MAGISTRADA PONENTE: ANA MARIA RUGGERI COVA
EXP. N° 03-0250
I
En fecha 27 de enero de 2003, se recibió en esta Corte Oficio N° 1732, de fecha 13 de noviembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo cautelar, así como solicitud de medida cautelar innominada y suspensión de efectos, por las abogadas NAILA Y. MARIN C. y MARTHA B. GONZALEZ, inscritas en el Inpreabogado bajo los Nros. 63.995 y 56.459, respectivamente, actuando con el carácter de apoderadas judiciales del ciudadano CARLOS ALBERTO PAREDES M., cédula de identidad N° 4.666.259, contra el acto administrativo s/n de fecha 17 de enero de 2001, suscrito por el ciudadano OCTAVIANO DE JESUS MEJIA ANDARA, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA, adscrito a la GOBERNACION DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual fue destituido del cargo de INGENIERO INSPECTOR II, que ejercía en dicha entidad.
Tal remisión se efectuó, en virtud de la consulta prevista en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República.
En fecha 29 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Ana María Ruggeri Cova.
El 30 de enero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
II
ANTECEDENTES
1.- Las apoderadas judiciales del ciudadano Carlos Alberto Paredes M., fundamentaron el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, así como solicitud de medida cautelar innominada y suspensión de efectos, en los términos siguientes:
Que su poderdante no es considerado funcionario de libre nombramiento y remoción a tenor de lo establecido en el artículo 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.
Adujeron que al recurrente le fue participado el cese de sus funciones como Ingeniero Inspector II mediante una circular s/n, de fecha 17 de enero de 2001, que textualmente expresa:
“Señores: Personal Obrero y Empleados de Obras Públicas Estadales, Zona Valera, Trujillo, Bocono, Carache y Betijoque.
Me dirijo a Ustedes con la finalidad de participarles que atendiendo a lo establecido en el artículo 14 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicada en Gaceta Oficial N° 27 Extraordinaria de fecha 15/12/2000. Según esta Ley desaparece la Dirección de Obras Públicas del Estado, y se crea la Dirección de Infraestructura, en consecuencia, han quedado cesantes de su cargo al personal adscrito a estas dependencias. Sus prestaciones y demás beneficios laborales y cualquier otro derecho a que sea acreedor le será pagado una vez que se obtenga el financiamiento correspondiente para el mismo. Asimismo esta Dirección tiene programado ejecutar un conjunto de obras bajo la figura de Administración Directa con el propósito de reinsertar al personal que sea destituido de acuerdo a la necesidad y conveniencia de las partes.”
Con relación a los fundamentos de derecho utilizados para sustentar dicho acto, señalaron que se evidencia del texto de la norma, que dicho fundamento no se corresponde con ninguna causal de destitución, por lo que no hay relación entre el hecho y el derecho.
Adujeron que la forma adoptada por la Administración para notificar la destitución fue la de una circular, que generalmente es emitida para notificar actos de interés colectivo, más no para los de carácter particular que afecten derechos subjetivos e intereses legítimos, personales y directos.
Que la figura utilizada para la destitución debió ser la de Providencia Administrativa, previa apertura del expediente respectivo a tenor de lo establecido en los artículos 110 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en concordancia con los artículos 107 y siguientes de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo.
Alegaron que el acto administrativo impugnado está inmotivado, ya que adolece de la expresión sucinta de los hechos, de las razones que originaron la destitución y los fundamentos legales utilizados no se corresponde con la decisión, es decir, con las causales indicadas en el artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, transgrediendo los artículos 9, 18 y 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que el acto administrativo impugnado fue participado a su poderdante, más no notificado, pues para adquirir dicho carácter, era necesario cumplir con los requisitos del artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, requisitos estos obviados por la Administración, pues no se indicó los recursos que proceden, los términos para ejercerlos y los órganos ante los cuales deben interponerse, por consiguiente es defectuoso e ineficaz, según el artículo 74 eiusdem.
