TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADA PONENTE: ANA MARÍA RUGGERI COVA
EXP. N° 03-0381

En fecha 4 de febrero de 2003, el abogado ANTONIO MARCANO CAMPOS, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 6.455, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ADOLFO FIGUEROA MEDINA, cédula de identidad N° 3.488.552, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, por motivos de inconstitucionalidad e ilegalidad, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA (CONAVI).

El 5 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se ordenó oficiar al Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), solicitando la remisión del expediente administrativo correspondiente, designándose ponente a la Magistrada ANA MARÍA RUGGERI COVA, a los fines de que la Corte decida sobre la competencia para conocer de la presente causa y, eventualmente, sobre la admisibilidad de la misma y, de ser el caso, sobre la procedencia de la solicitud de la suspensión de efectos del acto.

En fecha 6 de febrero de 2003, se pasó el expediente a la Magistrada ponente.

Revisadas las actas que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir el asunto sometido a su consideración sobre la base del resumen de las siguientes actuaciones procesales:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN DE EFECTOS

En fecha 4 de febrero de 2003, el abogado Antonio Marcano Campos, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Adolfo Figueroa Medina, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos, ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), con base en las siguientes consideraciones:

Que en fecha 4 de abril de 2002, mediante Oficio N° 0264, el Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI, en lo adelante), solicitó al Decano del Núcleo de Nueva Esparta de la Universidad de Oriente, institución en la cual su representado prestaba servicios como Profesor, se le asignara en comisión de servicios al referido Consejo, para desempeñar labores en el programa de Participación Protagónica de las Comunidades, inserto en el Plan Nacional de Vivienda.

Que el 3 de junio de 2002, el Presidente del CONAVI decidió la contratación de los servicios profesionales de su representado, y en la misma fecha se celebró el contrato, con una duración de siete (7) meses contados a partir del 1° de junio hasta el 31 de diciembre de 2002.

Que en fecha 20 de junio de 2002, mediante Oficio N° 0583, el Presidente del CONAVI solicitó a la Rectora de la Universidad de Oriente, se otorgara al recurrente un permiso no remunerado durante un (1) año, a partir del 1° de junio de 2002, para que desempeñara labores en el mencionado programa del CONAVI.

Que el Consejo Universitario de la Universidad de Oriente, emitió su decisión respecto a la solicitud de participación de su representado en el programa del CONAVI, mediante Oficio N° 0678, de fecha 7 de agosto de 2002, aceptando la prestación de sus servicios con efectos retroactivos a partir del 1° de junio de 2002, reconociendo que para esa fecha, el Profesor Adolfo Figueroa Medina no tenía obligaciones académicas con la Universidad de Oriente y esta institución estaba liberada de la obligación de pagar su sueldo, dado que dicha solicitud fue aprobada como un permiso no remunerado.

Por otra parte, señaló que su representado recibió del CONAVI el pago de la primera quincena del mes de julio de ese mismo año, y en razón de ello “hizo la reclamación del pago correspondiente al mes anterior, es decir, junio de 2002”, y además indicó que “no se le hizo efectivo el pago de la segunda quincena de julio, por lo que se entrevistó con la Jefa de la División de Personal, quien le informó verbalmente que había sido desincorporado de nómina por decisión de la Gerencia de Administración y Servicios”.

Que en fecha 13 de agosto de 2002, su representado solicitó información a la Gerencia de Administración y Servicios del CONAVI, a los efectos de que le explicaran las razones de su desincorporación de la nómina de pago del personal contratado, y en razón de ello “suministró al Gerente de Administración y Servicios copia fotostática de la aprobación del permiso, por parte del Consejo Universitario, a partir del 1° de junio de 2002.” (Resaltado del texto).

