MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
Mediante Oficio N° 3223 de fecha 3 de agosto de 1982, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa remitió a esta Corte el expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado SEGUNDO VELASQUEZ BRITO, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 3.537, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano DAVID FLORES, venezolano, mayor de edad, titular de la cédula de identidad N° 4.669.099, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N°s: A.L. 2314 y A.L. 202 de fechas 27 de noviembre y 2 de enero de 1981, respectivamente, suscrito por el Director de Personal del MINISTERIO DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES-hoy-MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por la abogada OLGA DUGARTE DE FLORES, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra el fallo dictado por el Tribunal antes mencionado en fecha 12 de julio de 1982, que declaró con lugar la querella interpuesta.
En fecha 11 de agosto de 1982 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación.
El 4 de octubre de ese mismo año, la abogada Olga Dugarte de Flores, actuando con el carácter indicado, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación; en esa misma fecha comenzó la relación de la causa
En fecha 5 del mismo mes y año, comenzó el lapso de cinco días de despacho para la contestación a la apelación, el cual venció el 14 de octubre de 1982.
El 18 de octubre de 1982, se abrió el lapso de cinco días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 25 del mismo mes y año.
En fecha 11 de noviembre de 1982, oportunidad fijada para que tuviera lugar el Acto de Informes, se dejó constancia de que ninguna de las partes presentó el respectivo escrito y, en esa misma fecha se dijo “Vistos”.
Constituida la Corte el 19 de enero de 2000, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ.
Reconstituida la Corte el 15 de septiembre de 2000 con los Magistrados que actualmente la integran, y juramentadas las autoridades directivas el 29 de enero de 2001, se ratificó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión.
Mediante auto de fecha 22 de mayo de 2002, se ordenó notificar a las partes para que compareciera por ante esta Corte, a los fines de manifestar su interés en que la presente causa fuese sentenciada.
En fecha 27 de noviembre de 2002, se publicó cartel de notificación en el Diario El Universal a la parte actora, a los fines de que dentro del lapso de diez días de despacho, manifestara su interés en que se le sentencie la causa.
Por Oficio N° 02-7059 de fecha 10 de diciembre de 2002, se notificó a la Procuradora General de la República de la decisión dictada por esta Corte el 22 de mayo de ese mismo año, de conformidad con lo previsto en el artículo 84 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En fecha 16 de enero de 2003, la Sustituta de la Procuradora General de la República, presentó escrito mediante el cual solicitó se dicte sentencia en la presente causa.
Revisadas las actas que reposan en el expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las consideraciones siguientes:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado ante el Juzgado Tercero de Departamento de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal, el cual lo remitió al Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 2 de julio de 1981, por el abogado Segundo Velásquez Brito, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano David Flores, contra el entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones, y solicitó la nulidad del acto administrativo de retiro que afectó al querellante; la reincorporación al cargo que desempeñaba y, el pago de los sueldos y cualquier otro beneficio dejado de percibir por el querellante, desde su ilegal retiro hasta el momento en que se produzca su efectiva incorporación al cargo. Fundamentó su petición de la siguiente manera:
Que su representado es funcionario público de carrera, con varios años de servicio de la Administración Pública Nacional, ocupando como último cargo el de Inspector de Construcción I, en San Fernando de Apure, Estado Apure.
Afirma, que en fecha 2 de enero de 1981, su representado recibió comunicación que le dirigió el Director de Personal del Ministerio de Transporte y Comunicaciones, en el cual se le participa, que siguiendo instrucciones del Ministro, en fecha 31 de diciembre de 1980, había sido retirado del cargo que venía desempeñando como Inspector de Construcción I, en el mencionado Ministerio, fundamentando tal decisión en el artículo 53, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa.
Indica, que el acto administrativo antes mencionado se encuentra viciado de ilegalidad, por cuanto –afirma- no se cumplió con los extremos de ley, previstos en el artículo 14 del Reglamento sobre el retiro y pago de prestaciones sociales a los funcionarios de carrera.
