TSJ Regiones - Decisión

Expediente N°: 03-0331
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS

En fecha 31 de enero de 2003, se recibió en esta Corte el oficio N° 0127 de fecha 19 de septiembre de 2002 emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, anexo al cual se remitió el expediente contentivo de la pretensión cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad por el abogado RAMON ALBERTO BERMUDEZ PERNALETE, inscrito en el Instituto de Previsión Social de Abogado bajo el N° 78.497, con cédula de identidad N° 7.135.734, actuando en nombre propio contra el INSTITUTO AUTONOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL),

Dicha remisión se efectuó en virtud de la apelación interpuesta por la parte recurrente contra la decisión dictada por el referido Juzgado en fecha 16 de agosto de 2002 mediante la cual se declaró improcedente la referida pretensión cautelar.

En fecha 4 de febrero de 2003 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente fallo, a los fines de decidir acerca de dicha apelación.

Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:

I
CONTENIDO DEL RECURSO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO DE NULIDAD INTERPUESTO CONJUNTAMENTE CON PRETENSION CAUTELAR
DE AMPARO CONSTITUCONAL

El abogado RAMON ALBERTO BERMUDEZ PERNALETE, inscrito en el Instituto de Previsión Social de Abogado bajo el N° 78.497, con cédula de identidad N° 7.135.734, actuando en nombre propio contra el INSTITUTO AUTONOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL), indicó en el escrito contentivo de la presente pretensión de amparo cautelar interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad, que hasta el mes de diciembre de 2001 se desempeñaba regularmente como funcionario público con el cargo de auxiliar de recaudación para el Instituto Autónomo de Vialidad del Estado Carabobo (INVIAL) .

Indicó, que tuvo conocimiento “(…) que esta Institución a mis espaldas, es decir sin haberme notificado previamente, había decidido colocarme en situación de disponibilidad debido supuestamente al ´proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa que trajo como consecuencia una necesaria reducción de personal´, ese hecho llegó a mi conocimiento por notificación publicada en un periódico de esta ciudad (…) sin haber agotado antes la notificación personal como lo ordena la ley que rige la materia ”.

Señaló, que posteriormente el 7 de febrero de 2002, apareció publicada en la página 49 en sucesos del periódico “NOTITARDE” una nueva notificación, mediante la cual se le hizo saber que había sido “retardo” del cargo desempeñado por él en el mencionado ente administrativo y que “(…) la notificación en cuestión dice fundamentarse en el Decreto N° 1.527 emanado del Gobernador del Estado Carabobo de fecha 03 de diciembre de 2001 (…) y éste a su vez pretende basarse en los artículos 24 de l Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo en concordancia con el artículo 54 parágrafo único de la Ley de Carera Administrativa y 88 de su Reglamento General”.

Alegó que tanto el Decreto N° 1527 antes aludido, como el acto administrativo por el cual se le retiró de la administración pública, adolecían de “grotescos vicios que acarrean su nulidad absoluta”.

Con respecto a dicho Decreto, indicó que el mismo “(…) no resiste el más elemental análisis jurídico, en el sentido que por esta vía del decreto se pretende nada más y nada menos, que reformar una Ley sancionada por el órgano legislativo estadal”, añadiendo que tanto los servicios prestados por INVIAL, como su organización administrativa dependen de la ley que rige su funcionamiento, por lo que mal podría el Gobernador del Estado modificar los servicios prestados por él, o su organización administrativa Por la vía de un decreto.

Por ello, consideró que dicho instrumento normativo resultaba de ilegal ejecución, lo que acarreaba su nulidad absoluta, conforme lo establecido en el artículo 19 numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, trayendo ello como consecuencia lógica jurídica la nulidad de los otros actos administrativos que pretenden fundamentarse en él, por ausencia de base legal.

Estimó igualmente, que dicho argumento sería suficiente para concluir que también son nulos de toda nulidad los actos que resolvieron su colocación en situación de disponibilidad y su posterior retiro de la administración pública y así lo solicitó que fuera declarado.

Asimismo arguyó, que no existía el informe técnico que justificara el supuesto y negado cambio de los servicios que prestaba el organismo, no haciéndose alusión alguna al mismo en las notificaciones mencionadas, agregando igualmente que el INVIAL se rige por la Ley mediante la cual el Estado Carabobo asume la Administración y Mantenimiento de las Vías de Comunicación Terrestre y que no necesitaba ser ningún letrado para entender que las leyes se reforman o derogan por otras leyes, es decir, que cualquier modificación en los servicios prestados por el INVIAL o en su organización administrativa, debe realizarse por la vía de ley estadal que rige su funcionamiento, la cual no había sido modificada.

