MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
El 5 de febrero de 2003, los ciudadanos PEDRO CHÁVEZ y LUCAS MONTERO, venezolanos, mayores de edad, de este domicilio, actuando con el carácter de Inspector Jefe e Inspector de la Policía Metropolitana de Caracas, portadores de las cédulas de identidad Nos. 9.808.378 y 12.054.018, 5respectivamente, asistidos por el abogado JAVIER SIMÓN GÓMEZ GONZÁLEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el N° 51.510, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada contra el acto administrativo contenido en la comunicación N° DOPS-VZA-024-03, de fecha 29 de enero de 2003, emanada del COMANDANTE DE LA V ZONA AÉREA Y BASE AÉREA “GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA” y del JEFE DEL ESTADO MAYOR CONJUNTO DE LA V ZONA AÉREA Y BASE AÉREA “GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA”, General de Brigada (AV) NOEL SANTIAGO LÓPEZ CAPRIATA y Coronel (AV) TULIO QUINTERO RAMÍREZ, respectivamente.
El 6 de febrero de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de la misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, a los fines de que la Corte se pronuncie sobre la admisibilidad del recurso y, eventualmente, respecto al amparo constitucional y la solicitud de medida innominada de suspensión de efectos interpuestos conjuntamente.
Realizado el estudio del expediente, la Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL ESCRITO LIBELAR
En su escrito libelar, narran los recurrentes, que pertenecen al Cuerpo de Policía Metropolitana de Caracas, con el rango de Inspector Jefe e Inspector, y fungen como Capitán y Copiloto del Helicóptero “Yvopm8”, adscrito a la Unidad de Apoyo Aéreo de la Policía Metropolitana de Caracas.
Expresan, que el día sábado 25 de enero de 2003, estaba pautada la realización de un vuelo con el helicóptero antes identificado, de acuerdo a la programación de vuelo y a la planificación trazada, con el objeto de apoyar los dispositivos de seguridad apostados en tierra en la realización de las actividades de prevención en una manifestación que durante ese día se realizó en la ciudad de Caracas, para lo cual efectuaron los preparativos de despegue, entre los cuales se encuentra la solicitud de permiso de rutina a la Torre de Control de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”.
Señalan, que la Torre de Control autorizó el vuelo, para lo cual realizó una serie de recomendaciones referentes al mantenimiento del aparato en una altitud determinada, y que no se sobrevolara la manifestación, recomendaciones que fueron acogidas plenamente, por cuanto se encontraban acordes con las exigencias de seguridad de los manifestantes en tierra, y el objetivo de la operación era la de mantener visibilidad respecto a las zonas adyacentes a la concentración.
Indican, que ese mismo día se realizaron dos vuelos más, sin la ocurrencia de ninguna novedad, y que durante los días sucesivos se entregaron los planes de vuelo, sin ningún tipo de contratiempo, hasta que, el día 29 de enero de 2003, en horas de la mañana, la Comandancia de la Base Aérea no les recibió el plan de vuelo de ese día, informándoles de forma verbal y grosera, sin dar mayor explicación, que se encontraban suspendidos para sobrevolar el Área Metropolitana de Caracas.
Aducen, que, en horas de la tarde del 29 de enero de 2003, fue recibida por el Jefe de la Unidad de Apoyo Aéreo de la Policía Metropolitana, la comunicación identificada como “DOPS-VZA-024-03”, de la misma fecha, emanada del General de Brigada (AV) Comandante de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, Noel Santiago López Capriata, y por el Coronel (AV) Tulio Quintero Ramírez, Jefe del Estado Mayor Conjunto de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, mediante la cual se les informó a los recurrentes, Pedro Chávez y Lucas Montero, que quedaban suspendidos de la actividad de vuelo en el Área Metropolitana de Caracas, por quince (15) días, como consecuencia de haber infringido el artículo 42 de la Ley de Aviación Civil, durante el sobrevuelo efectuado el día sábado 25 de enero de 2003.