Que la Ley de Carrera Administrativa prevé en el ordinal 2° del artículo 53, que la reducción de personal debe justificarse en limitaciones financieras, reajustes presupuestarios, modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, y que –a su decir- no fue demostrado que el mismo tenga limitaciones financieras, pues la medida fue adoptada para tener efectividad a partir del 31 de diciembre de 1980, es decir, el mismo día del vencimiento del Ejercicio Fiscal de ese año, lo que, -afirma- no producía una economía dentro de la ejecución presupuestaria de ese ejercicio.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 12 de julio de 1982, el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa que con lugar la querella interpuesta. Fundamentó su decisión de la siguiente manera:
“(…) La remoción se fundamenta por lo pautado por el artículo 53, ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa (f. 59 del expediente), según actuación de fecha 27 de noviembre de 1980.-
Del análisis de los artículos 14 y siguientes del Reglamento Sobre Retiro y Pago de Prestaciones Sociales a los Funcionarios Públicos de carrera, se evidencia la exigencia, no sólo de la aprobación de la reducción de personal en Consejo de Ministros, sino además el requerimiento de que, a la solicitud se acompañe el resumen del expediente del funcionario afectado por la medida de retiro.-
(...) La recurrida consignó documentos públicos administrativos, así como el propio expediente, en el cual se relaciona la situación que da origen a la remoción del querellante. Se estima que en el orden formal se dio cumplimiento a lo exigido por la Ley de Carrera Administrativa en especial las tendientes a la reubicación del funcionario.-
En efecto consta en autos comunicación que dirige el Director de Personal… a la Dirección de Registro y Control de la Oficina Central de Personal solicitando el trámite de reubicación en otros organismos de los funcionarios que estuvieron sujetos a la medida.- Así mismo consta el Oficio que la Directora de la mencionada Dependencia remite al Director de Personal, manifestándole la imposibilidad de la gestión.-
En relación a la justificación de fondo del acto administrativo observa el Tribunal que cursa en autos un Informe del Director de la Oficina de Organización y Sistemas donde exponen los diversos motivos que tuvo el organismo para solicitar la reducción de personal, que aprecian los sentenciados como un ‘Informe Técnico’ que contiene todos los requerimientos para ser apreciado como tal.-
(…)
Del análisis del cargo, el Tribunal observa que según lo reseñado, es un cargo técnico y que ninguno de los aspectos que se indican para justificar la reducción de personal en general logran que, en el presente caso puedan hacerse valer, por cuanto no puede afirmarse que sea un cargo que no tiene incidencia en la marcha y ejecución de proyectos, por cuanto las tareas que se desempeñan y que cumple el funcionario, según la especificación de la clase, siempre tendrán cabida en cualquier organización administrativa referida concretamente a control de obras, planos, inspección en costos de construcción y proyectos de vialidad etc.- Una prestación de servicio en la materia de construcción, vialidad y otros, siempre requerirá un técnico en dicha materia, lo cual es competencia del recurrente e igual puede decirse en cuanto al grado de experiencia y capacitación que supone el ejercicio del cargo.- Justamente el cargo técnico exige que la persona que lo ejerce deba ser un perito experto en la materia o del conocimiento o de la ejecución que al mismo concierne, grado de capacitación que se alcanza no sólo por el desempeño del cargo o de los cargos especializados en los diversos niveles de las series, sino también por la capacitación y adiestramiento proporcionados por la misma administración.- En el caso se exige que la persona que lo desempeñe deba ser perito o como alternativa de segundo orden, operario de construcción.-
De allí que resulta beneficiado no sólo el funcionario, sino fundamentalmente dicha administración cuando puede valerse de la pericia, destreza o habilidad del funcionario utilizadas en los procedimientos, recursos y medios de acción para obtener los mejores logros.-
De tal manera que resulta contradictorio efectuar la reducción de personal cuando el organismo tiene entre sus metas proceder a actuar con técnicos y no se encuentra justificación a la medida cuando ella implica desaprovechar la experiencia y capacitación de una persona que en la actualidad ejerce el cargo, que por su especificación en el Manual merece tal calificación, sin que exista algún elemento que permita desvirtuar las circunstancias indicadas.-
El organismo ha debido ajustar la motivación del acto a este cargo en concreto, justificando con otros argumentos la reducción de personal al no hacerlo, resulta obvio del análisis anterior que la motivación estudiada no puede abarcar el supuesto del caso concreto en análisis, el cual se basa en las funciones del Manual, que define las características del cargo.-
