
Que ante el argumento manifestado verbalmente por el Alcalde referente a que su representado fue retirado de la Administración, por cuanto su cargo era de dirección y confianza, señaló la apoderada judicial de la parte accionante que en ningún momento el cargo desempeñado por su representado estaba investido de facultad para decidir, ni tenía empleados bajo su dirección, ni manejo de recursos presupuestarios.
Que con fundamento en los artículos 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, solicitó el quejoso que fuese declarado con lugar la presente acción de amparo constitucional y, en consecuencia, sea restituido de inmediato al cargo que ejercía y le sean pagados los salarios caídos hasta la fecha de su restitución.
II
DEL FALLO OBJETO DE CONSULTA
En fecha 27 de diciembre de 2001, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, en los siguientes términos:
Que el accionante ha denunciado la violación de los derechos al debido proceso, a la defensa y al trabajo establecidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, como consecuencia de su destitución del cargo de Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda, el cual desempeñaba en la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, desde el 6 de enero de 1996.
Que pronunciarse con respecto a la calificación del cargo, implicaría un estudio de normas de carácter legal y sublegal, ya que para determinar si el funcionario es de carrera o de libre nombramiento y remoción, debe acudirse a otros medios de impugnación en sede contencioso administrativa, en razón de ello se declaró improcedente la violación del derecho consagrado en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que “(...) en el caso bajo análisis se dan los supuestos que permiten determinar que se han violado los derechos a la defensa y al debido proceso, y se observa que consta en autos, que el Decreto N° GBR-2000-001 el cual fundamentó la destitución del accionante, fue publicado en fecha 24 de agosto de 2000, esto es, nueve (9) días después de haberse producido efectivamente el retiro del accionante, en consecuencia, el referido Decreto no se encontraba vigente, en virtud que su destitución ocurrió con anterioridad a la publicación del mismo, razón por la cual se evidencia que no se aplicó el procedimiento de Ley previsto para la reducción de personal, en la Ley de Carrera Administrativa y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)”.
Que con respecto al alegato del accionante, referente a que la actitud del Alcalde viola el Decreto Presidencial N° 892 de fecha 3 de julio de 2000, el cual estableció la inamovilidad laboral hasta el 3 de septiembre de 2000, se consideró que en materia de amparo sólo se puede determinar la violación directa y flagrante de derechos y garantías consagrados en la Constitución y no en normas de rango legal.
Que “Con respecto a lo alegado por el apoderado actor que se tenga el beneficio de la carga procesal previsto en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, referido a la admisión de los hechos que se le imputan al presunto agraviante cuando no comparece a los actos procesales que han sido notificados, en efecto este Tribunal considera procedente señalar jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, la cual señala: (…) ´toda vez que la falta de comparecencia del presunto agraviante se debe entender como una aceptación de los hechos incriminados (…), criterio que es sostenido por este Tribunal Superior (…)´”.
Que es improcedente el pago de los salarios dejados de percibir, toda vez que el pago de las remuneraciones dejadas de percibir es incompatible con la naturaleza jurídica del amparo constitucional, dado que dicha acción no tiene naturaleza indemnizatoria.
Finalmente, el a quo ordenó restituir al quejoso de inmediato, al cargo de Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda de la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta de Ley del fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, en fecha 27 de diciembre de 2001, el cual declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, ello de conformidad con el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En el presente caso, el a quo declaró parcialmente con lugar el amparo incoado, desestimando por una parte la violación al derecho al trabajo alegado como conculcado, sobre la base de que no puede pretenderse por la vía de amparo la calificación de un cargo, pero aduciendo por otra parte, que se le habían violado al accionante los derechos a la defensa y al debido proceso, esgrimiendo a tal efecto que “(...) el Decreto N° GBR-2000-001 el cual fundamentó la destitución del accionante, fue publicado en fecha 24 de agosto de 2000, esto es, nueve (9) días después de haberse producido efectivamente el retiro del accionante, en consecuencia, el referido Decreto no se encontraba vigente, en virtud que su destitución ocurrió con anterioridad a la publicación del mismo, razón por la cual se evidencia que no se aplicó el procedimiento de Ley previsto para la reducción de personal, en la Ley de Carrera Administrativa y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)”.
En tal sentido, observa esta Corte que el fallo sometido a consulta, declaró parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, previa revisión de aspectos de índole legal. En efecto, el a quo concluyó que se habían violado los derechos a la defensa y al debido proceso, luego de haber revisado si en el caso en concreto, se habían dado los elementos necesarios para justificar la medida de reducción de personal, previstos en la Ley de Carrera Administrativa y en la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
Así las cosas, esta Corte estima pertinente puntualizar cuál es el alcance del Juez de Amparo Constitucional, al momento de verificar si existe o no la violación o amenaza de violación del derecho constitucional alegado como conculcado, en tal sentido, se hace necesario citar sentencia de esta Corte N° 1.385, de fecha 30 de octubre de 2000, la cual se pronunció de la siguiente manera:
“En este sentido, considera esta Corte necesario destacar que el objeto de la pretensión de amparo prevista en el artículo 27 de la Constitución vigente, y regulado por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, lo constituye únicamente la violación de disposiciones de rango Constitucional, en virtud de lo cual no puede el Juez fundar la decisión que resulta sobre una determinada solicitud de Amparo en el examen de normas infraconstitucionales. De esta manera cuando las violaciones alegadas por el solicitante sean realmente de normas legales o sublegales y no de disposiciones constitucionales, los perjudicados deben hacer uso de los medios judiciales previstos por el Legislador para establecer las situaciones jurídicas lesionadas específicamente por actuaciones ilegales (…), pues de lo contrario dejarían de tener relevancia todos los demás mecanismos jurisdiccionales creados por el ordenamiento jurídico.