Expresó que la referida solicitud fue respondida por el Presidente del CONAVI, mediante Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, en los siguientes términos: “a) Que, por ‘instrucciones de las máximas autoridades del Consejo Nacional de la Vivienda, se procedió a suspender el pago de su remuneración como personal contratado de esta institución, por cuanto se obtuvo información de que el CONAVI había solicitado sus servicios en calidad de Comisión de Servicios a la Universidad de Oriente’; b) Que los profesores de las Universidades Nacionales son funcionarios públicos y no pueden desempeñar dos cargos públicos remunerados; c) Que, ‘aun (sic) cuando en fecha 09/08/2002 (sic) consignara una comunicación de la referida Universidad de fecha 02 y 03 (sic) de agosto del año en curso, mediante la cual se le aprueba un ‘permiso no remunerado’ a partir del 01/06/2002, consideramos que el Contrato de Trabajo suscrito entre [él] y el Consejo Nacional de la Vivienda está viciado desde sus inicios y se tienen como inválidas sus consecuencias jurídicas’, y d) Que debe reintegrarse al CONAVI la remuneración pagada en la primera quincena de julio de 2002 (Bs. 1.101.793,65)”.

Que en fecha 4 de septiembre de 2002, su representado interpuso recurso de reconsideración contra el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, ante el Presidente del CONAVI.

Señaló, que la Consultoría Jurídica del CONAVI decidió el recurso interpuesto, mediante Oficio N° 2584 de fecha 27 de septiembre de 2002, en el cual se indicó que las decisiones del Consejo Nacional de la Vivienda agotan la vía administrativa, y procede, por tanto, el ejercicio de las acciones legales pertinentes al caso, ante los Órganos Jurisdiccionales competentes.

Asimismo, indicó que el acto administrativo impugnado adolece de vicios que acarrean su nulidad absoluta y anulabilidad, de conformidad con los artículos 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 19 y 20 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Aunado a lo anterior, alegó que con el acto administrativo impugnado se infringió los derechos contemplados en los artículos 49, numerales 1, 2 y 3 de nuestra Carta Magna, dado que “la declaración unilateral de que el contrato de servicios de [su] representado con el CONAVI ‘está viciado desde su inicio’ (bajo el supuesto falso de que éste desempeñaba dos cargos públicos remunerados), no es el resultado de un procedimiento que le garantizara el derecho a la defensa, la presunción de inocencia y el derecho a ser oído, de modo que pudiera demostrar la falsedad de la imputación y de la consecuencia jurídica (invalidez del contrato)”.

Alegó que los fundamentos de la decisión del CONAVI, eran falsos tanto en los hechos como en el derecho, y ello se debe, a que en primer lugar, su representado no ha desempeñado simultáneamente dos destinos públicos remunerados, ya que “al ser requerido por el CONAVI, en comisión de servicios, e iniciarse el trámite de dicha solicitud, se suspendió su relación con la Universidad de Oriente, lo que seria ratificado por el Consejo Universitario, cuando le otorgó un permiso no remunerado (…)”, y en segundo lugar, porque “a partir de su sola afirmación –no investigada, ni debatida, ni comprobada, ni cierta-, con violación del deber de sustanciación e impulso procesal (artículo 53 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos), el Presidente del CONAVI concluye en invalidar el contrato, deducción jurídicamente falsa, a su vez, pues el artículo 148 de la Constitución, al establecer la incompatibilidad en el ejercicio de cargos públicos, excluye (‘a menos que se trate de’) los cargos docentes, entre otros”. (Resaltado del texto).

Señaló, que el acto administrativo recurrido se encuentra afectado por los vicios de inmotivación y en la causa, infringiéndose los artículos 9° y 18 numeral 5 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Por otra parte, adujo que de conformidad con lo previsto en el artículo 83 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, la Administración tiene la potestad de autotutela, mediante la cual puede revocar los actos dictados por ella, pero fundamentando dicha revocatoria en una norma que determine tal nulidad y en una debida motivación de hecho y de derecho, dentro de un procedimiento formal, mediante un acto formalmente expresado, y que en el caso de autos, el CONAVI expresó su voluntad revocatoria “sin procedimiento alguno, sin formalidad y sin motivación válida, enmascarada en un presunto reconocimiento de nulidad, de un acto administrativo previo que creó a un particular (su conferente) derechos subjetivos personales y directos (…)”, y en razón de lo anterior, indicó que la norma contenida en el artículo 82 eiusdem quedó infringida.
Además, expresó que el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775 de fecha 22 de agosto de 2002, no reúne los requisitos exigidos por el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.