Adujeron que los artículos 6 y 45 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo establecen cuales son las autoridades competentes para efectuar los nombramientos y, en el supuesto negado que se hubiese actuado por delegación, debió constar el número y fecha del acto que confirió la competencia, por consiguiente, alegó que el acto esta viciado de nulidad de conformidad con el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
En relación a la violación de derechos constitucionales, señalaron la violación directa y flagrante de los derechos previstos en los artículos 49, 87 y 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, referidos al debido proceso, el derecho a la defensa, al trabajo y a la estabilidad laboral.
Por los motivos expuestos, solicitaron la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en los artículos 585, 588 Parágrafo Primero y 601 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y por consiguiente, se restituya en el ejercicio de sus funciones a su poderdante, así como la cancelación de los sueldos dejados de percibir desde el 1° de enero de 2001, y los demás conceptos derivados del régimen funcionarial, de la misma forma, solicitaron la declaratoria de urgencia y reducción de plazos legales, a tenor de lo establecido en el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
Igualmente, solicitaron se declare con lugar el amparo cautelar interpuesto y la nulidad absoluta del acto administrativo de fecha 17 de enero de 2001, mediante el cual fue destituido su representado y, en consecuencia, se ordene su reincorporación.
Como acción subsidiaria, en el supuesto negado que sea declarado sin lugar el recurso, demandaron el pago de las prestaciones sociales y los intereses de mora que le corresponde desde la fecha de su destitución, a tenor de lo previsto en el artículo 92 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concatenado con el 259 eiusdem.
2.- En la oportunidad de dar contestación al recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, la abogada JUANA ARAUJO DE CALLES, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 19.755, actuando con el carácter de Procuradora General del Estado Trujillo, esgrimió los siguientes argumentos:
Que la cesación de las funciones desempeñadas por el recurrente, fue producto de la reorganización administrativa llevada a cabo en la Gobernación del Estado Trujillo, en virtud de la entrada en vigencia de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Trujillo N° 00027 Extraordinario, de fecha 15 de diciembre de 2000, en concordancia con la nueva Ley de Presupuesto para el Ejercicio Fiscal del año 2001, y el Registro de Asignación de Cargos de la Gobernación del Estado.
Que dichas Leyes fueron promulgadas en cumplimiento de los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 160, 167 numeral 4 en concordancia con la Disposición Décima de las Disposiciones Transitorias de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que la nueva organización administrativa trae como consecuencia la extinción jurídica de la Dirección de Obras Públicas Estadales y, por ende, la cesación de sus trabajadores.
Que “la ley de presupuesto para el ejercicio fiscal 2001, Registro de Asignación de Cargos de Empleados y Obreros, no incluye en ninguna de sus partes la creación, existencia o permanencia de la Dirección de Obras Públicas Estadales, menos aún que pueda existir cargos adscritos a la misma, por lo que si este Tribunal declara con lugar el presente recurso, sería imposible el cumplimiento de la decisión dictada así como su imposible ejecución, su conducta generaría para la Gobernación del Estado Trujillo, la inminente violación presupuestaria y financiera de las disposiciones legales consagradas en la ley, en consecuencia, incurriría en la comisión de hechos tipificados como punibles en la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Público, al reincorporar a un trabajador para ocupar un cargo que no existe ni financiera ni presupuestariamente”.