De esta manera, lo determinante para la resolución acerca de la pretendida violación constitucional, es que no sea necesario previamente al Juez constatar o pronunciarse sobre una violación de rango legal o sublegal. Por lo tanto, la lesión constitucional alegada mediante el ejercicio de la acción de amparo debe ser tal, que su comprobación dimane, exclusivamente del contraste entre los hechos que fundamentan la acción y los derechos o garantías alegados como violados. Ello no obsta sin embargo, a que en una determinada situación se viole una norma legal o sublegal, y de manera refleja se viole también una norma constitucional. Por el contrario, los criterios antes expuestos, suponen que, a los efectos del medio excepcional de protección que representa el amparo, éste debe fundarse en una violación o amenaza de violación directa de los derechos constitucionales”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Asimismo, se pronunció la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha 8 de febrero de 1995, en la cual precisó lo siguiente:
“(...) cuando las violaciones alegadas sean realmente de normas legales o sublegales y no de disposiciones constitucionales, los perjudicados deben hacer uso de los medios judiciales previstos por el legislador para restablecer las situaciones jurídicas lesionadas específicamente por acciones ilegales pues, en definitiva ya que toda ilegalidad o ilicitud repercute contra los principios consagrados en la Carta Magna, dejarían de tener significación y utilidad práctica las otras jurisdicciones creadas también constitucionalmente”.
Atendiendo a los criterios jurisprudenciales expresados, esta Corte estima que erró el a quo, al declarar parcialmente con lugar la acción de amparo constitucional interpuesta, pues el hecho de que haya verificado la violación de los derechos a la defensa y al debido proceso, haciendo una revisión exhaustiva de la legalidad del Decreto N° GBR-2000-001, -el cual dispuso la reestructuración y reorganización administrativa general de la Alcaldía del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida-, y consecuencialmente, del Oficio de fecha 15 de agosto de 2000, suscrito por el Alcalde del referido Municipio, mediante el cual se le notificó al quejoso que se había decidido prescindir de sus servicios, implica que no tuvo en consideración, la naturaleza extraordinaria de la acción de amparo constitucional, ni lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Así las cosas, debe esta Corte advertir que escapa de los límites propios de la acción de amparo constitucional la determinación de la correcta o incorrecta aplicación de normas infraconstitucionales, pues no es el amparo la vía idónea para dilucidar cuestiones de índole legal, como ocurre en el caso bajo estudio. En tal sentido, estima este Órgano Jurisdiccional oportuno referirse al desarrollo jurisprudencial y doctrinario que ha venido definiendo la aplicación del numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, como causal de inadmisibilidad de la acción de amparo constitucional.
En efecto, el referido numeral 5 del artículo 6 de la Ley in commento, señala como causal de inadmisibilidad que “(…) el agraviado haya optado por recurrir a las vías judiciales ordinarias o hecho uso de los medios judiciales preexistentes”, ello así, ha señalado la jurisprudencia que la citada causal está referida a los casos en los que el accionante antes de hacer uso de la vía de amparo constitucional, interpone cualquier otro recurso ordinario, vale decir, el actor luego de interponer la vía ordinaria, que consideró idónea para el restablecimiento de la situación jurídica infringida, solicita por vía de amparo constitucional que se le restituya el derecho que estima vulnerado.
Además de esta inicial interpretación, ha señalado asimismo el desarrollo jurisprudencial y doctrinario, que el amparo debe resultar igualmente inadmisible, cuando la parte actora interpone una acción de amparo constitucional, sin antes haber acudido a las vías judiciales ordinarias, que resultan eficientes e idóneas para el restablecimiento de la situación jurídica presumiblemente infringida.
En tal sentido, debe concluirse, que en aras de salvaguardar el carácter extraordinario del amparo, no sólo resulta inadmisible el amparo constitucional cuando se acude primero a los medios procesales ordinarios de impugnación, bien sea en sede administrativa o en sede jurisdiccional, sino también en los casos, en que existiendo la posibilidad de ejercer tales medios, los mismos no son ejercidos, sino que se acude a la vía extraordinaria.
Ello así, debe puntualizar esta Corte que el análisis de la extraordinariedad de la acción de amparo constitucional, debe realizarse coordinadamente con las causales de inadmisibilidad, pudiendo el Juez en consecuencia, desechar in limine litis, una acción de amparo constitucional que le haya sido propuesta, cuando no existe en su criterio dudas de que la parte dispone de otros mecanismos ordinarios eficaces e idóneos para dilucidar la pretensión.
