Expediente N° 03-0414
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 06 de febrero de 2003, los ciudadanos Enrique Fernando Salas-Romer Feo, y Jesús Enrique Ganen Arenas, con cédulas de identidad N° 6.556.504 y 7.052.172, respectivamente, actuando el primero en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO CARABOBO, según Gaceta Electoral de la República Bolivariana de Venezuela, N° 90 de fecha 04 de diciembre de 2000, y el segundo en carácter de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, según designación contenida en el Decreto N° 003, de fecha 13 de febrero de 1996, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo N° 2.288 de fecha 29 de febrero de 1996, ratificado mediante Decreto N° 1210 de fecha 26 de septiembre de 2000, publicado en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo, Extraordinaria N° 1.126 de fecha 26 de septiembre de 2000, asistidos por la abogada Claudia Casal Wadskier, inscrita en el Inpreabogado bajo el N° 41.658, interpusieron ante esta Corte acción de abstención o carencia conjuntamente con medida cautelar innominada contra el “incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de la Obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, que obliga a remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes”, obligación que recae en los órganos de la Tesorería Nacional y de la Dirección General de Desarrollo Regional de los Ministerios de Finanzas e Interior y Justicia, respectivamente.
En fecha 06 de febrero de 2003, se dio cuenta a la Corte y por auto de esa misma fecha se ordenó oficiar a los Ministerios de Finanzas e Interior y Justicia, a los fines de que remitiera a este Órgano Jurisdiccional el expediente administrativo del caso, asimismo se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe la presente decisión. Luego, el día 07 de ese mismo mes y año se pasó el expediente al Magistrado ponente.
I
DEL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NULIDAD DE ABSTENCIÓN O CARENCIA
En fecha 06 de febrero de 2003, los ciudadanos Enrique Fernando Salas-Romer Feo, y Jesús Enrique Ganen Arenas, actuando el primero en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO CARABOBO, y el segundo en carácter de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, asistidos por la abogada Claudia Casal Wadskier, interpusieron ante esta Corte Acción de Abstención y Carencia contra el “incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de la Obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, que obliga a remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes, obligación que recae en los Ministerios de Interior y Justicia, por órgano de la Dirección General de Desarrollo Regional y el Ministerio de Finanzas por órgano de la Tesorería Nacional”, en los siguientes términos:
Señalaron que el gobernador ejerce la representación de su respectivo Estado como entidad político-territorial, autónoma y con personalidad jurídica, dado que, en cada caso, obstenta el carácter de jefe del Ejecutivo del Poder Público Estadal.
Adujeron que entre los actos de responsabilidad de los mandatarios regionales, durante el ejercicio de sus funciones, se encuentran los derivados de su carácter de administradores mediatos de la respectiva Hacienda Pública Estadal, conforme lo dispone el artículo 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, concordada, para el caso concreto del Estado Carabobo, con el artículo 71 numeral 11 de la Constitución del Estado Carabobo y el artículo 61 de la Ley de Reforma General a la Ley de Hacienda Pública del Estado Carabobo publicadas en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo, Extraordinaria N° 381 y 725, de fecha 07 de enero de 1991 y 22 de junio de 1997 respectivamente.
Insistieron que de la condición de administradores de la Hacienda Pública Estadal que tienen los gobernadores, deviene la obligación de cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales que rigen a esta última, y sin lugar a dudas la obligación inexcusable de salvaguardar la conservación y efectiva percepción por parte de los Estados, de los bienes, ingresos, derechos y recursos que la conforman, destacándose a este respecto, los recursos provenientes por concepto de situado constitucional.
En cuanto a la legitimación del Procurador General del Estado Carabobo para interponer la presente acción, señalaron que de conformidad con los artículos 1, 6 y 15 de la Ley de la Procuraduría del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta Oficial del Estado Carabobo extraordinaria N° 855 de fecha 13 de agosto de 1998, la Procuraduría es el Órgano encargado de la representación jurídica del Estado, así como de representar y defender judicial o extrajudicialmente sus intereses patrimoniales conforme a las instrucciones del Ejecutivo Estadal.