En virtud de lo expuesto, el Tribunal decide que en el caso del cargo ejercido por el ciudadano DAVID FLORES, Inspector de Construcción I, que es de índole técnica, y los motivos que se dieron como justificantes de la reducción de personal, no operan en el caso concreto.-
Por ende procede la declaratoria de nulidad del acto de retiro del funcionario, la reincorporación al citado cargo y el pago de los sueldos dejados de percibir hasta que se efectúe la reincorporación.” (sic)
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 4 de octubre de 1982, la abogada OLGA DUGARTE DE FLORES, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, consignó el Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual expresó lo siguiente:
Que el A quo violó lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, pues –a su decir- no procuró la verdad en los límites de su oficio y no la tuvo por norte de sus actos; que violó igualmente el justo equilibrio procesal al no mantener ni tomar todas las pruebas instrumentales que definitivamente prueban la posición de su representada.
Expresa la Sustituta del Procurador, que los motivos de impugnación alegados por el apoderado actor, no fueron demostrados, comprobándose por el contrario que la Administración Pública Nacional dio estricto cumplimiento a todo el procedimiento previsto por la Ley y el Reglamento aplicables a esta materia.
Indica, que el fallo recurrido no se ajusta a la Ley ni al Derecho, por no cumplir con los requisitos exigidos y pautados por el artículo 162 del Código de Procedimiento Civil, pues –afirma- no contiene decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a las acciones deducidas y no se atuvo a lo alegado y probado en autos.
Que el A quo se basa fundamentalmente en lo que el Manual de Especificaciones de Clases de Cargo prevé para el cargo desempeñado por el querellante y hace una extensa y detallada relación respecto de las funciones que competen a ese cargo.
Argumenta la apelante, que el Informe técnico preparado por la Oficina Ministerial de Programación y Presupuesto, conjuntamente con la Dirección de Personal, contiene en forma explícita las razones que justificaron la adopción de la medida de reducción de personal.
Aduce, que si bien es cierto que la medida de reducción de personal afecta la estabilidad del funcionario público consagrada en el artículo 17 de la Ley de Carrera Administrativa, no lo es menos, y así –afirma- lo dictaminó el Tribunal de la Carrera Administrativa, en sentencia de fecha 27 de febrero de 1976, que la medida de retiro fundada en el ordinal 2° del artículo 53, es a diferencia de las otras causales, una medida que atiende no a la situación del funcionario sino la estructura de la propia administración y es por ello que es de naturaleza político administrativa dictada por motivos que están por encima de los intereses particulares de los sujetos, porque aluden a intereses superiores que a la misma le toca satisfacer; que por otra parte la Administración no puede atender a las necesidades de un cargo al no existir la base presupuestaria que lo garantice, tal como –a su decir- ocurrió en el caso de autos.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación ejercida por la Sustituta del Procurador General de la República, contra el fallo dictado por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 12 de febrero de 1982, que declaro con lugar la querella ejercida, contra el Ministerio de Transporte y Comunicaciones-hoy- Ministerio de Infraestructura. Al respecto se observa que:
Alega la apelante, que la sentencia recurrida viola lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, pues –afirma- el A quo no procuró la verdad en los límites de su oficio y no tuvo por norte la verdad de los hechos. Igualmente indicó, que el Juez de instancia no cumplió con los requisitos exigidos por el artículo 162 del Código de Procedimiento Civil, al no emitir decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a las acciones deducidas y a lo alegado y probado en autos. Ante tales se tiene que:
El retiro de un funcionario público fundamentado en una medida de reducción de personal, es un procedimiento administrativo constitutivo, integrado por una serie de actos como la elaboración de informes justificatorios, opinión de la oficina técnica respectiva, presentación de la solicitud, aprobación por parte del Consejo de Ministros, el acto de remoción y el acto de retiro. Es decir, que aunque el Ejecutivo Nacional o el Congreso, hoy Asamblea Legislativa, introduzca modificaciones presupuestarias y financieras o acuerden la modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, para que los retiros sean válidos no pueden apoyarse únicamente en las autorizaciones legislativas o en los decretos ejecutivos, sino que en cada caso debe cumplirse con el procedimiento establecido en el artículo 53 de la Ley de Carrera Administrativa y los artículos 118 y 119 de su Reglamento General.