Alegó, que “sin que mediara procedimiento constitutivo previo y sin que, siquiera, se hubiera pronunciado o comunicado el acto impugnado, se privó a [su] representado de remuneración, aún cuando estuvo en funciones efectivas hasta ser notificado de la posición oficial –ilegal y contradicha- del CONAVI, que llegó a impedirle, a finales de agosto de 2002, el acceso personal a las instalaciones en que ejercía sus funciones”, y debido a lo anterior, expresó que por esa vía de hecho se violentaron los artículos 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y 139 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, configurándose un abuso de poder.

Señaló, que a su representado se le violó el derecho al trabajo y al salario, contenidos en los artículos 87 y 91 del Texto Fundamental, “pues, una vez suscrito un contrato –con arreglo al principio de ‘confianza legítima’, dejado su domicilio y trabajo, en el Estado Nueva Esparta, y establecido residencia en Caracas, luego se le priva, intempestivamente y sin fórmula (sic) alguna, de su única fuente de trabajo y de ingresos (…)”.

Por tales motivos, solicitó se declare la nulidad absoluta del acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el Presidente del CONAVI, en el cual se declaró la invalidez del contrato pactado entre su representado y el referido Instituto Autónomo, en fecha 3 de junio de 2002, ya que se encuentra viciado de inconstitucionalidad e ilegalidad.

Asimismo, solicitó luego de declarada la nulidad del acto administrativo impugnado, se condene al Consejo Nacional de la Vivienda “al pago total de los salarios devengados por Adolfo Figueroa Medina (de junio a agosto de 2002, excepción hecha de una quincena pagada) y de los que correspondan al tiempo de vigencia del contrato declarado inválido (cuya fecha de vencimiento era el 31 de diciembre de 2002, así como de los beneficios adicionales e incidencias legales y contractuales que correspondan al tiempo de servicios (7 meses) previsto en el contrato suscrito”.
Finalmente, solicitó la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, de conformidad con lo establecido en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y se ordene al CONAVI, mientras dure el juicio, abstenerse de cualquier medida administrativa o judicial orientada a hacer efectivo el reintegro. El fundamento de dicha solicitud de suspensión de efectos, está referida a que “podría materializarse un grave daño al patrimonio de [su] conferente, ya afectado al estar privado de trabajo y salario en virtud del acto cuestionado y estar desincorporado de sus funciones universitarias, así como al verse obligado a cumplir los compromisos de vivienda adquiridos al trasladarse a Caracas desde el Estado Nueva Esparta y a establecer de nuevo a su familia en otro lugar”.

II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte, pronunciarse sobre su competencia para conocer del presente recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo, y en tal sentido, se observa:

El recurso contencioso administrativo de anulación fue interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por el abogado Antonio Marcano Campos, actuando en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Adolfo Figueroa Medina, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI).

Siendo ello así, observa esta Corte que el acto recurrido emana de un Instituto Autónomo, adscrito al Ministerio de Infraestructura, como lo es, el Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), órgano del Estado con personalidad jurídica y patrimonio propio, distinto e independiente del Fisco Nacional.

En tal sentido, se evidencia que el acto emana de un órgano que se encuentra sometido al control jurisdiccional de esta Corte, en virtud, de la competencia atribuida por el ordinal 6° del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.

Con apoyo en lo precedentemente expuesto, queda evidenciado que esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer, en primera instancia, del presente recurso contencioso administrativo de nulidad, y así se decide.

Determinada como ha sido la competencia para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de suspensión de efectos del acto administrativo, pasa esta Corte a pronunciarse respecto a la admisibilidad del mismo.