Expresaron que el situado constitucional previsto en el artículo 167 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, “es un mecanismo financiero básico de las administraciones públicas intermedias y representa una transferencia del Poder Central a los Estados, y a través de estos a los municipios, de forma general, automática y gratuita”. En este mismo sentido, expresaron que sin esta asignación intergubernamental, la totalidad de los Estados y un gran número de Municipios no podrían operar, dadas las restricciones fiscales impuestas por la Constitución, las leyes de los Estados y al poco desarrollo económico que presentan la mayoría de los Municipios venezolanos.
Resaltaron que, de acuerdo con el artículo 167 numeral 4 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el situado constitucional se distribuirá entre los Estados y el Distrito Capital en “un treinta por ciento de dicho porcentaje por partes iguales, y el setenta por ciento restante en proporción a la población de cada una de dichas entidades federales”.
Asimismo expresaron que de conformidad con la Ley de Presupuesto de Ingresos y Gastos Públicos del Estado Carabobo, publicada en la Gaceta extraordinaria N° 1287 de fecha 18 de diciembre de 2001, para el ejercicio fiscal 2002, el monto asignado por situado constitucional asciende a la cantidad de doscientos cuarenta y seis mil setenta millones doscientos dieciséis mil quinientos cuarenta y seis bolívares sin céntimos (Bs. 246.070.216.546,00), lo que significa que mensualmente equivale a la cantidad de veinte mil quinientos cinco millones ochocientos cincuenta y un mil trescientos setenta y ocho bolívares con ochenta y cuatro céntimos (Bs. 20.505.851.378, 84).
Adujeron que de conformidad con el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, el Ejecutivo Nacional deberá remitir el situado constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes, circunstancia que constituye la obligación concreta específica, predeterminada y precisa inscrita en la norma legal a ser cumplida por los funcionarios del Ejecutivo Nacional.
A los fines de argumentar el “incumplimiento” del artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, expresaron lo siguiente:
1.- “En fecha 02 de noviembre de 2002, el Presidente de la República en Consejo de Ministros, mediante Decreto N° 2.078, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 37.569 de fecha 13 de noviembre de 2002, acordó un crédito adicional al Presupuestos de Gastos del Ministerio de Interior y Justicia por la cantidad de doscientos cincuenta y dos mil ochocientos millones de bolívares sin céntimos (BS. 252.800.000.000,00), de acuerdo a la siguiente imputación entre las cuales se encuentra sub- especifica: 04.01.00 Situado Constitucional (…) E5700- Estado Carabobo 8.669.103.554”.
En tal sentido señalaron que este crédito adicional acordado para satisfacer el incremento del Situado Constitucional, efectivamente ha remitido al Estado Carabobo, el cincuenta por ciento (50%) de dicho monto, ya que solo se ha efectuado en fecha 27 de noviembre de 2002, un depósito por la cantidad de cuatro mil trescientos treinta y cuatro millones quinientos cincuenta y un mil setecientos setenta y siete bolívares sin céntimos (Bs. 4.334.551.777, 00) en la cuenta corriente a nombre de la Gobernación del Estado Carabobo en el Banco Citibank, signada con el N° 1/119477014, (Referencia del Depósito número 3023310020).
2.- “En fecha 15 de noviembre de 2002, se acordó mediante Decreto Presidencial N° 2.117, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, número 37.576 de fecha 22 de noviembre de 2002, y reimpresión de Decreto 2.257 de fecha 28 de diciembre de 2002, publicada en Gaceta Oficial N° 5.623 extraordinaria de fecha 29 de diciembre de 2002, un crédito adicional por la cantidad de seiscientos cincuenta y tres mil setecientos diez y seis millones seiscientos ocho mil bolívares sin céntimos (Bs. 653.716.608.000,00). De ese crédito adicional le corresponde al Estado Carabobo, según la imputación sub- especifica 04.01.00, situado constitucional E5700, la cantidad de veinticuatro millardos quinientos sesenta y cuatro millones veinticuatro mil quinientos treinta y tres bolívares sin céntimos (Bs. 24.564.024.533, 00)”.