III
DEL FALLO CONSULTADO
En fecha 25 de enero de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar, en los siguientes términos:
“(…) Pretende la defensa del Estado Trujillo, con evidente fraude de Ley, plantear que el cambio de denominación en el servicio, donde prestaba sus funciones la parte recurrente, es de suyo suficiente (sic) para considerar que se eliminó el servicio público que se prestaba, pero a juicio de quien juzga, ello no ha sucedido, por que tal, equivaldría a decir por ejemplo, que los empleados del Ministerio de Sanidad, perdieron su estabilidad, por que ahora se denomina Ministerio de Salud, lo que es a todas luces un argumento baladí y fraudulento. Es de hacer notar que el acto de ‘Destitución’ del funcionario recurrente, es ejemplo de lo que no debe hacerse en materia de actos administrativos, en efecto, violó el debido proceso y el derecho a la asistencia jurídica, simplemente por que no estuvo precedido de un procedimiento de formación del acto, configurándose la nulidad absoluta prevista en los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, bien por violación expresa de normas constitucionales y legales, bien por ausencia total y absoluta de procedimiento, pero además de ello, fue dictado por funcionario incompetente para ello, ya que la suma administración y disposición de los asuntos de Gobierno, son de la competencia exclusiva y excluyente del Gobernador del Estado y por consiguiente, el acto contenido en el Oficio s/n de fecha 17/01/01 es nulo de nulidad absoluta, por haber sido dictado por funcionario incompetente para ello, como lo era el Arq. Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura adscrito a la Gobernación del Estado Trujillo, quien a pesar de decir actuar por instrucciones del Gobernador, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcional o de firma, prueba ésta que le corresponde a la Administración. (…) el Ejecutivo del Estado Trujillo adquiere para si el patrimonio, obligaciones, cuentas bancarias, dinero en efectivo y todos los bienes que según el respectivo inventario correspondan a los organismos así derogados. Al asumir para si, el patrimonio de los organismos derogados, el Ejecutivo del Estado Trujillo está asumiendo, todos los activos y pasivos de carácter económico integrante de dicho patrimonio, (…) por lo que dentro del concepto patrimonio, están inmersas las relaciones de trabajo o las relaciones estatutarias, en su forma activa y pasiva y según el Decreto en cuestión, el ejecutivo (sic) los asumió para si, lo que conlleva a dos consecuencias fundamentales, la primera es que del análisis del decreto, no aparece ninguna delegación de firma o de funciones a los nuevos directores integrantes del tren ejecutivo del Estado Trujillo y que la derogatoria de los entes, fue solamente un cambio de nombre y probablemente un cambio de estructura, que no plantea una reestructuración funcionarial, por cuanto no está dentro de ninguna de las causales del artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa y por consiguiente el personal de dichas dependencias, pasó íntegramente a las dependencias con el nuevo nombre por mandato expreso de dicho decreto 60. (…) se declara nulo de nulidad absoluta el acto administrativo impugnado, por haber sido dictado por un funcionario incompetente para ello, quien a pesar de decir actuar por instrucciones del Gobernador, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcional o de firma, al igual que es nulo por encuadrar dentro de los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la consulta planteada y, en tal sentido observa lo siguiente:
El recurrente interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con acción de amparo cautelar, así como solicitud de media cautelar innominada y suspensión de efectos, contra el acto administrativo s/n de fecha 17 de enero de 2001, suscrito por el ciudadano Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA, adscrito a la GOBERNACION DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual fue destituido del cargo de INGENIERO INSPECTOR II, que ejercía en dicha entidad.
Por su parte, el a quo señaló que “el acto administrativo impugnado, fue dictado por un funcionario incompetente para ello, quien a pesar de decir actuar por instrucciones del Gobernador, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcional o de firma, al igual que es nulo por encuadrar dentro de los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente.”
El artículo transcrito plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.
En ese sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República”, y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, a tal efecto observa:
El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que, debe esta Corte adentrarse más en la esfera del derecho administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un solo sector denominado Poder Público Nacional.
Ahora bien, en el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen –en los términos de la Constitución- total autonomía, así como personalidad jurídica plena, y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del País, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto observa que, el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán, los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”
El Legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentran en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.
En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece en su artículo 102 que, los Municipios “…gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la legislación nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley…”.
Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “…el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o, a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios prerrogativas que la ley le otorga al Fisco Nacional…”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Ahora bien, con base a lo antes mencionado, esta Corte declara procedente la consulta planteada por el a quo y, en consecuencia, entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, a tal efecto observa:
El recurrente adujo, que el acto administrativo impugnado carece de motivación, ya que adolece de la expresión sucinta de los hechos, de las razones que originaron la destitución y que los fundamentos legales utilizados no se corresponden con la decisión, asimismo, señaló que el acto fue dictado por una autoridad incompetente, y en el supuesto negado que hubiese actuado por delegación, no se dejó constancia de la misma y, por último, alegó la violación del numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, por ausencia absoluta del procedimiento legalmente establecido.