Argumentan, que los funcionarios que emitieron el acto administrativo sancionatorio actuaron sin encontrarse facultados por la ley para ello, por cuanto –a su juicio- la competencia para dictar dicho tipo de actos está atribuida exclusivamente al Instituto de Aviación Civil, de conformidad con el artículo 190 de la Ley de Aviación Civil.
Por otra parte, denuncian, que el acto administrativo sancionatorio fue dictado sin que se siguiera procedimiento legalmente establecido para ello, sin que se les notificara de su inicio, y sin brindarles la oportunidad de ejercer defensa alguna, mediante el cual pudieran demostrar la falsedad – a su decir- de los hechos que se les imputa.
Expresa, que la situación de hecho sobre la cual se fundamenta el acto, es totalmente falsa, así como es falsa la interpretación de la norma sobre la cual se basaron las autoridades administrativas que dictaron el acto administrativo objeto de impugnación, razón por la cual, consideran que el acto administrativo está viciado en su causa.
En otro orden de ideas, consideran conculcados sus derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y al Juez natural, así como al derecho de ejercer cargos públicos, consagrados en los artículos 49 y 62 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
De acuerdo con todo lo anteriormente expuesto, solicitan la nulidad del referido acto administrativo y, en vista la urgencia en la que se encuentran por haber sido impuestos de una sanción de 15 días de vigencia y de la violación de sus derechos constitucionales, interpusieron pretensión de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada de contenido suspensivo.
II
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
1. COMPETENCIA DE ESTA CORTE
Corresponde a esta Corte pronunciarse, en primer lugar, acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada contra el acto administrativo contenido en la comunicación N° DOPS-VZA-024-03, emanada del Comandante de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda” y del Jefe del Estado Mayor Conjunto de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”para lo cual, este Órgano Jurisdiccional, como punto previo, observa:
La tendencia seguida por la jurisprudencia venezolana, referente a que el denominado amparo acumulado o amparo conjunto tiene una naturaleza accesoria y supeditada a la acción principal, en cuanto a la relación entre las pretensiones. En cuanto a su naturaleza sustancial, posee un carácter cautelar, cuya nota distintiva es la de buscar defender derechos constitucionales del quejoso, otorgando una protección temporal y provisional. De acuerdo al criterio expuesto, la competencia para conocer la pretensión de amparo constitucional interpuesta, por constituir la pretensión accesoria, viene a estar determinada por la competencia para conocer la pretensión principal, en este caso, el recurso contencioso administrativo de nulidad. De acuerdo a lo anterior, se aprecia:
Que en el caso de autos, los recurrentes impugnan el acto administrativo contenido en la comunicación N° DOPS-VZA-024-03, contentiva de la sanción que les fuere impuesta por el Comandante de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda” y del Jefe del Estado Mayor Conjunto de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, en fecha 29 de enero de 2003.
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, se hace evidente que el objeto del procedimiento contencioso administrativo de nulidad está dirigido a impugnar, en sede jurisdiccional, un acto emanado de un Órgano Administrativo como lo es el Servicio de Control y Apoyo a la Navegación Aérea, en la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”, en los términos del artículo 37 de la Ley de Aviación Civil, entidades calificadas por dicho instrumento jurídico como Servicio Público, el cual presta asistencia tanto a las aeronaves propiedad de los particulares, como a aquellas propiedad del Estado, sean estas de uso civil o militar, sin ser relevante el hecho que dichas facilidades de control aeronáutico se encuentren en una instalación de tipo militar, o que esté operado por la Fuerza Armada Nacional.
En el contexto de lo anterior, se ha hecho criterio reiterado y pacífico de la jurisprudencia patria, que las actividades de servicio público, prestadas por particulares o por el propio Estado, se encuentran bajo el fuero especial de la jurisdicción contencioso administrativo, de acuerdo a la disposición contenida en el artículo 259 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en concordancia con el artículo 117 eiusdem. Asimismo, ha señalado esta Corte, con ocasión de la decisión del 6 de julio de 2001, caso: Defensoría del Pueblo vs Electricidad de Caracas, para analizar si una actividad puede considerarse como un Servicio Público, es necesario evidenciar que “la actividad sea, en esencia, una actividad de prestación, esto es que apareja una ventaja, beneficio o un bien destinado a la satisfacción de una necesidad de carácter general”.