En este sentido indicaron que el Presidente de la República decretó una rebaja presupuestaria para el situado constitucional en el ejercicio fiscal 2002, la cual fue publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.611 de fecha 16 de enero de 2003, Decreto N° 2.257. Dicha rebaja fue por la cantidad de trece mil cuatrocientos cincuenta y cuatro millones doscientos dieciocho mil novecientos cincuenta y siete bolívares sin céntimos (Bs. 13.454.218.957, 00), por lo que el monto originalmente asignado de veinticuatro millardos quinientos sesenta y cuatro millones veinticuatro mil quinientos treinta y tres bolívares sin céntimos (Bs. 24.564.024.533,00), se redujo en definitiva a la cantidad de once mil ciento nueve millones ochocientos cinco mil quinientos setenta y seis bolívares sin céntimos (Bs. 11.109.805.576,00).
3.- Alegaron que en fechas 16 y 20 de diciembre de 2002, fue remitida al Gobierno del Estado Carabobo, una comunicación del Director General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, ciudadano José Antonio Abad, en el cual se informa que fueron emitidas las órdenes de pagos números 3676 y 3745, 3746, 3747 3748, respectivamente, la primera de fecha 05 de diciembre de 2002, correspondiente a la primera quincena de diciembre, por la cantidad de diez mil doscientos cincuenta y dos millones novecientos veinte y cinco mil seiscientos ochenta y nueve bolívares con cuarenta y dos céntimos (Bs. 10.252.925.689, 42) y las restantes de fecha 07 de diciembre de 2002, por la cantidad de seis mil ciento cuarenta y un millones seis mil ciento treinta y tres bolívares con veinticinco céntimos (Bs. 6.141.006.133,25), correspondientes al crédito adicional del ejercicio fiscal 2002 del situado constitucional. Estas órdenes, según los recurrentes no se han transferido, puesto que el Estado Carabobo no ha recibido ingreso alguno por estos conceptos.
4.- Asimismo alegaron que no se han transferido al Estado Carabobo los ingresos del situado constitucional correspondiente a la segunda quincena de diciembre de 2002, así como del mes de enero del presente año.
Expresaron que el Órgano Jurisdiccional competente para conocer la presente pretensión es la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, puesto que la misma va dirigida contra la omisión por parte de la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, de ordenar el pago del situado constitucional, y contra la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas de efectuar los pagos correspondientes al presupuesto anual.
Destacaron que “están dados todos los extremos legales para la procedencia del presente recurso contencioso administrativo por abstención o carencia, pues se han producido todos los extremos legales para que se produzca la transferencia del Situado Constitucional correspondiente a los créditos adicionales respectivos del mes de noviembre y los meses de diciembre de 2002 y enero de 2003. Asimismo, consta que tanto la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Relaciones Interiores y Justicia, como la Tesorería Nacional, han incurrido en una conducta negativa, en razón a que a la fecha, habiendo vencido el lapso legalmente previsto, se han abstenido (sin razón que lo justifique) de tramitar las órdenes de pago emitidas correspondientes al Dozavo del mes de diciembre de 2002, y no se ha emitido la orden de pago del Dozavo correspondiente al mes de enero de 2003, así como tampoco los montos correspondientes a los Créditos Adicionales”.
Solicitaron se decrete medida cautelar innominada en atención al artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, mediante la cual se “ordene la inmediata transferencia al Estado Carabobo de los recursos que le corresponde por Situado Constitucional adeudados al 31 de diciembre de 2002, cuyas órdenes de pago ya fueron emitidas; y así mismo, que de manera perentoria sea emitida la orden de pago del Dozavo correspondiente al mes de enero de 2003 por el mismo concepto, para su inmediata transferencia al Estado Carabobo”.
En tal sentido argumentaron el fumus boni iuris en la aplicación directa tanto de la Constitución Nacional que garantiza los ingresos de las Regiones (Situado Constitucional), como de la Ley Orgánica de Descentralización y Transferencia de Competencias del Poder Público, que establece en su artículo 15, la periodicidad y oportunidad en la que estos recursos deben ser transferidos a los Estados.
En este orden de ideas alegaron el periculum in mora, en el hecho de que “existe el riesgo manifiesto de que el Estado Carabobo incumpla con sus obligaciones, y se afecte el régimen financiero sobre el cual reposa su actividad impidiendo una cabal ejecución de éstas, así como le es imposible distribuir el Situado Constitucional a los municipios que lo conforman según lo disponen tanto el numeral 4° del artículo 167 de la Constitución como el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, y el artículo 128 de la Ley Orgánica del Régimen Municipal, tampoco el Consejo Legislativo del Estado Carabobo podrá efectuarse la transferencia debida de conformidad a lo previsto en el artículo 13 de la Ley de los Consejos Legislativos de los Estados, lo que deviene en un severo daño a las mismas”.