Por otra parte, cabe destacar, que los tribunales no conocen el mérito de las razones en que se fundamenta la reducción de personal, pues esto sólo le corresponde al ámbito interno de la política administrativa. Si a través del control jurisdiccional los tribunales opinasen, por ejemplo, en cuáles partidas la Administración debió aplicar los reajustes presupuestarios para salvaguardar la correspondiente a los gastos de personal; o si pudiesen indicar si es conveniente una reestructuración administrativa o en que forma debió reestructurarse un organismo público, a fin de no afectar la situación de los funcionarios públicos, estaríamos en presencia de una usurpación de las funciones de la Administración, a quien corresponde en forma exclusiva establecer los criterios de su disciplina fiscal, así como la estructura de su organización.
Por tanto, el control realizado por los tribunales contencioso funcionariales se limitan a la revisión de la legalidad de la reducción de personal, esto es, si en la misma se cumplieron o no los extremos exigidos en la Ley que rige la materia; por lo que, en ningún momento, se juzgan las razones de oportunidad y conveniencia involucradas en las causales que fundamentan la medida.
En este sentido, del exhaustivo análisis fallo apelado, evidencia esta Corte que el A quo declaró con lugar la querella interpuesta, haciendo un análisis pormenorizado de las razones que tuvo el ente querellado para efectuar la reducción de personal debido a limitaciones financieras, es decir, entro al análisis del informe técnico justificatorio de la medida de reducción de personal, lo cual, como ya se dijo, le esta vedado a los tribunales el entrar al estudio de las razones por las cuales determinado organismo decide aplicar una medida de reducción de personal; resultando forzoso para esta Corte revocar el fallo apelado.
Conforme lo antes expuesto, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la querella ejercida, de conformidad con el artículo 209 del Código de Procedimiento Civil y, al respecto observa:
En primer lugar y como punto previo, considera necesarios esta Corte pronunciarse acerca de la competencia del funcionario que dictó los actos administrativos de remoción y retiro que afectaron al querellante, por ser materia de orden público, la cual puede ser revisable en cualquier estado y grado de la causa. Al respecto observa:
Corre inserto al folio 59 del expediente en copia certificada, Oficio N° 2314 de fecha 27 de noviembre de 1980, el cual es del tenor siguiente:
“Cumplo con dirigirme a usted, a fin de notificarle que el cargo que desempeña en este Ministerio ha sido afectado por la medida de reducción de personal de conformidad con lo aprobado en el Consejo de Ministros de fecha 25 de noviembre de 1980, y de acuerdo a lo establecido en el Artículo 53, Ordinal 2° de la Ley de Carrera Administrativa.