Aunado, a lo anterior, debe estudiarse si, en efecto, la actividad prestacional está asumida por el propio Estado, o si es prestada por particulares mediante el régimen de concesión; y si dicha prestación se encuentra regida por un estatuto especial, de naturaleza regulatoria.
De acuerdo con los criterios anteriormente expuestos, puede observarse que, en el caso concreto, el Servicio de Control y Apoyo Aéreo de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda” prestan un servicio del cual se benefician múltiples instituciones públicas y privadas, e incluso los propios particulares, al permitir actividades de vuelo desde y hacia dicho aeródromo.
Asimismo, es evidente que la prestación del servicio se encuentra a cargo de un órgano del Estado, como lo es la Fuerza Armada Nacional, mediante el componente Aviación. Adicionalmente, se aprecia, que la prestación de dicha actividad, realizada por el Estado, se encuentra regulada por la Ley de Aviación Civil; las regulaciones internacionales en materia de seguridad aeronáutica, así como los reglamentos e instrucciones dictadas por el Ministerio de Infraestructura, para uniformar la actividad, y garantizar la seguridad y eficiencia del servicio. De acuerdo con lo anterior, considera esta Corte, que resulta evidente la naturaleza de Servicio Público que posee el Servicio de Control y Apoyo Aéreo de la Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”. Así se declara.
Ahora bien, con el reciente desarrollo doctrinario de las teorías referentes al llamado “contencioso de los servicios públicos”, que no es más que el control de la actividad desarrollada por dichos entes por parte de los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, es menester señalar, que nuestra legislación no contiene una regulación expresa y sistemática que atribuya, expresamente, el conocimiento de las controversias que se presenten relacionadas con las mencionadas actividades a esta Corte.
En relación al anterior particular, visto que, de acuerdo al criterio antes expresado, la actividad de Servicio Público se encuentra sometida al control de los órganos jurisdiccionales con competencia en materia contencioso administrativa en razón del interés público en ella involucrado, es por lo que la situación planteada obliga a esta Corte a examinar lo previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, a efectos de precisar cuál es el Tribunal jerárquicamente competente para conocer la presente causa.
Así, se hace evidente que el Servicio de Control y Apoyo a la Navegación Aérea constituye un servicio de carácter nacional, el cual no es compatible con las competencias atribuidas a los Juzgados Superiores en lo contencioso administrativo, en razón de la territorialidad regional de sus atribuciones, razón por la cual, se aprecia, que el artículo 185, numeral 3 del texto legal antes señalado expresa lo siguiente:
“La Corte Primera en lo Contencioso Administrativo, será competente para conocer:
3. De las acciones o recursos de nulidad que puedan intentarse por razones de ilegalidad contra los actos administrativos emanados de autoridades diferentes a las señaladas en los ordinales 9,10,11 y12 del artículo 42 de esta Ley, si su conocimiento no estuviese atribuido a otro Tribunal”.
Conforme a la norma precedente, se observa, por una parte, que en el presente caso no se impugnó ningún acto administrativo emanado de alguna de las autoridades señaladas en los numerales 9, 10, 11 y 12 del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con el numeral 3 del artículo 185 antes transcrito, por lo cual afirma esta Corte su competencia para conocer el caso de autos, y así se declara.
2. DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD.
Determinada como ha sido la competencia de esta Corte para conocer el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, en aplicación del criterio establecido en la sentencia de fecha 22 de febrero de 2000, caso: Sociedad Mercantil Jumbo Shipping Company de Venezuela C.A, y en atención a los principios constitucionales de la tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en nuestra Carta Magna en los artículos 226 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, se pasa a decidir acerca de la admisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, y en orden a lo anterior, se observa:
En el caso de autos se recurre contra el acto mediante el cual se impuso una sanción a los accionantes, ciudadanos Pedro Chávez y Lucas Montero, notificada mediante la comunicación DOPS-VZA-024-03 del 29 de enero de 2003, emanada del Comandante de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco De Miranda” y del Jefe del Estado Mayor Conjunto de la V Zona Aérea y de dicha Base, General de Brigada (AV) Noel Santiago López Capriata y Coronel (AV) Tulio Quintero Ramírez, en la cual se les informa que “quedan suspendidos de la actividad de vuelo, en el Área Metropolitana por Quince (15) días, por infringir el Artículo N° 42 de la Ley de Aviación Civil durante sobre vuelo (sic) efectuado el Sábado 2513:40ENE02”.