Ahora bien, después de revisadas las actas que conforman el expediente es necesario señalar, que el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado Antonio Marcano Campos, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Adolfo Figueroa Medina, cumple con los requisitos previstos en los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Tales razones, llevan a esta Corte a admitir el presente recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), y así se declara.

Luego de revisada la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, pasa esta Corte a resolver la solicitud de suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado y, a tal efecto, observa:

El Presidente del Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI), en fecha 22 de agosto de 2002, emitió Oficio signado con el N° 0775, mediante el cual le informó al recurrente, que en cumplimiento de instrucciones de las máximas autoridades del referido Instituto Autónomo, procedió a suspenderle el pago de su remuneración como personal contratado en el mismo, por cuanto se obtuvo información de que el CONAVI había solicitado sus servicios en calidad de comisión de servicios a la Universidad de Oriente, y que los profesores de las Universidades Públicas, al ostentar el carácter de funcionarios públicos, de conformidad con lo establecido en la Ley de Universidades, no pueden desempeñar dos cargos públicos remunerados.

El apoderado judicial del recurrente solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto recurrido, en razón que podría materializarse un grave daño al patrimonio de su representado, puesto que éste se encuentra privado de trabajo y salario, desincorporado de sus funciones universitarias, y además, por “verse obligado a cumplir los compromisos de vivienda adquiridos al trasladarse a Caracas desde el Estado Nueva Esparta (…).”

En este sentido, se observa que el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, establece como medida cautelar típica o especial para el contencioso administrativo la suspensión de los efectos del acto, en los siguientes términos:

“A instancia de parte, la Corte podrá suspender los efectos de un acto administrativo de efectos particulares, cuya nulidad haya sido solicitada cuando así lo permita la Ley o la suspensión sea indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva, teniendo en cuenta las circunstancias del caso. Al tomar su decisión, la Corte podrá exigir que el solicitante preste caución suficiente para garantizar las resultas del juicio (…)”.

Así pues, la suspensión de los efectos del acto impugnado, por su naturaleza excepcional no procede en todos los casos, y ha sido la elaboración jurisprudencial la que ha determinado los requisitos que deben cumplirse para que ésta proceda conforme al transcrito artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a saber: a) que la medida sea solicitada por el recurrente "a instancia de parte"; b) que el acto impugnado sea de efectos particulares; c) que la suspensión de los efectos del acto sea permitida por la Ley, o sea, indispensable para evitar perjuicios irreparables o de difícil reparación por la definitiva (periculum in mora específico); d) que no haya coincidencia entre la materia a decidir en el pronunciamiento previo y en la sentencia definitiva y finalmente, como consecuencia del anterior requisito, que el acto sea susceptible de ejecución (sentencias de la extinta Corte Suprema de Justicia de fechas: 22 de febrero de 1990, 12 de noviembre de 1992, 4 de marzo de 1993 y 27 de octubre de 1994).

Adicionalmente, para esta cautela también es menester examinar su “adecuación” y “pertinencia”, de allí que el legislador haya establecido como cualificante de la decisión, que el juzgador tome en cuenta las circunstancias del caso.

En cuanto a la adecuación y pertinencia de la medida, esta Corte, en anteriores decisiones, ha señalado que la primera se entiende como “la aptitud de la medida para prevenir el daño que concretamente se denuncia; esto es, la cautela solicitada tiene que ser suficientemente apta para prevenir el ‘periculum in mora específico’ a que se ha hecho alusión en los requisitos” y la segunda como “la aptitud de la medida de salvaguardar los derechos debatidos en el juicio principal, es decir, que la medida solicitada debe guardar la suficiente homogeneidad con los derechos que se han invocado (fumus boni iuris)”. (Sentencia de fecha 11 de mayo de 2000, caso: LINACA Vs. Intendente Nacional de Aduanas del SENIAT).

En el caso de autos se evidencia, el cumplimiento de los dos primeros requisitos que deben cumplirse para que proceda la medida de suspensión de efectos antes mencionados, por cuanto en primer lugar, la medida ha sido solicitada por el apoderado judicial del recurrente y en segundo lugar, se trata de un acto administrativo de efectos particulares.