En cuanto al periculum in damni, alegaron la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, lo cual dificultará a la Gobernación del Estado Carabobo el cumplimiento de sus obligaciones.
Asimismo destacaron, “que si bien el objeto de la medida cautelar innominada pudiera confundirse con el objeto principal de la pretensión, ello no obsta para que en la definitiva, en el supuesto negado de resultar improcedente el recurso interpuesto, se retrotraigan los efectos de la cautela dictada enterándose de nuevo al Tesoro una cantidad equivalente al monto recibido, simplemente descontándose del Situado Constitucional que de acuerdo con la Constitución y la Ley le corresponde al Estado Carabobo, una cantidad igual a la recibida”.
Finalmente solicitaron sea declarado el presente asunto como de urgencia con la respectiva reducción de los lapsos.
II
DE LA COMPETENCIA DE ESTA CORTE PARA CONOCER DE LA PRESENTE ACCIÓN
Previo al pronunciamiento acerca de la admisibilidad de la acción por abstención interpuesto conjuntamente medida cautelar innominada, esta Corte pasa a determinar su competencia para conocer del mismo y al efecto observa:
En el caso bajo análisis, los ciudadanos Enrique Fernando Salas-Romer Feo, y Jesús Enrique Ganen Arenas, actuando el primero en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO CARABOBO, y el segundo en carácter de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, asistidos por la abogada Claudia Casal Wadskier, interpusieron ante esta Corte Acción de Abstención y Carencia contra el “incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de la Obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público, que obliga a remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes, obligación que recae en el Ministerio de Interior y Justicia, por órgano de la Dirección General de Desarrollo Regional y el Ministerio de Finanzas por órgano de la Tesorería Nacional”.
Con respecto a la competencia para conocer de los recursos por abstención, resulta importante destacar, que a partir de la decisión de fecha 22 de marzo de 1995 de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, se consideró esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo tiene una competencia de carácter residual para conocer en primera instancia de los recursos por abstención relativos a funcionarios nacionales, basándose en la necesidad de desconcentrar la actividad jurisdiccional. En dicho fallo se expresó lo siguiente:
“el recurso contencioso administrativo de anulación, medio de impugnación por antonomasia dentro del régimen jurídico de control de los actos de los poderes públicos (artículo 206 del a Constitución), es conocido, tramitado y decidido, básicamente, con arreglo a las previsiones de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, por los Tribunales Superiores con competencia en lo Contencioso Administrativo y la Corte Suprema de Justicia, con la particularidad de que en el segundo de los casos quedó establecida una competencia de carácter residual que comprende todas aquellas autoridades que no son estadales o municipales, ni las previstas en el ordinal 9° y numerales 10, 11 y 12 del artículo 42 de dicha Ley Orgánica.
Ahora bien, considera la Sala que estando concebido y organizado de esta manera el sistema de distribución de competencias por lo que se refiere a la impugnación de las actuaciones de los órganos del Poder Público, no existe a pesar de lo que advierte el a quo, justificación desde el punto de vista lógico para que las abstenciones o negativas de los mismos rija un sistema distinto...”
Como consecuencia del criterio antes transcrito, esta Corte resulta competente para conocer y decidir los recursos por abstención dirigidos contra la inactividad en la que incurren los funcionarios del Poder Ejecutivo Nacional distintos al Presidente de la República, a los Ministros, así como a los titulares de las denominadas Oficinas Centrales de la Presidencia, previstas en la derogada Ley Orgánica de Administración Central.
Este criterio, ha sido reiterado en reciente sentencia (número 481 de fecha 27 de marzo de 2001) dictada por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, (caso Asociación Cooperativa de Consumo Auyantepuy de Responsabilidad Limitada contra el Banco Central de Venezuela), en la que se resolvió declinar en esta Corte el conocimiento de una acción de abstención y carencia que fuere interpuesta, con los siguientes argumentos:
“En sentencia de esta Sala N° 295 de fecha 02 de mayo de 1995, se dejó sentado el criterio de distribución de competencias en materia de Recursos por Abstención o Carencia, en los siguientes términos: (...)