Por su parte, el a quo señaló que “el acto administrativo impugnado, fue dictado por un funcionario incompetente para ello, quien a pesar de decir actuar por instrucciones del Gobernador, no se trajo a los autos la demostración de la delegación funcional o de firma, al igual que es nulo por encuadrar dentro de los numerales 1 y 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.”
Ahora bien antes de entrar a analizar la consulta plantea, esta Corte observa de la revisión exhaustiva de las actas que integran el presente expediente, que corre inserto a los folios 127 al 131, el escrito de informes consignado durante el curso de la primera instancia y en tiempo útil, por la abogada Sara Beatriz Bastidas Castellanos, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 50.981, apoderada judicial de la Gobernación del Estado Trujillo, mediante el cual señaló que “(...) por cuanto se evidencia que la parte recurrente no agotó la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento antes de acudir a esta jurisdicción contencioso administrativa, solicito respetuosamente a este Tribunal declare sin lugar el Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad del Acto Administrativo incoado por las ciudadanas NAILA Y. MARIN y MARTHA B. GONZALEZ T., actuando en su carácter de Apoderadas Judiciales del ciudadano CARLOS PAREDES(...)”.
A tales fines esta Corte observa:
Es obligación de los Jueces, de conformidad con los artículos 12 y 243 del Código de Procedimiento Civil, atenerse a todo lo alegado y probado por las partes en el proceso, sin poder sacar elementos de convicción fuera de éstos; y, de igual modo toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa, con arreglo a las acciones deducidas y a las excepciones o defensas opuestas, como también, conforme al artículo 16 del mismo Código, mantener a las partes en los derechos y facultades comunes a ella, sin preferencias ni desigualdades.
Al respecto, la Sala de Casación Civil del Tribunal Supremo de Justicia, en fecha 13 de abril de 2000, caso: Guillermo Alonso Cerdeño vs. Luigi Faratro Ciccone, señaló lo siguiente:
“(...) El vicio de incongruencia que constituye infracción del artículo 12 y del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, tiene lugar cuando el sentenciador no decide todo lo alegado o no decide sólo sobre lo alegado por las partes, en las oportunidades procesales señaladas para ello: en principio, en el escrito de demanda, en la contestación o en los informes cuando en éstos se formulen peticiones, alegatos o defensa que, aunque no aparezcan contenidas en la demanda o en su contestación, pudieran tener influencia determinante en la suerte del proceso, como serían los relacionados con la confesión ficta, reposición de la causa y otras similares, que de acuerdo con reiterada jurisprudencia, el sentenciador está en el deber de resolver en forma expresa, positiva y precisa (...).
(...) De lo antes expuesto, se evidencia que en acatamiento a lo dispuesto en el ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil, el juez en la sentencia debe de manera clara y precisa, decidir todos los puntos objetos del debate, porque de no hacerlo, incurre en el vicio de incongruencia, el cual surge cada vez que el juez altera o modifica el problema judicial debatido entre las partes, bien porque no resuelve sólo lo alegado por éstos, o bien porque no resuelve sobre todo lo alegado por los sujetos del litigio (...)” (Jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, Abril 2000, Tomo 4, Oscar R. Pierre Tapia, Pág. 488).
Ahora bien, del análisis de la sentencia consultada, no aparece en ninguna de sus partes que haya sido tomado en cuenta el pedimento de la representación judicial de la Gobernación del Estado Trujillo con relación al no agotamiento de la Junta de Avenimiento -y que a su entender, implicaba la declaratoria sin lugar de dicho recurso- ya sea para admitirla o desecharla, según fuera el criterio que al respecto tuviese el a quo, es por ello que debió pronunciarse sobre dicho alegato de orden público que configuraba la inadmisibilidad o no del recurso interpuesto.
De allí que a criterio de esta Corte, el a quo estaba obligado por imperativo legal, a decidir con relación al pedimento alegado por la parte accionada, y no a guardar silencio sobre dicha solicitud sometida a su conocimiento y decisión, conllevando por ello al vicio de incongruencia establecido en el artículo 243, numeral 5° del Código de Procedimiento Civil, por lo que debe esta Alzada anular dicha sentencia, de conformidad con el artículo 244 eiusdem. Así se declara.
