Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 01-24539
En fecha 19 de febrero de 2001, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 3522 de fecha 13 de diciembre de 2000, anexo al cual el Tribunal de la Carrera Administrativa, remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada Mireya Rivero León, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 21.007, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano MIGUEL SEGUNDO VARGAS ÁLVAREZ, titular de la cédula de identidad N° 7.306.719, contra el acto administrativo de remoción, contenido en el Oficio N° 455 de fecha 8 de agosto de 1996, emanado del ciudadano JUAN NEPOMUCENO GARRIDO, en su entonces carácter de MINISTRO DEL TRABAJO.
Tal remisión se efectuó en virtud de haber sido oída en ambos efectos, la apelación interpuesta por la abogada Yajaira Pacheco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.239, actuando en su carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, contra la sentencia de fecha 15 de noviembre de 1999, mediante la cual el mencionado Tribunal declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta.
En fecha 20 de febrero de 2001, se dio cuenta a la Corte, y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 20 de marzo de 2001, la abogada Yajaira Pacheco, anteriormente identificada, presentó escrito de fundamentación a la apelación ejercida.
Transcurrido el lapso para la contestación a la apelación ejercida, el mismo venció inútilmente.
En fecha 18 de abril de 2001, venció inútilmente el lapso para la promoción de las pruebas, sin que las partes hicieran uso de éste.
En fecha 17 de mayo de 2001, se dejó constancia que la Sustituta de la Procuradora General de la República presentó escrito de informes, adjunto al cual presentó documentos fundamentales en la presente querella, y se dijo “Vistos”.
En fecha 21 de mayo de 2001, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente, a los fines de que tome la decisión correspondiente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DE LA QUERELLA
En fecha 8 de febrero de 1997, la apoderada judicial del ciudadano Miguel Segundo Vargas Álvarez, presentó querella en los siguientes términos:
Que “Mi representado es un funcionario de carrera con diecinueve (19) años y seis (6) meses de servicio en la Administración Pública Nacional. En efecto, ingresó al Ministerio del Trabajo, en fecha 16 de julio de 1997, a desempeñar el cargo de Comisionado del Trabajo, adscrito a la Coordinación del Trabajo del Estado Lara (…)”.
Que “(…) estando en el cumplimiento de las funciones propias de ese cargo, en fecha 8 de agosto de 1996, (…) le fue entregado el Oficio N° 455 de esa misma fecha y suscrito por el ciudadano Juan Nepomuceno Garrido, Ministro del Trabajo, mediante el cual se le notifica que el cargo por él desempeñado había sido afectado por una medida de reducción de personal, debido a cambios en la organización administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 53 ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa, y se le pasa a situación de disponibilidad por el lapso de un mes, contado a partir de la fecha de notificación, cesando de inmediato en el ejercicio de sus funciones, y hasta la presente fecha no le han notificado acerca de su reubicación, causándole incertidumbre, indefensión e inseguridad (…)”.
Que “(…) el acto administrativo de reducción de personal contenido en el Oficio N° 455, se encuentra viciado de ilegalidad, por cuanto en el procedimiento de reducción de personal respectivo, las autoridades del Ministerio del Trabajo, omitieron el darle estricto cumplimiento a las normas contenidas en los artículos 53 y 54 de la Ley de Carrera Administrativa y en los artículos 86, 87, 118 y 119 del Reglamento General de esa Ley (…)”.
Que “(…) la medida de reducción de personal que afecta los derechos subjetivos de mi mandante, supuestamente basada en cambios en la organización administrativa, no ha estado precedida de los estudios técnicos que ordenan dichas normas, ni fue aprobado en forma regular por el Consejo de Ministros, y ni siquiera se ha gestionado la reubicación de mi poderdante a la cual tiene un legítimo derecho, dada su condición de funcionario de carrera. Por otra parte, dicha medida de reducción de personal es violatoria de la normativa contemplada en el artículo 1 de la Ley de Carrera Administrativa, en virtud de que el proceso de selección de los funcionarios que serían afectados por la reducción de personal adelantadas por las autoridades del Ministerio del Trabajo, hizo caso omiso de los méritos personales de mi mandante”.