Señaló que el INVIAL se seguía dedicando a la conservación, mantenimiento y aprovechamiento de las carreteras, puentes y autopistas que se encuentran dentro del territorio de dicho Estado que ello no había cambiado, por lo que estimó que los actos administrativos parten de un falso supuesto “(…) cuando anuncian fundamentarse en un supuesto ´proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa´.

Expresó que lo expuesto, constituían vicios en el elemento causa que son suficientes para acarrear la nulidad de los actos administrativos referidos.

Añadió que “(…) si fuera cierto que en INVIAL se llevó a cabo alguna reorganización administrativa no se hubiese dado el hecho que al día siguiente de mi retiro, junto al de más de DOSCIENTOS Y SESENTA (260) OTROS FUNCIONARIOS PÚBLICOS, ENTRE LOS CUALES SE ENCUENTRAN MUJERES EMBARAZADAS, RECIEN PARIDAS Y MINUSVALIDOS”, fueron contratados los servicios de un número superior de personas para que realizaran las mismas funciones por nosotros los removidos”.

Alegó igualmente, que el Presidente del INVIAL estaba procediendo con evidente desviación de poder, al hacer uso de los artículos 24 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado Carabobo en concordancia con el artículo 54 parágrafo único de la Ley de Carrera Administrativa, y 88 de su Reglamento General, para sostener una reducción de personal, alegando un supuesto proceso de modificación de servicios y cambios en la organización administrativa, “(…) que en realidad no existe”.

Por ello, alegó que se le estaba haciendo un uso indebido, sesgado o desviado de poder otorgado en las normas invocadas como base legal, rompiendo la perfecta adecuación que debía existir entre el acto y el fin de la norma; igualmente, denunciaron la ausencia de motivación del acto de los motivos que llevaron a los autores del supuesto informe técnico a hacer desaparecer el cargo y la razón de eliminación del cargo y no otro, considerando que ello constituía un vicio en la motivación que originaba la nulidad del acto.

En fuerza de las razones de derecho y de hecho expuestas, demandó la nulidad absoluta de los actos administrativos mencionados, es decir, el de su colocación en situación de disponibilidad y el de su retiro, con fundamento en lo establecido en los artículos 19, numerales 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos administrativos, en concordancia con los artículos 25 y 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Asimismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales y en razón, de que consideró que del mismo acto se desprendía la violación de los derechos constitucionales al debido proceso, el derecho la defensa, el derecho al trabajo, a la estabilidad en el cargo que tienen los funcionarios al servicio del Estado, solicitó la declaratoria de una medida de amparo cautelar que consistiese en suspender los efectos del acto arbitrario e inconstitucional acto administrativo antes mencionado, hasta que exista sentencia definitiva del recuso de nulidad.

II
LA SENTENCIA APELADA

Mediante sentencia de fecha 16 de agosto de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte, declaró improcedente la presente pretensión de amparo constitucional.

Así, a los fines de fundamentar dicha decisión se expresa en el contenido de la misma, que el punto nodal de la controversia se centraba en el disentimiento del solicitante del amparo cautelar, respecto a la forma en que el Instituto accionado prescindió de sus servicios, ya que, a su entender, no se observaron las disposiciones legales que rigen la materia, lo cual repercutía en una supuesta violación de sus derechos constitucionales.

Igualmente se acotó, que si bien los funcionarios públicos en principio, gozan de estabilidad, es la propia Ley de Carrera Administrativa la que prevé supuestos y procedimientos según los cuales tal estabilidad puede desaparecer, no siendo por ende, un derecho absoluto.

Se lee igualmente que dicho procedimiento de reestructuración pudiera estar viciado de ilegalidad y que un pronunciamiento al respecto, a fin de determinar las violaciones constitucionales implicaría el análisis de fondo, vedado al juez en etapa cautelar; añadiéndose, que se le preservó el derecho a la defensa del accionante mediante las notificaciones de los actos de los cuales era destinatario directo a los efectos del ejercicio de los recursos correspondientes en contra de los mismos.

Se culminó reseñando, que el Tribunal solamente podría acotar mediante la pretensión de amparo cautelar en cuestión, la suspensión provisional de los actos impugnados en el supuesto de que se desprendiera de los mismos una presunción de violación directa a normas de rango constitucional, sin tener que entrar a analizar normas de rango legal o subconstitucional y que ello no se configuraba en el presente caso.

En virtud de lo anteriormente expuesto, el Tribunal a quo declaró la improcedencia de la presente pretensión de amparo constitucional cautelar solicitado.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte, pronunciarse con respecto a la apelación interpuesta contra la sentencia dictada por el Juzgado superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de fecha 16 de agosto de 2002, mediante la cual se declaró improcedente la pretensión cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad.

