EXPEDIENTE N°: 02-2577
MAGISTRADO PONENTE PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 9 de diciembre de 2002, se dio entrada a la Corte al oficio No. 168-02 de fecha 5 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior Sexto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió copia certificadas del expediente contentivo del recurso de nulidad conjuntamente interpuesto con medida cautelar por el abogado Fidel Montañez Pastor inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el No. 56.444, en su carácter de apoderado judicial del ciudadano Juvenal Mora Pineda, con cédula de identidad No. 13.856.476, Sub Teniente de la Guardia Nacional; contra los actos de trámite para la apertura del Consejo de Investigación efectuado mediante resolución No, DG-18.919, de fecha 7 de noviembre de 2002 y el cartel de notificación de fecha 10 de noviembre de 2002, ambos emitidos por el Ministerio de la Defensa.
En fecha 12 de diciembre de 2002, se dio cuenta a la Corte y, por auto separado de la misma fecha se designó ponente al Magistrado quien con tal carácter suscrito el presente fallo.
En fecha 13 de diciembre de 2002, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Realizado el estudio del expediente se pasa a decidir, previo las siguientes consideraciones.
I
DEL RECURSO INTERPUESTO
La representación judicial del recurrente, interpuso recurso contencioso administrativo de anulación contra los actos administrativos antes identificados, señalando al efecto lo siguiente:
Que en fecha 22 de octubre de 2002, y hasta la presente fecha, su representado, sin armas, libre y concientemente se presentó y se mantiene en la Plaza Francia, ubicada en la Urbanización Altamira, Municipio Chacao, declarándose en desobediencia legítima, ejerciendo los derechos constitucionales consagrados en los artículos 57 y 350 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, hecho que se ha convertido en notorio y comunicacional.
Que en fecha 23 de octubre de 2002, la Procuradora General de la República afirmó que los militares que se pronunciaron estaban cometiendo delito de insurrección; el 24 del mismo mes y año el Presidente de la República señaló que el pronunciamiento de los militares de Altamira ‘tiene un carácter insurreccional’, y que el manifiesto de los militares es un delito; y, que en fecha 7 de noviembre de 2002, el Ministro de la Defensa ordena someter a un Consejo de Investigación a su representado según resolución No. DG-18.919.
Que en fecha 10 de diciembre de 2002, el Ministro de la Defensa sin agotar la notificación personal de su representado, ordenó la publicación de un cartel, en el diario Últimas Noticias, haciéndose efectiva en fecha domingo 10 de noviembre de 2002 en la página 31, lo cual resulta -en su decir- ilegal, por cuanto se le pretende informar a su representado vulnerando la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, de la apertura de un Consejo de Investigación, a los efectos de estudiar y calificar su conducta por la presunta comisión de “faltas militares e infracciones de carácter disciplinario, contemplados en el ordenamiento jurídico vigente”, especialmente, de las que pudieran desprenderse de las declaraciones dadas a los medios de comunicación social sin previa autorización y su participación en eventos de carácter político.
Que ha sido vulnerando el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, el mencionado cartel pretende ser eficaz antes de los quince (15) días hábiles que consagra la referida Ley, pues el emplazamiento se produce antes del transcurso del referido lapso.
Que en fecha 11 de noviembre de 2002, su representado se dirigió al Fiscal General Militar, a los efectos de realizar conforme al artículo 290 del Código Orgánico Procesal Penal, una “auto-imputación” con el objeto de requerir investigación acerca de la comisión del hecho punible que le imputara el Presidente de la República y la Procuradora General de la República.
Impugnó el inicio y la sustanciación del Consejo de Investigación que ha tenido lugar a raíz de la Resolución N° DG-18.882 y el cartel de notificación publicado el domingo 10 de noviembre de 2002, de acuerdo con lo establecido en el artículo 96 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Señaló que en cuanto al tribunal competente para conocer del presente recurso “la Sala Político Administrativa (…) ha fijado la distribución de las competencias dentro de los tribunales que componen la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en base a los principios constitucionales del Juez Natural, definido por la especialidad en la materia, el Derecho a la Tutela Judicial Efectiva, el Derecho a la Doble Instancia y la Descentralización Judicial y de la Justicia como hecho democrático”.