‘Ahora bien, considera la Sala que estando concebido y organizado de esta manera el sistema de distribución de competencias por lo que se refiere a la impugnación de las actuaciones de los órganos del Poder Público, no existe, a pesar de lo que advierte el a quo, justificación desde el punto de vista lógico para que de las abstenciones o negativas de los mismos rija un sistema distinto, como se demostrará seguidamente.
En efecto resulta incompatible el razonamiento del Tribunal declinante con la ya consolidada interpretación de este Máximo Tribunal, recogida en numerosos fallos, respecto al espíritu del legislador en materia de competencia, según la cual ‘una de las finalidades de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, es la de desconcentrar la actividad jurisdiccional del Máximo Tribunal, dentro del complejo orgánico que constituye la Administración Pública’. (Vid sentencia del 14-02-85, ratificada en sentencias del 19-04-85, caso: CDISA; del 05-11-92, caso: Argenis Flores y más recientemente en sentencia del 20-10-94, caso: David Parra Maldonado). Prueba de ello es la misma competencia que se le atribuye a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en el artículo 185, ordinal 3º, eiusdem.
(…) Con base a ello sería aplicable el artículo 185, ordinal 3º de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, referido al recurso de nulidad, en aquellos casos en que se pretenda ejercer una acción por abstención o negativa en contra de los funcionarios comprendidos dentro de esta categoría residual, y así se declara’.
Ratificando el criterio arriba señalado, la Sala observa que en el presente caso, ha sido interpuesto un Recurso por Abstención o Carencia en contra del Banco Central de Venezuela, autoridad ésta que como señalara el Tribunal declinante, efectivamente tienen carácter o rango Nacional, pero que, como se estableciera en el fallo arriba trascrito, no posee la categoría de Alto Rango dentro de la estructura del Poder Ejecutivo Nacional. (...) En consecuencia, el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el criterio residual de competencia de ese Tribunal, establecido en el ordinal 3º del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia”
.
Esta Corte, en atención al criterio esbozado anteriormente y en virtud de que en el caso de autos el recurso de abstención o carencia se interpuso contra las presuntas conductas omisivas de la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, y Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas, declara su competencia para conocer el recurso por abstención interpuesto. Así se decide.
Al declararse esta Corte competente para conocer la acción de abstención interpuesta, de acuerdo con el criterio citado ut supra, resulta igualmente competente para conocer de la medida cautelar innominada, solicitada dado el carácter de accesoriedad de la misma. Así se decide.
III
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO INTERPUESTO
Determinada la competencia de esta Corte, en atención a los principios constitucionales de tutela judicial efectiva e instrumentalidad del proceso, consagrados en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente, y debido a que la remisión del expediente al Juzgado de Sustanciación retrasaría innecesariamente el pronunciamiento sobre la solicitud de la medida cautelar interpuesta por la parte accionante, este Órgano Jurisdiccional constata que no existe la presencia de alguna de las causales de inadmisibilidad previstas los artículos 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. En consecuencia, esta Corte admite el recurso por abstención interpuesto. Así se declara.
Es importante destacar que, la acción de abstención si bien se encuentra prevista en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, no contiene una regulación procedimental expresa, sin embargo ha sido criterio reiterado de esta Corte y de nuestro Máximo Tribunal, que a tenor de lo establecido en el artículo 102 de dicho texto legal, se aplique el procedimiento de nulidad contra actos de efectos particulares (Vid. Sentencias de la Sala Político Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, de fecha 28 de febrero de 1985, en el caso Eusebio Igor Vizcaya Paz contra el Consejo Universitario de la Universidad del Zulia y del 23 de mayo de 2000, en el caso. Sucesión Aquiles Monagas). Así se decide.
IV
DE LA SOLICITUD DE REDUCCIÓN DE LAPSOS
En el escrito recursivo la apoderada judicial de los recurrente solicitaron ante esta Corte se redujeran los lapsos de trámite de la presente causa, en tal sentido este órgano jurisdiccional debe destacar que el artículo 135 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, le otorga al juez contencioso administrativo la facultad de reducir los lapsos procesales cuando la urgencia del caso así lo requiera y cuando el asunto debatido sea de mero derecho, en los siguientes términos:
"A solicitud de parte y aún de oficio, la Corte podrá reducir los plazos establecidos en las dos Secciones anteriores, si lo exige la urgencia del caso, y procederá a sentenciar sin más trámites.