En atención a lo expuesto, y de conformidad con lo previsto en el artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se observa, que los recurrentes han hecho valer un interés personal, legítimo y directo en impugnar dicho acto administrativo, por considerarlo violatorio pues –a su juicio- de las autoridades administrativas actuaron fuera de su ámbito de competencia, usurpando funciones propias del Instituto de Aviación Civil, aunado al hecho de que –según alegan- dicha actuación administrativa fue desarrollada sin el concurso necesario del procedimiento regulado para tal fin, conculcándoles el disfrute de sus derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Se observa, por otra parte, que en el recurso de autos no se ha verificado ninguno de los supuestos establecidos en los numerales 1, 2, 4, 5, 6, y 7 del artículo 84 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual prevé los requisitos de admisibilidad de los recursos contenciosos administrativos en general. Igualmente, no se observa la presencia de los supuestos establecidos en los numerales 1, 3 y 4 del artículo 124 eiusdem, que dispone los requisitos de inadmisibilidad de los recursos contenciosos administrativos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares.
Finalmente, aprecia esta Corte, que el recurso contencioso administrativo de nulidad ha sido interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, por lo que no deberán ser analizados los requisitos establecidos en el numeral 4 del artículo 84 y 3 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con lo establecido en el Parágrafo Único del artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
En consecuencia, esta Corte procede a admitir el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado. Así se decide.
3. DE LA PROCEDENCIA DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL CAUTELAR:
Respecto a la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente con el recurso contencioso administrativo de nulidad, observa esta Corte, que dicha pretensión comporta una naturaleza cautelar y preventiva, dado el carácter accesorio e instrumental del amparo respecto a la acción principal, para coadyuvar el acceso del particular a la justicia material; de tal manera que de conformidad con el criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha sentencia de 15 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco, acogido por esta Corte, es necesario revisar el cumplimiento de los requisitos de toda medida cautelar, adaptados a las características propias de la institución del amparo, en razón de los derechos presuntamente vulnerados.
De esta manera, observa esta Corte que, tal como fue asentado supra, dicha pretensión comporta una naturaleza cautelar y preventiva, dado el carácter accesorio e instrumental del amparo respecto a la acción principal, para coadyuvar el acceso del particular a la justicia material; de tal manera que de conformidad con el citado criterio sostenido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en fecha sentencia de 20 de marzo de 2001, caso: Marvin Enrique Sierra Velasco, acogido por esta Corte, es necesario revisar el cumplimiento de los requisitos de toda medida cautelar, adaptados a las características propias de la institución del amparo, en razón de los derechos presuntamente vulnerados.
En tal sentido, debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenaza de violación de los derechos constitucionales alegados como conculcados; y, en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Así, el estudio del fumus boni iuris conlleva el escrutinio de la situación alegada por los quejosos, respecto a la verosimilitud, la juridicidad y legitimidad de la misma. Es decir, el Juzgador debe apreciar de los recaudos presentados, al igual que de las condiciones jurídicas y fácticas que rodean a los hechos, los elementos que le permitan presumir la existencia de la una situación meritoria de la protección cautelar. De acuerdo a lo anterior, debe encontrarse adecuadamente sustentado en medios probatorios idóneos y pertinentes, todo alegato y argumentación presentada por el accionante, elementos éstos que permitan al Juzgador considerar, con un alto grado de convicción, que el acto administrativo impugnado debe quedar suspendido en sus efectos.