Que “(…) la circunstancia de que han pasado cinco (5) meses desde que se dictó el acto administrativo de remoción, sin que hasta la presente fecha se le haya notificado de su reubicación o retiro, ello conlleva a considerar por razones lógicas que existe una revocatoria implícita del acto administrativo de remoción, quedando el mismo sin efecto por propia voluntad de la Administración, en consecuencia, no puede producir efectos jurídicos”.
Que solicita que su representado sea reincorporado al pleno ejercicio del cargo que desempeñaba en el Ministerio del Trabajo, y que se paguen a su mandante los sueldos dejados de percibir desde la fecha de su ilegal retiro hasta el momento en que se produzca su efectiva reincorporación al cargo, reconociéndole los incrementos de sueldos que se acuerden al cargo, y que el mismo sea reajustado teniéndose en cuenta la desvalorización de la moneda que ocurra desde la fecha del hecho dañoso, hasta el momento de la sentencia definitiva.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 15 de noviembre de 1999, el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, en los términos siguientes:
Que “(…) para que la Administración proceda al retiro de funcionarios, por haber sido afectados por una medida de reducción de personal, debido a cambios en la organización administrativa, es necesario el cumplimiento previo de las mismas (sic), y revisada como ha sido la documentación traída a los autos, se pudo comprobar que la Administración no dio cumplimiento con el procedimiento establecido en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa, para poder afectar al hoy recurrente de la medida de reducción de personal (…)”.
Que “En virtud de lo anterior, se declara la nulidad absoluta del acto de remoción contenido en el Oficio N° 455 de fecha 8 de agosto de 1995, de conformidad con lo establecido en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en consecuencia, se ordena la reincorporación del querellante al cargo que ocupaba en el Ministerio del Trabajo, con el pago de los sueldos actualizados dejados de percibir, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el sueldo del cargo desde el ilegal retiro, hasta la efectiva reincorporación (…)”.
Que “Se niega la indexación, por cuanto el tipo de relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza pública estatutaria que no constituye obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública, por tanto no le es aplicable el concepto de indexación solicitada (…)”.
III
DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN
En fecha 20 de marzo de 2001, la Sustituta de la Procuradora General de la República interpuso escrito de fundamentación a la apelación ejercida contra la sentencia del a quo, en los términos siguientes:
Que “(…) con base a lo establecido en el numeral 2 del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 118 y 119 de su Reglamento General, el Ministerio del Trabajo procedió a la aplicación de la medida de reducción de personal, por cambios en la organización administrativa, con ocasión del proceso de reestructuración que llevó a cabo siguiendo las pautas requeridas por la Ley, sí se evidencia de documentos traídos al efecto (…), en los que es posible constatar el cumplimiento del procedimiento establecido por el citado Ministerio, que justifican no sólo la reestructuración en sí misma del organismo, sino también la legalidad del acto administrativo de remoción notificado al recurrente”.
Que “(…) no podía el Ministerio del Trabajo proceder al acto de remoción por reducción de personal, sin antes haber agotado previamente todos y cada uno de los requisitos legales exigidos para ello, lo que efectivamente sucedió, pues siendo éstos conocidos por el organismo, los realizó cabalmente, ya que como antes se indicó, consta expresamente en los documentos por él tramitados”.
Que “(…) existe una relación directa y real entre la norma y la causal alegada, aunado a la aprobación en Consejo de Ministros de la medida de reducción de personal, a la cual se anexó la lista de cargos eliminados, el resumen del expediente de los funcionarios de carrera afectados y la opinión favorable de la extinta Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República (CORDIPLAN), hoy Vice-Ministerio de Planificación y Desarrollo, todo lo cual con arreglo a la normativa legal que rige la materia”.
Que “Una vez cumplidas las etapas y sus requisitos se produjo la remoción de los funcionarios afectados, colocando a los mismos en situación de disponibilidad y ante lo infructuoso de las gestiones reubicatorias, se procedió vencido el lapso de disponibilidad al retiro correspondiente”.