Se considerarán de urgente decisión los conflictos que se susciten entre funcionarios u órganos del Poder Público.
La Corte podrá dictar sentencia definitiva, sin relación ni informes, cuando el asunto fuere de mero derecho. De igual modo se procederá en el caso a que se refiere el ordinal 6° del artículo 42 de esta Ley".
En el caso de autos se observa que en criterio de los recurrentes el Ejecutivo Nacional a través de los órganos de la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, y de la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas, ha incumplido la obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Competencia del Poder Público, el cual establece que el Ejecutivo Nacional, tiene la obligación de remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción respectiva, lo harán las Gobernaciones de los Estados a los Municipios, por lo que respecta al situado municipal.
Estos elementos permiten a este sentenciador considerar que el asunto sometido a la consideración de esta Corte debe tramitarse con urgencia a objeto de que en el menor tiempo posible se proceda a dictar sentencia y resolver la controversia que se ha suscitado entre los órganos del Poder Público, por lo que en consecuencia, de conformidad con el artículo citado ut supra, se acuerda la reducción de lapsos solicitada, de la siguiente forma:
1.- El lapso para retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento al que hace referencia el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia será de cinco (5) días de despacho;
2.- El lapso de comparecencia se reduce a cinco (5) días de despacho;
3.- El lapso probatorio se reduce de la manera siguiente:
3.1.- El lapso de promoción de pruebas será de dos (2) días de despacho.
3.2.- El lapso de oposición a las pruebas será de un (1) día de despacho.
3.3.- El lapso para la admisión o inadmisión de las pruebas será de dos (2) días de despacho.
3.4.- El lapso de evacuación de las pruebas será de cinco (5) días de despacho.
Concluida la sustanciación, se prescindirá de la primera etapa de relación de la causa y se fijará el acto de informes al tercer día siguiente del vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, y al día siguiente de realizado el acto de informes, la causa entrará, sin más trámite, en estado de sentencia
V
DE LA PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR INNOMINADA
Pasa este órgano jurisdiccional a revisar la cautelar solicitada, y en tal sentido observa, que el Código de Procedimiento Civil es aplicable supletoriamente a los recursos de abstención o carencia contemplados en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, como norma supletoria, en virtud de lo dispuesto en el artículo 88 de esa Ley, según el cual: “Las reglas del Código de Procedimiento Civil regirán como normas supletorias en los procedimientos que cursen por ante la Corte”. Por ello resulta necesario para este Juzgador determinar, si en el presente caso se ha dado cumplimiento a los requisitos de procedencia a que aluden los referidos artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, a saber:
1.- El fumus boni iuris, o presunción de buen derecho, que no es más que la verosimilitud y probabilidad del derecho reclamado y de la seriedad y posibilidades de éxito de la demanda.
2.- Peligro en el retardo o riesgo manifiesto de que quede ilusorio el fallo (periculum in mora);
3.- El periculum in damni, constituido por el fundado temor de daño inminente, o continuidad de la lesión.
En cuanto al primero de los requisitos, esta Corte observa que el fumus boni iuris de la medida cautelar innominada interpuesta conjuntamente con recurso de abstención o carencia se verifica en la medida en que exista un presunción de omisión o negativa por parte de la Administración de realizar una obligación legal, especifica y concreta. En tal sentido se constata que el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencia del Poder Público, establece lo siguiente:
“El Ejecutivo Nacional remitirá el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción respectiva, lo harán las Gobernaciones de los Estados a los Municipios, por lo que respecta al situado municipal”.
Ahora bien, del dispositivo citado ut supra se verifica la obligación inequívoca del Ejecutivo Nacional a través de los órganos de la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, y la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas, de transferirle a los Estados los ingresos correspondientes al situado constitucional en la forma en que lo determina la Constitución y la Ley, lo cual se cumple de conformidad, con el ordenamiento normativo y el marco competencial de la estructura interna del Ejecutivo Nacional, a través de los órganos de la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia y de la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas, tal como lo revela la documentación anexa al escrito introductorio de la pretensión de carencia. De ahí que, encuentra este Órgano Jurisdiccional como indubitable la existencia de una norma legal, específica y concreta que le impone una obligación de hacer a los referidos órganos de la Administración Pública, la cual es el claro desarrollo de una expresa disposición constitucional. (v. art. 167 C.R.B.V.). De lo que trata principalmente el recurso que motivó las presentes actuaciones es de verificar si dicha obligación se ha incumplido.