Determinado lo anterior y conforme a lo previsto en el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte entra a conocer del mérito del asunto, atendiendo a los alegatos de las partes en el juicio.
Como punto previo, pasa esta Corte a pronunciarse sobre el alegato de la representación judicial de la Gobernación del Estado Trujillo, en el sentido que la parte recurrente no agotó la vía conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, a los fines de poder intentar el presente recurso de nulidad. A tales efectos, en primer término deben reiterarse las diferencias existentes entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento, y la vía administrativa; en tal sentido, esta Corte ha sostenido lo siguiente:
“…la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos…
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar sí, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Sentencia de esta Corte, de fecha 21 de diciembre de 2001, caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda).
Visto que la gestión conciliatoria no se confunde con la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cuál es la que en este caso debía agotar el recurrente para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En este sentido, mediante sentencia N° 2583 de fecha 26 de septiembre de 2002, esta Corte dejó sentado que “(…) cabe acotar que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Estas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, la cual aplica supletoriamente en dicho ámbito. En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la Reserva Legal, y por tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales, en consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como lo es la Ley de Carrera Administrativa. Es por ello que no resulta exigible, en casos como el presente, el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, jurisprudencialmente se ha afirmado lo siguiente: ‘el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los ha de exigirse, ya que la Ley de Carrera Administrativa nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso’. (Sentencia de esta Corte, de fecha 13 de julio de 1999, caso: Juana González Hernández). No obstante, lo anterior no es óbice para aplicar a dichos funcionarios la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como ley general que regula la materia; en este sentido, en principio resultaría aplicable el artículo 93 de la referida Ley, de conformidad con el cual ‘la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado’”.
Ahora bien, para la fecha en que se interpuso el presente recurso, esto es, el 8 de marzo de 2001, esta Corte había establecido que no era necesario agotar la vía administrativa para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa (sentencia de fecha 24 de mayo de 2000, caso Raúl Rodríguez Ruiz); y si bien es cierto que actualmente este criterio ha sido superado, tal y como lo estableció la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 27 de marzo de 2001 (caso: Maribel Mercedes Laya) y esta Corte en sentencia del 26 de abril de 2001 (caso: José Alves Moreira), no es menos cierto que en aras de la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables al recurrente, que serían contrarios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Órgano Jurisdiccional estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual no era obligatorio agotar la vía administrativa, que imperaba para la fecha de la interposición del presente recurso, y así se declara.
En vista de lo anterior, el querellante no estaba obligada a agotar la gestión conciliatoria para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, y tampoco se le podía exigir el agotamiento de la vía administrativa mediante la interposición de los recursos correspondientes, contemplados en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de acuerdo a lo expuesto ut-supra y de conformidad con los fallos de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia y de esta Corte. De esta forma, este Juzgador desestima el alegato de la apoderada judicial de la Gobernación del Estado Trujillo. Así se declara.
Por otra parte, con relación al acto impugnado, el recurrente alega que “(...) a (su) representado le fue participado el cese de sus funciones, como INGENIERO INSPECTOR II, mediante circular s/n de fecha 17/01/01, suscrito por el Arquitecto OCTAVIANO DE JESUS MEJIA ANDARA, en su condición de Director de Infraestructura (...)”. Igualmente, asevera que “(...) En cuanto a la frase que lo encabeza ´Siguiendo instrucciones del ciudadano Gobernador del Estado´, es menester destacar el contenido del artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el cual expresa que todo acto dictado en ejercicio del Poder Público que viole o menoscabe los derechos garantizados por la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (...) y las leyes: Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo (...) y el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa Nacional es Nulo y los funcionarios o funcionarias que los ejecuten incurren en responsabilidad, sin que le sirvan de excusas órdenes superiores concatenado con el artículo 19 numeral 1 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (...)”.
Así mismo, con relación al artículo 73 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Trujillo, señala el accionante que “(...) los artículos 6 y 45 eiusdem establecen cuáles son las autoridades competentes para efectuar los nombramientos (Gobernador del Estado, Prefectos de los Distritos) y en el supuesto negado que se hubiese actuado por delegación debió constar el número y la fecha del acto que confirió la competencia (artículo 18 numeral 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos); por consiguiente está viciado de Nulidad Absoluta de conformidad con el artículo 19 ordinal 4 (sic) de la señalada Ley (...)”.