Que el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado, en la forma como lo hacía la Ley de Carrera Administrativa, razón por la cual concluyó que, tratándose de la impugnación de actos iniciales para la apertura de un Consejo de Investigación en contra de su representado, los cuales constituyen el ejercicio típico de la potestad disciplinaria o funcionarial por parte del Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa, la competencia para conocer de la presente causa corresponde a los Juzgados con competencia en lo contencioso administrativo.
En cuanto a la admisibilidad del presente recurso señaló que es necesario tomar en consideración las excepciones contenidas en el artículo 85 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Denunció que los actos recurridos violan el derecho al debido procedimiento administrativo de su representado, al carecer de base legal ni señalarle cuál es el procedimiento administrativo legalmente aplicable, por cuanto en el presente caso la causa de impugnación es la indefensión que se está ocasionando desde el inicio del procedimiento administrativo cuestionado.
Señaló que el mecanismo que le permite recurrir contra dichos actos directamente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativo, sin agotar previamente la vía administrativa, es el previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales y que el fin último de la pretensión es exigir tempestivamente la debida ordenación de la sustanciación de un procedimiento cuestionado, para que el mismo se desarrolle en respecto de las garantías constitucionales, del derecho a la defensa y al debido procedimiento dispuestas en la Carta Fundamental.
Señaló que la querella tiene por objeto evitar que el Ministerio de la Defensa “desvíe el procedimiento seguido ante el Consejo de Investigación que tiene una naturaleza meramente informativa y constituye las denominadas diligencias preliminares (…) para convertirlo en el procedimiento constitutivo sancionador, pues, a su culminación, en todos los casos que se han producido y publicado en la Gaceta Oficial, al finalizar el Consejo de Investigación el Ministro impone la sanción por instrucciones del Presidente de la República, incurriendo en una falta total y absoluta de procedimiento”.
Denunció que en el acto de comunicación de las diligencias preliminares contenidas en el Consejo de Investigación que se ha publicado en el periódico Últimas Noticias, se le pretende comunicar a su representado “para comparecer a la audiencia personal de Consejo de Investigación, sin haberlo notificado personalmente, para la primera convocatoria a la audiencia oral fijada en fecha 26 de noviembre de 2002; es decir, tres días antes al fenecimiento del término legal de quince (15) días hábiles previsto en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para darle eficacia al cartel de notificación, y como si fuera poco el Ministro de la Defensa presupone que la notificación personal para las dos (2) restantes convocatorias, para el 27 y 28 de noviembre, respectivamente, no se van a verificar pues la realiza ilegítimamente en el mismo cartel, lo cual es a todas luces una violación del derecho a ser oído como parte fundamental al debido procedimiento administrativo de (su) mandante, consagrado en el artículo 49, ordinal 3° Constitucional, y a la seguridad jurídica”.
Precisó que la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales, no establece la totalidad del procedimiento sancionatorio tendiente a exigir la responsabilidad disciplinaria de los militares, pues en ella sólo se prevé la fase conocida doctrinariamente como ‘instrucción preliminar’, aplicándose a los efectos de las sanciones el Reglamento de Castigos Disciplinarios N° 6, y el procedimiento seguido es el establecido en el Reglamento de los Consejos de Investigación, que no es más que una Resolución Ministerial, presuntamente dictada en fecha 16 de enero de 1992 que “jamás ha sido publicada en Gaceta Oficial”.
Señaló que este último Reglamento, por ser un instrumento normativo de rango “subreglamentario”, carece de eficacia para normar la instrucción de los procedimientos disciplinarios, razón por la cual se debe acudir a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como instrumento regulador de la sustanciación de los procedimientos disciplinarios. Y que en este sentido el Ministerio de la Defensa debe abrir el procedimiento sancionador “luego de culminado el Consejo de Investigación”.