En el caso de autos se observa que los recurrentes consignaron una certificación de fecha 28 de enero de 2003 emitida por el Vicepresidente de Citibank N.A. Sucursal Venezuela, mediante la cual deja constancia que hasta el veinticuatro (24) de diciembre de 2002, se realizó la transferencia por situado constitucional a la Gobernación del Estado Carabobo, de lo cual se desprende que, aparentemente, la Administración no ha cumplido con su obligación legal, específica y concreta de transferirle al referido Estado los ingresos correspondiente al situado constitucional del mes de enero, por lo que se considera configurado el fumus boni iuris y así se declara.
En cuanto al segundo requisito, este Órgano Jurisdiccional constata que en atención al artículo 160 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, al Gobernador o Gobernadora del Estado le corresponde el gobierno y administración del Estado, de tal manera que el hecho de que aparentemente aún no se haya transferido el situado constitucional al Gobernador del Estado Carabobo, impide el cumplimiento de las obligaciones financieras contraídas, así como con la de transferir los recursos financieros correspondientes a los Municipios que componen dicho Estado, en consecuencia debe considerarse satisfecho el periculum in mora y así se declara.
Asimismo, se evidencia la presencia del requisito del periculum in damni dado que el constante retardo en las transferencias del situado constitucional harían imposible el cumplimiento de los compromisos adquiridos colocando en una gravosa situación de colapso la prestación de los servicios públicos encomendados al Estado Carabobo y así se declara.
En razón de que se han configurado los requisitos exigidos para decretar la medida cautelar innominada consagrada en el artículo 588 del Código de Procedimiento Civil, esta Corte debe destacar que de acuerdo a la más calificada doctrina y a la jurisprudencia, el recurso por abstención o carencia procede ante la omisión de un órgano de la Administración Pública en dar cumplimiento a una obligación legal, específica y concreta, que pese sobre ésta (la Administración) y que la misma sea exigible. Dicho de otro modo, es menester, para la procedencia del recurso por abstención, que la ley imponga a la Administración una obligación de obrar en presencia de cierto supuesto de hecho y que tal supuesto de hecho, haya efectivamente tenido lugar. La obligación impuesta en cabeza de la Administración puede tener diversas fuentes normativas, tal como lo ha expresado la más calificada doctrina, la obligación exigible a través de este recurso debe tener su base en la Ley, entendida ésta como el bloque de la legalidad, lo cual incluye la Constitución, las leyes en sentido formal, Decretos Leyes y Reglamentos, siempre que impongan a la Administración una obligación concreta de actuar.
Es de mencionar, que en los casos del ejercicio de un recurso contencioso administrativo por abstención o carencia interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar, donde por definición no existe un acto administrativo cuyos efectos suspender, la medida cautelar puede consistir en una orden de hacer, siempre que tal orden no configure un adelantamiento irreversible de la sentencia definitiva que resuelva el recurso de carencia, puesto que ello desvirtuaría la naturaleza cautelar de la medida a otorgarse y haría perder el objeto del recurso principal pendiente de decisión.
Resulta indubitable, y ya esta Corte así lo ha establecido (vid. sentencia de fecha 9 de agosto de 2001, Exp. N° 01-2556; caso: “Fiesta Casinos Guayana contra Comisión Nacional de Casinos) que es posible aceptar la posibilidad de anticipación e identificación entre el pronunciamiento cautelar y el pronunciamiento definitivo del recurso principal, siendo lo relevante de este aspecto, que dicho pronunciamiento no revista el carácter de irreversibilidad, citándose en dicha oportunidad a un sector de la doctrina que respalda esta posición al expresarse con los siguientes términos “… en referencia ahora a la facultad del juez de ordenar a la Administración el cumplimiento de una conducta, pudiendo identificarse además, con ello, el contenido de la providencia cautelar con lo que sería el dispositivo del fallo definitivo, se advierte que (...) la sentencia (...) cautelar no prejuzga sobre aquélla y es por naturaleza revocable". (M.A. Correa, ‘El amparo como pretensión cautelar en el recurso contencioso administrativo contra las conductas omisivas de la Administración’, Caracas 1996, Inédito).