En efecto, el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional, en sentencia de fecha 6 de febrero de 2001, caso Seauto La Castellana, C.A., así lo ha confirmado:
“(...) No obstante, cuando se puede acudir a la vía procesal ordinaria, sin que la lesión a la situación jurídica se haga irreparable, es precisamente el trámite o el medio procesal ordinario la vía para reparar la lesión y no la acción de amparo, pues no habría posibilidad de interponer la acción de amparo si hubiese prevista otra acción o un recurso para dilucidar la misma cuestión y lograr el restablecimiento de la situación violentada (...)”.
Asimismo, resulta ilustrativo citar lo que la doctrina patria ha expuesto con respecto a la naturaleza extraordinaria del amparo constitucional, al efecto se ha señalado lo siguiente:
“(...) la acción de amparo procede contra todo acto administrativo, actuaciones materiales, vías de hechos, abstenciones u omisiones que violen o amenacen violar un derecho o garantía constitucionales, cuando no exista un medio procesal breve, sumario y eficaz acorde con la protección constitucional. Se quiere hacer énfasis con ello que el amparo constitucional sólo procede cuando no existen otras vías a través de las cuales se obtenga el restablecimiento de los derechos constitucionales violados (...). La jurisprudencia nacional ha puesto énfasis en que el mecanismo de amparo está condicionado a la inexistencia de otros medios procesales que permitan el restablecimiento de la situación que más se asemeje, tal como lo dispone el artículo 5 de la Ley Orgánica de la materia. De aquí surge el carácter excepcional y residual del amparo (...). Asimismo, ha establecido (...) la jurisprudencia predominante que la acción de amparo procede únicamente cuando la demanda o solicitud se fundamenta en la violación directa e inmediata del texto constitucional y no en normas legales y reglamentarias (...)”. (El Procedimiento de Amparo Constitucional. Freddy Zambrano, Editorial Atenea, Caracas, 2001). (Negrillas de esta Corte).
En virtud de lo expuesto, debe concluirse que a la causal de inadmisibilidad prevista en el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se le ha dado una interpretación extensiva, fundamentándose en el carácter extraordinario de la institución del amparo constitucional, el cual se desvirtuaría en el supuesto de que sea utilizado como medio para satisfacer cualquier pretensión, vulnerando en consecuencia, el equilibrio y subsistencia entre el amparo y los demás medios judiciales preexistentes, sustituyendo así la acción de amparo todo el ordenamiento procesal del derecho positivo.
Así las cosas, se observa que en el caso que nos ocupa el quejoso debió ejercer, a los fines de que fuese verificada la legalidad de las actuaciones que conllevaron a su retiro de la Administración Municipal accionada, no un amparo constitucional como el que interpuso, sino un recurso contencioso administrativo de anulación, contra el acto administrativo contenido en el Oficio s/n de fecha 15 de agosto de 2000, mediante la cual el Alcalde del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, resolvió prescindir de los servicios del accionante en el cargo de Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda del referido Municipio, solicitando la nulidad del referido acto y aduciendo a tal efecto, que fuese revisado asimismo el fundamento jurídico del Decreto N° GBR-2000-001, publicado en la Gaceta Municipal del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida en fecha 24 de agosto de 2000, el cual sirvió de base al Oficio de retiro.
Ello así, esta Corte revoca el fallo de fecha 27 de diciembre de 2001, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, que declaró parcialmente con lugar el amparo constitucional interpuesto, e inadmite la acción de amparo constitucional ejercida por el ciudadano José William Nava contra la actuación del Alcalde del Municipio Andrés Bello del Estado Mérida, mediante la cual se le retiró de la Administración Pública Municipal, de conformidad con el numeral 5 del artículo 6 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, toda vez que no se agotó la vía ordinaria idónea preexistente con la finalidad de solicitar la nulidad del acto administrativo en cuestión, ello considerando que las causales de inadmisibilidad por ser cuestiones de orden público, pueden ser revisadas y declaradas en cualquier estado del proceso y, así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- REVOCA el fallo de fecha 27 de diciembre de 2001, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región de Los Andes, que declaró parcialmente con lugar el amparo constitucional interpuesto por la abogada Virginia Molina Gutiérrez, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 63.903, en su carácter de apoderada judicial del ciudadano WILLIAM JOSÉ NAVA, titular de la cédula de identidad N° 4.702.385, contra la actuación del ciudadano RAMÓN AUGUSTO LOBO MORENO, en su condición de ALCALDE DEL MUNICIPIO ANDRÉS BELLO DEL ESTADO MÉRIDA, en virtud de la cual acordó el retiro del prenombrado ciudadano del cargo de Inspector de Obras en la Dirección de Vivienda de la referida Entidad.
2.- INADMISIBLE la presente acción de amparo constitucional.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ..................( ) días del mes de ................................. del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
Exp. N° 03-0200
LEML/ecbp
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