Solicitó la nulidad de la averiguación administrativa, dado que su representado está siendo objeto de una averiguación penal y administrativa por los mismos hechos; que se decrete como medida cautelar suspensiva de los efectos del Consejo de Investigación ordenado mediante la Resolución N° DG-18.919 y el cartel de notificación publicado, el domingo 10 de noviembre de 2002; y, que en la definitiva se declare la nulidad de los referidos actos administrativos dictados por el Ministro de la Defensa y se ordene al Ministerio notificar apropiadamente a su representado el inicio del Consejo de Investigación, en el caso de que la averiguación penal abierta sobre los mismos hechos sea cerrada.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
El Juzgado Superior Sexto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital declinó la competencia para conocer del presente asunto en la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con fundamento en las siguientes consideraciones.
“El objeto de impugnación en el presente recurso de nulidad ejercido conjuntamente con Acción de Amparo Constitucional es la Resolución N° DG-18.919, de fecha 7 de noviembre de 2002 y el cartel de notificación de fecha 10 de noviembre de 2002, ambos emitidos por el Ministerio de la Defensa; en el cual, según señala el cartel, que por disposición del ciudadano Presidente de la República, las personas a quienes se mencionan en el referido cartel, han sido sometidas a Consejo de Investigación”.
Señaló el a quo, que -dado que se trata de los Consejos de Investigación previstos en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, cuya función es la calificación de la conducta de los Oficiales y Suboficiales Profesionales de Carrera y emitir opinión acerca del mérito o no de sanción disciplinaria o sometimiento del militar- en cuanto a su competencia para conocer del recurso propuesto no tiene duda que se trata de un procedimiento funcionarial por cuanto se refiere a las faltas disciplinarias, pero aún cuando los militares son funcionarios públicos, no se pueden considerar sujetos a la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues su estatuto propio es el previsto en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales.
Finalmente ordenó la remisión de los autos a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con lo previsto en el artículo 42, numeral 10, en concordancia con el artículo 43 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
En fecha 3 de diciembre de 2002, la representación judicial del recurrente, en virtud de la incompetencia declarada, solicitó la regulación de competencia, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la solicitud de regulación de competencia formulada, mediante escrito de fecha 3 de diciembre de 2002, por el apoderado judicial del recurrente, a los fines de que se determine el tribunal competente para conocer del presente recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar contra la Resolución N° DG-18.919, de fecha 07 de noviembre de 2002 y el Cartel de Notificación, de fecha 10 de noviembre de 2002, ambos emanados del Ministerio de la Defensa.
Es preciso destacar que el conocimiento de esta Corte deviene de la regulación de competencia planteada por el apoderado judicial de la recurrente, en virtud de la incompetencia declarada por el Juzgado a quo. En este sentido, este Órgano Jurisdiccional pasa a decidir, de conformidad con lo previsto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil por ser el tribunal superior jerárquico con respecto al Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital.
En el presente caso, ha sido ejercido el recurso contencioso administrativo a los fines de impugnar los actos de trámite denunciados como lesivos por cuanto considera el apoderado judicial del recurrente que el artículo 1 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, no excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas Nacionales en su condición de tales y de los cuerpos de seguridad del Estado, tal y como lo hacía la derogada Ley de Carrera Administrativa.
Con fundamento en tal alegato adujo que la competencia para conocer de la presente causa corresponde a los Tribunales Superiores Civiles y Contencioso Administrativo, en virtud de que los actos impugnados son los iniciales de apertura de un Consejo de Investigación en contra de su representado, los cuales constituyen un típico ejercicio de la potestad disciplinaria o funcionarial ejercida por el Ejecutivo Nacional por órgano del Ministerio de la Defensa.