En el presente caso, es menester advertir que el otorgamiento de la cautelar, no constituye una orden de hacer que exteriorice situaciones jurídicas irreversibles que por tal naturaleza haga imposible la reposición de las circunstancias fácticas, colocando en peligro al interés público en caso de ser desfavorable el fallo definitivo a la recurrente, ya que tratándose de una obligación legal que desarrolle un derecho económico reconocido constitucionalmente a los Estados (tal como se explicó), es posible que opere la figura de la compensación de los ingresos transferidos al Estado Carabobo por el Ejecutivo Nacional toda vez que se trata de ingresos que – como el situado – inexorablemente deben ser transferidos o “pagados” mes a mes, por la República al Estado Carabobo, sin que pueda mediar, por ningún concepto, razón alguna que haga desaparecer tal ingreso, siendo únicamente posible su disminución. Ello hace viable, establecer en el caso concreto a la compensación como un lícito mecanismo de restablecimiento de la situación jurídica al estado en que se encontraba para el momento del otorgamiento de la medida cautelar en el supuesto de que la sentencia definitiva declararse sin lugar el recurso de carencia interpuesto.
Por lo tanto considera esta Corte que la medida cautelar solicitada debe ser declarada PROCEDENTE, y en consecuencia se ORDENA, a la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia, que emita las ordenes de pago correspondientes al situado constitucional del Estado Carabobo y a la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas, ordene la transferencia de dichos ingresos al Estado Carabobo. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley,:
1.- Se declara COMPETENTE, para conocer el recurso por abstención o carencia interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada por los ciudadanos Enrique Fernando Salas-Romer Feo, y Jesús Enrique Ganen Arenas, actuando el primero en su carácter de GOBERNADOR DEL ESTADO CARABOBO, y el segundo en carácter de PROCURADOR DEL ESTADO CARABOBO, contra el “incumplimiento por parte del Ejecutivo Nacional de la obligación contenida en el artículo 15 de la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencias de Competencias del Poder Público”, que obliga a remitir el Situado Constitucional a las Gobernaciones por dozavos, dentro de los primeros siete (7) días de cada mes, obligación que recae en los órganos de Tesorería Nacional y la Dirección General de Desarrollo Regional, pertenecientes a los Ministerios de Finanzas e Interior y Justicia, respectivamente;
2.- Se ADMITE, el presente recurso de abstención o carencia, interpuesto conjuntamente con medida cautelar innominada;
3.- Se REDUCEN los lapsos en la forma indicada en la motiva del presente fallo;
4.- Se declara PROCEDENTE la medida cautelar innominada solicitada, y en consecuencia, se ORDENA, a la Dirección General de Desarrollo Regional del Ministerio de Interior y Justicia y a la Tesorería Nacional del Ministerio de Finanzas que inmediatamente y en tiempo perentorio, realicen todo lo conducente a los fines de transferir efectivamente los recursos que por situado constitucional, al 31 de diciembre de 2002 , se le adeudan al Estado Carabobo, así como la emisión inmediata de la orden de pago a favor del Estado Carabobo del Dozavo correspondiente al mes de enero de 2003.
5.-Se ORDENA abrir cuaderno separado a los fines de tramitar la medida cautelar decretada;
6.- Se ORDENA remitir el presente expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines legales consiguientes; y,
7.- Por cuanto los hechos narrados en el escrito introductorio del presente recurso, pudieran constituir la configuración de un hecho punible que compromete derechos económicos de eminente orden público, los cuales a su vez, eventualmente podrían afectar gravemente la Hacienda Pública del Estado Carabobo, SE ORDENA oficiar al Ministerio Público a los fines que conozca de la denuncia que motiva este fallo, remitiéndosele a tal efecto copia certificada de la totalidad del presente expediente, de conformidad con los artículos 13, 105 numerales 1 y 3, y 296 ordinal 2°, del Código Orgánico Procesal Penal.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los………………………………(…….…..) días del mes de…………………… de dos mil tres (2003). Años: 192° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente – Ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADAS
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
EVELYN MARRERO ORTIZ
ANA MARIA RUGGERI COVA
El Secretario Accidental,
RAMÓN ALBERTO JIMÉNEZ
PRC/
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