Que “La reducción de personal producto de la reorganización administrativa a que fue sometido el Ministerio del Trabajo, mediante Decreto Presidencial N° 475 de fecha 21 de diciembre de 1994, autorizada más tarde a través del Decreto N° 1218 del 27 de febrero de 1996, se efectuó en orden al riguroso control existente para este proceso, ya que estando sujeta a una serie de trámites y formalidades legales, de obligatorio cumplimiento para la Administración, ésta no podía soslayar para su aplicación y validez la realización de los mismos”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte observa:
En el caso de marras, el a quo declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta, por considerar que de la documentación traída a los autos, se pudo comprobar que la Administración no dio cumplimiento con el procedimiento establecido en la entonces aplicable Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, para poder afectar al ciudadano Miguel Segundo Vargas Álvarez con la medida de reducción de personal implementada por el Ministerio del Trabajo; en el marco del procedimiento de reestructuración administrativa llevado a cabo en su seno, según lo dispuesto en el artículo 19 numeral 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, aunado a lo cual negó la indexación solicitada, por considerar que “(…) el tipo de relación que vincula a la Administración con sus servidores es de naturaleza pública estatutaria que no constituye obligación de valor, puesto que implica el cumplimiento de una función pública, por tanto no le es aplicable el concepto de indexación solicitada (…)”.
En tal sentido, observa esta Corte que no han sido denunciados vicios de la sentencia apelada en el escrito de fundamentación presentado, no obstante ello, siendo que se ha manifestado la disconformidad contra el fallo del a quo y en aras de la tutela judicial efectiva, esta Corte pasa a conocer de seguidas el recurso de apelación interpuesto, cuyo argumento central radica en la existencia del procedimiento seguido a tal efecto.
Ahora bien, en el presente caso esta Corte estima perentorio indicar que ha sido criterio reiterado de este Órgano Jurisdiccional, que la causal de reducción de personal a que se contrae el ordinal 2° del artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa -hoy derogada por la Ley del Estatuto de la Función Pública-, no es una causal única o genérica, sino que comprende cuatro (4) situaciones totalmente diferentes, que aunque todas den origen a la reducción de personal, no pueden confundirse y asimilarse en una sola.
En efecto, cuatro (4) son los motivos que justifican el retiro por reducción de personal; el primero, las limitaciones financieras; el segundo, reajustes presupuestarios; el tercero, modificación de los servicios y; el cuarto, cambios en la organización administrativa. Los dos (2) primeros son objetivos y para su legalidad basta que hayan sido acordados por el Ejecutivo Nacional y aprobada la reducción de personal por el Consejo de Ministros, al ocurrir modificaciones en la ejecución de los respectivos presupuestos fiscales; los dos (2) últimos, sí requieren una justificación y la comprobación del respectivo informe, además de la aprobación de la reducción de personal por el Consejo de Ministros. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
En todo caso, en cada uno de los cuatro (4) motivos señalados, se requiere necesariamente la aprobación previa del Consejo de Ministros.
Ahora bien, el retiro de un funcionario público fundamentado en la reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo integrado por una serie de actos como la elaboración del informe motivado del organismo que justifique la medida, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Consejo de Ministros, remoción y retiro, es decir que, para que los retiros sean válidos debe cumplirse con el procedimiento establecido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 118 –reformado parcialmente en fecha 31 de octubre de 1991, publicado en la Gaceta Oficial Extraordinario N° 4.382-, y 119 del Reglamento General de la referida Ley. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
En tal sentido, advierte esta Corte la necesidad de individualizar el cargo o cargos a eliminar y los funcionarios que lo desempeñan, en el sentido de que el organismo está en la obligación de señalar el por qué ese cargo y no otro es el que se va a eliminar, precisamente para evitar que la estabilidad, como derecho fundamental de los funcionarios de carrera, se vea afectado por un listado que contenga simplemente los cargos a eliminar, sin ningún tipo de motivación, toda vez que los requisitos de un proceso tan delicado y de consecuencias tan dramáticas para los funcionarios no pueden convertirse en meras formalidades.
Por otra parte, es oportuno señalar que los Órganos Jurisdiccionales no conocen el mérito de las razones en que se fundamenta la reducción de personal, ya que ello sólo le corresponde al ámbito interno de la política administrativa.