Determinado lo anterior, se observa que no constan en autos elementos probatorios suficientes para respaldar las argumentaciones de los quejosos, referidas a la violación que denuncian como proferidas a sus derechos constitucionales a la defensa, al debido proceso y al ejercicio de cargos públicos, más allá de la comunicación que les informa la imposición de la medida de suspensión de los vuelos sobre el Área Metropolitana de Caracas, por un lapso de 15 días (folio 30 del expediente), suscrita únicamente por el Coronel (AV) Tulio Quintero Ramírez, actuando como Jefe de Estado Mayor de la V Zona Aérea y Base Aérea “Generalísimo Francisco de Miranda”.
Así las cosas, visto que constituye una carga procesal para la parte accionante, proveer al Juzgador de elementos probatorios que le permitan llegar a la convicción de la verosimilitud de sus alegatos, y que dicha carga, en esta oportunidad, no fue satisfecha, se ve forzada esta Corte a declarar improcedente la pretensión de amparo constitucional incoada. Así se declara.
Declarada como ha sido, la improcedencia de la pretensión de amparo constitucional interpuesta conjuntamente, debe esta Corte entrar a la revisión del agotamiento de la vía administrativa y la caducidad del recurso, tal como lo establece el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el 84 eiusdem.
Al respecto, observa esta Corte, que el artículo 42 de la Ley de Aviación Civil, establece:
Las órdenes o instrucciones que en el ámbito de sus funciones impartan los funcionarios de los servicios de control y apoyo a la navegación aérea o el personal de los concesionarios de dichos servicios, según el caso, tendrán carácter obligatorio para sus destinatarios, y frente a ellas podrá interponerse recurso administrativo por ante el Presidente del instituto Nacional de Aviación Civil. (Resaltado de la Corte).
En concordancia con lo anterior, observa esta Corte, que no consta en autos, elemento alguno que permita evidenciar la interposición del recurso ante el Instituto de Aviación Civil, razón por la cual es evidente que no se ha agotado la vía administrativa, lo que conlleva a que el recurso contencioso administrativo interpuesto sea declarado inadmisible, de conformidad con el numeral 2 del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.
Con respecto a la solicitud medida cautelar innominada de suspensión de efectos, interpuesta conjuntamente al recurso contencioso administrativo de nulidad, y subsidiariamente a la pretensión de amparo cautelar incoada, vista como manifestación del poder cautelar general del Órgano Jurisdiccional, observa esta Corte, que reviste un carácter accesorio e instrumental a la acción principal que coadyuva al acceso del particular a la justicia material, por lo que su tramitación se encuentra supeditada a la suerte de la pretensión principal debatida en juicio.
De conformidad con lo anterior, aprecia esta Corte, que declarada la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo de nulidad, resulta inoficioso pronunciarse sobre la medida cautelar innominada de suspensión de efectos incoada, pues comparte la misma suerte de la pretensión principal del procedimiento, en razón de lo cual esta Corte declara igualmente inadmisible la solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos interpuesta. Así se decide.
III
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional cautelar y, subsidiariamente, solicitud de medida cautelar innominada de suspensión de efectos, interpuesta por los ciudadanos PEDRO CHÁVEZ y LUCAS MONTERO, asistidos por el abogado JAVIER SIMÓN GÓMEZ GONZÁLEZ, identificados anteriormente, contra el acto administrativo contenido en la comunicación N° DOPS-VZA-024-03, de fecha 29 de enero de 2003, emanada del COMANDANTE DE LA V ZONA AÉREA Y BASE AÉREA “GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA” y del JEFE DEL ESTADO MAYOR CONJUNTO DE LA V ZONA AÉREA Y BASE AEREA “GENERALÍSIMO FRANCISCO DE MIRANDA”, General de Brigada (AV) NOEL SANTIAGO LÓPEZ CAPRIATA y Coronel (AV) TULIO QUINTERO RAMÍREZ, respectivamente..
Publíquese, regístrese y notifíquese.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los ( ) días del mes de
de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
P O N E N T E
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTINEZ
EXP. 03-0391
EMO/ 16
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