Ahora bien, cabe analizar lo referente al tercer requisito, en cuanto al periculum in mora específico, es decir, el daño irreparable o de difícil reparación por la definitiva, que ocasiona el acto impugnado para lo cual resulta necesario considerar si los argumentos expresados por el recurrente cumplen con las características necesarias para ser considerados como irreparables o de imposible reparación por la definitiva.

En torno a ello, se ha pronunciado esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1993 (caso: Unidad Educativa Parasistema Virgen del Carmen), en la cual estableció lo siguiente:

“(…) Por su parte, esta Corte ha precisado en numerosos fallos las características que han de tener los daños o perjuicios invocados como fundamentales de la suspensión para que puedan ser considerados de imposible o difícil reparación.

En tal sentido, ha sostenido que deben tratarse de daños directos, esto es derivados de la ejecución del acto cuyos efectos se solicita suspender; reales o sea, que se perciban y puedan ser probados personales, es decir, que incidan directamente sobre quien ha solicitado la suspensión y, finalmente actuales, vale decir, no sometidos a condición o términos que los conviertan en daños eventuales o potenciales (…)”

Asimismo, para que proceda la suspensión de los efectos de un acto administrativo, no basta el sólo alegato del particular de un perjuicio, sino que es necesario que indique de manera específica, los hechos concretos que hagan presumir la posibilidad de que se materialice ese perjuicio, de no producirse la suspensión de efectos del acto administrativo recurrido y, en segundo lugar se debe demostrar que el perjuicio alegado es irreparable o de difícil reparación por la sentencia que eventualmente declare con lugar el recurso de anulación.

Aplicando los anteriores criterios al caso de autos, se observa que el apoderado judicial del recurrente solicitó la suspensión de efectos del acto recurrido, por cuanto, podría materializarse un grave daño al patrimonio de su representado, por encontrarse privado de su trabajo y salario y desincorporado de sus funciones universitarias, y además, por verse obligado a cumplir los compromisos de vivienda adquiridos al trasladarse a Caracas desde el Estado Nueva Esparta.

Con fundamento en lo antes expuesto, y prescindiendo de cualquier consideración acerca de la legalidad o no del acto impugnado, que constituye la materia de fondo de la controversia planteada y sobre la cual le esta vedado al Tribunal adelantar criterio en esta etapa del proceso, esta Corte observa de conformidad con los criterios antes mencionados y los alegatos referidos por el apoderado judicial del recurrente, que el cumplimiento de lo ordenado en el acto administrativo recurrido, referente, por una parte, a la suspensión del pago de la remuneración como personal contratado del CONAVI del recurrente, y por la otra, el tener que reintegrar a dicho Instituto Autónomo la remuneración pagada en la primera quincena del mes de julio de 2002, sin tener los recursos necesarios para hacerlo, ya que se encuentra suspendido de su relación de trabajo con la Universidad de Oriente, la cual le concedió un permiso no remunerado, le produciría un perjuicio de difícil reparación en la definitiva.

En este sentido, en virtud de que se configuran los requisitos exigidos en el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, para suspender los efectos del acto administrativo recurrido, debe esta Corte decretar la medida cautelar solicitada. Así se decide.

III
DECISIÓN

Por las consideraciones que preceden, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, se declara:

1.- COMPETENTE para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por el abogado ANTONIO MARCANO CAMPOS, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano ADOLFO FIGUEROA MEDINA, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA (CONAVI).

2.- ADMITE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.

3.- PROCEDENTE la suspensión de los efectos del acto administrativo contenido en el Oficio N° 0775, de fecha 22 de agosto de 2002, suscrito por el PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE LA VIVIENDA (CONAVI).

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de Sustanciación.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO

ANA MARIA RUGGERI COVA
Ponente

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTINEZ

AMRC/mfg.-
EXP. N° 03-0381.-