De manera que, si a través del control jurisdiccional los Tribunales opinasen, por ejemplo, en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes presupuestarios, para salvaguardar la partida correspondiente a los gastos de personal, o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en qué forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación en las funciones de la Administración, a quien corresponde en forma exclusiva el establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.
Por tanto, el control realizado por los Tribunales Contencioso Funcionariales se limita a la revisión de la legalidad del procedimiento administrativo de reducción de personal, esto es, si en dicho procedimiento se cumplieron o no los extremos exigidos por la Ley de Carrera Administrativa y su Reglamento General, -aplicable rationae temporis al caso de marras-, por lo que en ningún momento se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia involucradas en las causales que fundamentan la medida.
En este orden de ideas, la reducción de personal que afecta a un gran número de funcionarios, debe cumplir con el mínimo sentido de motivación y justificación probatoria, siendo ello un límite a la discrecionalidad del ente administrativo del que se trate. Así, encuentra esta Corte, que la distancia entre la “discrecionalidad” y la “arbitrariedad”, viene dada por la motivación o justificación de cualquier conducta, sobre todo, si dicha conducta afecta los intereses legítimos de los administrados. Además, no hay ningún acto administrativo absolutamente discrecional o absolutamente reglado por lo que, en consecuencia, siempre será susceptible de control jurisdiccional.
En este sentido, para que la Administración lleve a cabo una reducción de personal, ésta deberá estar motivada y legalmente justificada. En el caso concreto, no hay existencia en autos de las pruebas que lleven a justificar o demostrar que, efectivamente, el Organismo querellado actuó apegado a la normativa legal que regula este tipo de actos, efectivamente, no hay pruebas en los autos de la presentación del Informe motivado que justifique la medida de reducción de personal y el acto de retiro del funcionario, -que era funcionario de carrera-, de conformidad con lo consagrado en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa, y los artículos 118 y 119 de su Reglamento General.
En consecuencia, este Órgano Jurisdiccional comparte el criterio sostenido por el a quo, en virtud del cual procedió a anular el acto administrativo impugnado, por ausencia de procedimiento, según lo dispuesto en el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, en consecuencia, acuerda la reincorporación del ciudadano Miguel Segundo Vargas Álvarez al cargo que venía ocupando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración, para el cual reúna los requisitos, con el pago correspondiente a los sueldos dejados de percibir, cancelados de manera integral, es decir, con las variaciones que en el tiempo haya experimentado el mismo, desde la fecha del ilegal retiro hasta su efectiva reincorporación, negándose la indexación solicitada, por ser una relación funcionarial estatutaria que no implica una obligación de valor. Así se decide.
Siendo así, debe considerar esta Corte que la sentencia dictada por el a quo estuvo ajustada a derecho, en razón de lo cual se declara sin lugar la apelación interpuesta por la Sustituta de la Procuradora General de la República y, en consecuencia, se confirma el fallo dictado por el Tribunal de la Carrera Administrativa el 15 de noviembre de 1999, que declaró parcialmente con lugar la querella ejercida, y así se declara.
V
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada Yajaira Pacheco, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 15.239, actuando en su carácter de Sustituta de la Procuradora General de la República, contra la sentencia de fecha 15 de noviembre de 1999, mediante la cual el Tribunal de la Carrera Administrativa declaró parcialmente con lugar la querella interpuesta por la abogada Mireya Rivero León, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 21.007, actuando en su carácter de apoderada judicial del ciudadano MIGUEL SEGUNDO VARGAS ÁLVAREZ, titular de la cédula de identidad N° 7.306.719, contra el acto administrativo de remoción contenido en el Oficio N° 455 de fecha 8 de agosto de 1996, emanado del ciudadano JUAN NEPOMUCENO GARRIDO, en su entonces carácter de MINISTRO DEL TRABAJO. En consecuencia, se CONFIRMA el fallo apelado.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los _______________ ( ) días del mes de _________________ de dos mil tres (2003). Años 192º de la Independencia y 143º de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/ecbp
Exp. N° 01-24539
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