En este sentido, ha sido criterio de esta Corte que la delegación de poder, competencia, funciones o atribuciones, está dirigida a modificar el orden de las competencias, esto es, la manera como las mismas se encuentran distribuidas entre los órganos administrativos, lo cual constituye una verdadera y propia desviación de competencia por delegación, en el sentido de que por su intermedio, el órgano titular de una competencia por disposición de una norma, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno, siempre y cuando una norma expresamente así lo permita, de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo su superior jerárquico.
Así las cosas, se observa que si bien el Gobernador del Estado Trujillo es de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Régimen Político del Estado Trujillo el superior jerarca de los funcionarios y funcionarias de ese ente político territorial, y, en este sentido, el funcionario competente en todo lo relativo a la Función Pública y a la Administración de Personal en la Administración Pública Estadal, de la misma forma no consta de las actas del expediente, la delegación conferida por el Gobernador del Estado Trujillo al ciudadano Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de Director de Infraestructura en el Estado Trujillo, para retirar al recurrente.
Visto lo anterior, y siendo que el Gobernador del Estado Trujillo es el competente para nombrar y remover a los empleados al servicio de la Administración Pública del Estado, y que no consta en autos la manifestación de voluntad decisoria previa del Gobernador de retirar a la accionante, ni los documentos que demuestren la delegación de atribuciones al Director de Infraestructura para retirar al recurrente, el acto impugnado está viciado de nulidad, al haber emanado de un funcionario incompetente. En consecuencia, se declara la nulidad por ilegalidad del acto por medio del cual se retiró al accionante de la Gobernación del Estado Trujillo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se declara.
Una vez declarada la nulidad del acto administrativo impugnado, esta Corte ordena la reincorporación del recurrente al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta la efectiva reincorporación. Así se declara.
Respecto a la indexación de los pagos dejados de percibir solicitado por el recurrente, esta Corte los niega por cuanto el tipo de relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza estatutaria que no constituye obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública. Así se declara.
Declarado lo anterior, sería inoficioso emitir un pronunciamiento en relación a los restantes vicios denunciados por el querellante, en consecuencia, se anula el fallo consultado y se declara parcialmente con lugar la querella interpuesta por ende, la nulidad del acto impugnado; así mismo, se ordena la reincorporación del accionante y el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, así como los aumentos que dicho sueldo hubiese experimentado hasta la efectiva reincorporación de la misma en el cargo que desempeñaba o en otro de similar jerarquía y remuneración. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- ANULA el fallo dictado en fecha 25 de enero de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, que declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
2.- PARCIALMENTE CON LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, en fecha 8 de marzo de 2001 por las abogadas Naila Marín y Martha González, actuando como apoderadas judiciales del ciudadano Carlos Alberto Paredes M., ya identificado, contra el acto administrativo s/n de fecha 17 de enero de 2001, suscrito por el ciudadano Octaviano de Jesús Mejía Andara, en su condición de DIRECTOR DE INFRAESTRUCTURA, adscrito a la GOBERNACION DEL ESTADO TRUJILLO, mediante el cual fue destituido del cargo de INGENIERO INSPECTOR II, que ejercía en dicha entidad.
5- Se ordena la REINCORPORACIÓN del recurrente al cargo que venía desempeñando como Ingeniero Inspector II, o a otro de similar jerarquía y remuneración.
6- Se ordena el PAGO de los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación, así como los aumentos que dicho sueldo hubiese experimentado hasta la efectiva reincorporación del mismo en el cargo que desempeñaba o en otro de similar jerarquía y remuneración. Se NIEGA la indexación de los pagos dejados de percibir desde su ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación.
7- Se ORDENA la realización de una experticia complementaria del presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado de origen, dejándose copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso-Administrativo, en Caracas, a los……………… ( ) días del mes de ………………………de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
Exp.- 03-0250.-
AMRC/lbg
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