En virtud de lo cual, y de acuerdo con lo previsto en el Artículo 32 ejusdem del Reglamento Sobre Situaciones Administrativas de los Funcionarios Públicos, pasa usted a situación de disponibilidad (…)
Pedro J. Crespo
Director de Personal”
Ahora bien, el ordinal 2° del artículo 6 de la Ley de Carrera Administrativa establece:
“La competencia en todo lo relativo a la función pública y a la administración de personal en la Administración Pública se ejercerá por: (…)
2. Los Ministros del Despacho
(…)”
En el caso de autos, el querellante prestaba sus servicios como Inspector de Construcción I, en el Ministerio de Transporte y Comunicaciones, hoy Ministerio de Infraestructura, por tanto quien ejerce la máxima autoridad del mismo, es el Ministro de ese despacho.
Del exhaustivo análisis de las actas que conforman el expediente, observa esta Corte, que no existe prueba que evidencie que el entonces Ministro de Transporte y Comunicaciones haya autorizado la remoción del querellante en la fecha señalada en el Acto Administrativo de Remoción, esto es, 27 de noviembre de 1980.
Del mismo modo evidencia esta Corte, que no cursa en autos delegación alguna efectuada por el Ministro del despacho, al Director de Personal del organismo, a los fines de que efectuase la notificación de dicho acto de remoción; por tanto, esta Alzada, estima que el mismo fue dictado por autoridad manifiestamente incompetente, de conformidad con el ordinal 4° del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Declarada la nulidad del acto administrativo de remoción, resulta igualmente nulo el subsiguiente acto de retiro contenido en el Oficio N° A.L. 202 del 2 de enero de 1981, suscrito por el Director de Personal del entonces Ministerio de Transporte y Comunicaciones. Hoy Ministerio de Infraestructura, procediendo en consecuencia la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones experimentadas por el sueldo asignado al cargo que desempeñaba el querellante para la fecha de su retiro, así como el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejo de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo.
En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, esta Corte, a los efectos de determinar el monto de la indemnización acordada, estima procedente ordenar la realización de una experticia complementaria del fallo al Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Región Capital a que corresponda conocer previa la distribución correspondiente. Así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por la abogada OLGA DUGARTE DE FLORES, actuando con el carácter de Sustituta del Procurador General de la República, contra el fallo dictado por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 12 de julio de 1982, que declaró con lugar la querella interpuesta por el abogado SEGUNDO VELASQUEZ BRITO, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano DAVID FLORES, antes identificados, contra los actos administrativos de remoción y retiro contenidos en los Oficios N°s: A.L. 2314 y A.L. 202 de fechas 27 de noviembre y 2 de enero de 1981, respectivamente, suscritos por el Director de Personal del MINISTERIO DE TRANSPORTE y COMUNICACIONES- hoy- MINISTERIO DE INFRAESTRUCTURA.
2.- REVOCA el fallo dictado por el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 12 de julio de 1982.
3.- CON LUGAR la querella interpuesta.
4.- ORDENA la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior jerarquía, con el pago de los sueldos dejados de percibir desde su ilegal retiro, hasta su efectiva reincorporación, con las variaciones experimentadas por el sueldo asignado al cargo que desempeñaba el querellante para la fecha de su retiro, así como el pago de todos los beneficios socioeconómicos que dejó de percibir, salvo aquellos que impliquen la prestación del servicio activo. A los efectos de determinar el monto de la indemnización, se ordena practicar la experticia complementaria del fallo en los términos expuestos en el presente fallo.
Publíquese, regístrese y notifíquese. En virtud de que la Disposición Transitoria de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.482 de fecha 11 de julio de 2002, fue eliminado el funcionamiento del Tribunal de la Carrera Administrativa, órgano jurisdiccional que como Tribunal de la Causa, conoció en primera instancia, remítase el expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital (Distribuidor).
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los __________________ días del mes de _______________ del año dos mil tres. Año 192° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARIA RUGGERI COVA
El Secretario Accidental,
RAMON ALBERTO JIMENEZ
EMO/2
Exp. N° 90-11621
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