A tal efecto se observa, que el Tribunal a quo fundamentó dicha decisión, en el hecho de que para determinar la existencia de alguna presunción de violación o de amenaza constitucional era preciso entrar a conocer normas de carácter legal o subconstitucional, lo cual no era pertinente en dicha oportunidad cautelar.

Ello así, debe esta Corte establecer si la precitada sentencia se encuentra a derecho, para lo cual se advierte que en el escrito contentivo del presente recurso el recurrente alegó que fue retirado del cargo que ejercía en el Instituto Autónomo
Regional de Vialidad del Estado Carabobo (INVIAL), y que el acto administrativo de retiro -que no identificó – así como el Decreto N° 1.527 emanado del Gobernador del Estado Carabobo, - en el que según el recurrente se fundamentó su retiro - adolecían de “(…) grotescos vicios que acarrean su nulidad absoluta”, además que le cercenaban sus derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso, al trabajo y a la estabilidad laboral.

Ahora bien, debe hacerse mención a la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 15 de marzo de 2001 (caso: Marvin Sierra Velazco), en la que se dejó sentado el siguiente criterio:

“... en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares.
En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación
(…)”.

Siguiendo con lo sentado por la referida Sala, debe esta Alzada determinar si en el caso de marras, existe algún medio de prueba del cual emerja la presunción de violación o de amenaza de violación constitucional, para lo cual debe señalarse, que estamos en presencia de un procedimiento de reorganización administrativa del Instituto Autónomo Regional de Vialidad del Estado Carabobo (INVIAL), procediendo en consecuencia, una medida de reducción de personal en virtud de la cual se decidió retirar del cargo de “Auxiliar de Recaudación” al ciudadano Ramón Alberto Bermúdez Pernalete.

Ahora bien, - tal como lo estableció el a quo – dicha medida de retiro de la cual fue destinatario el solicitante de protección cautelar, no encierra la aplicación de una sanción como lo es la destitución, por lo que no era necesaria la apertura de un procedimiento administrativo a los fines de garantizarle su derecho a la defensa y al debido proceso; por el contrario, el accionante fue retirado como consecuencia de la implantación de un procedimiento de reducción de personal, que, a los fines de determinar si efectivamente la Administración actuó conforme a las leyes y a la Constitución, habría que, necesariamente entrar a examinar las leyes relacionadas con el sistema laboral, así como el Decreto N° 1.527 emanado del Gobernador de Carabobo – que igualmente el accionante ataca en esta oportunidad, lo cual evidentemente le está vedado al Juez Constitucional, ya que ello desvirtuaría el carácter extraordinario de la acción de amparo constitucional, por cuanto no constituye ésta, el medio idóneo para determinar la legalidad o el ajuste o no a la normativa jurídica del proceso de reestructuración que afectó al solicitante de amparo.

Así, habiéndose evidenciado que de autos no es presumible la violación o la amenaza de violación constitucional, debe concluirse que en la presente oportunidad no se configura el requisito del “fumus bonis iuris”, siendo esto indispensable para que prospere la medida cautelar de amparo constitucional solicitada, en virtud de lo cual esta Corte coincide con el criterio plasmado por el citado Juzgado Superior para declarar la improcedencia de la presente pretensión cautelar.

Es por ello, que esta Corte debe declarar sin lugar el presente recurso de apelación y en consecuencia, confirmar la sentencia que en esta oportunidad se revisa, toda vez que no es posible presumir ni de las documentales que cursan en autos ni del escrito contentivo del recurso de nulidad, la violación o la amenaza de violación constitucional denunciada por la parte apelante y así se decide.

IV
DECISION

Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara SIN LUGAR la apelación interpuesta por el abogado RAMON ALBERTO BERMUDEZ PERNALETE, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Norte de fecha 16 de agosto de 2002, mediante la cual se declaró IMPROCEDENTE la pretensión cautelar de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con recurso contencioso administrativo de nulidad, por el referido abogado, inscrito en el Instituto de Previsión Social de Abogado bajo el N° 78.497, con cédula de identidad N° 7.135.734, actuando en nombre propio contra el INSTITUTO AUTONOMO REGIONAL DE VIALIDAD DEL ESTADO CARABOBO (INVIAL). En consecuencia, SE CONFIRMA dicha sentencia.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Remítase el expediente al Tribunal de origen.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ………………..( ) días del mes de …………….. de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente – Ponente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

MAGISTRADAS

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

EVELYN MARRERO ORTIZ

ANA MARIA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ

PRC/05