Observa la Corte que la pretensión principal está dirigida a la impugnación de actos emanados del Ministro de la Defensa, integrante del Poder Ejecutivo Nacional. En este sentido, se destaca que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece, en su artículo 266, numeral 5, lo siguiente:
“Son atribuciones del Tribunal Supremo de Justicia:
5. Declarar la nulidad total o parcial de los reglamentos y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional, cuando sea procedente”.
Por su parte, dispone el artículo 42, ordinal 10, de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:
“Es de la competencia de la Corte como más alto Tribunal de la República:
10. Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional”.
Con fundamento en el citado artículo, ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central.
El artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, a los fines de precisar cuáles son los órganos de la Administración Pública Central, establece lo siguiente:
“Son órganos superiores de dirección de la Administración Pública Central, el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras y los Viceministros o Viceministros”.
De esta manera el conocimiento y decisión de las acciones o recursos que se intenten contra los actos emanados de los órganos superiores del Poder Ejecutivo Nacional, entre estos aquellos dictados por los Ministerios, ha sido reservado a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
En atención a lo anteriormente expuesto y en vista de que los actos recurridos emanen del Ministro de la Defensa, el criterio atributivo de competencia que debe prevalecer es el explicado ut supra. En tal virtud, estima esta Corte que la competencia para conocer el presente recurso contencioso administrativo corresponde a la Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. Así se decide.
Establecido lo anterior, resulta pertinente precisar que la Fuerza Armada Nacional - institución organizada por el Estado para garantizar la independencia y soberanía de la Nación y asegurar la integridad del espacio geográfico, mediante la defensa militar, la cooperación en el mantenimiento del orden interno y la participación activa en el desarrollo nacional - es una institución inserta en la organización administrativa del Estado cuyos componentes han de someterse, en su actuación administrativa, al principio de legalidad, racionalidad y debido proceso.
Por su parte, el Ministerio de la Defensa es el órgano del Ejecutivo Nacional encargado de la formulación, adopción, seguimiento y evaluación de las políticas, estrategias, planes generales, programas y proyectos en las materias de su competencia y sobre las cuales ejerza su rectoría, tal como lo establece el artículo 60 de la Ley Orgánica de la Administración Pública (Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela No. 37.305 de fecha 17 de octubre de 2001) y, como parte de la Administración Pública, le corresponde la organización de la Fuerza Armada y su sostenimiento en el más perfecto estado de empleo y utilidad, siendo el centro de la acción directiva, fiscalizadora y ejecutiva de la administración militar, de conformidad con lo previsto en los artículos 309 y 310 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales (Gaceta de la República de Venezuela No. 4.844, Extraordinario de 22 de febrero de 1995).
En atención a lo anterior, los Oficiales y Suboficiales aún siendo funcionarios públicos, no están incluidos en el ámbito subjetivo de aplicación del régimen jurídico propio de los funcionarios de las administraciones públicas nacional, estadal y municipal, sus relaciones funcionariales con el Ministerio de la Defensa, no están regidas por la Ley del Estatuto de la Función Pública, pues, en atención a la naturaleza de sus funciones prestadas a la seguridad y defensa de la nación la Administración Militar se encuentra regulada por una ley especial que se encarga de normar todo lo concerniente al desarrollo de la carrera militar dentro de los distintos componentes de la Fuerza Armada Nacional, normativa desarrollada en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas Nacionales, que consagra las disposiciones que rigen lo relativo al ingreso, ascenso, remuneración, retiro, disciplina, jerarquía, subordinación, recompensas, condecoraciones, deberes y derechos de los militares. En consecuencia, no les resulta aplicable a los Oficiales y Suboficiales integrantes de la Fuerza Armada Nacional, la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela, y por autoridad de la Ley declara que compete a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia el conocimiento del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, por el abogado Fidel Montañez Pastor, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 56.444, actuando con el carácter de representante judicial del ciudadano Juvenal Mora Pineda, ya identificado, contra la Resolución N° DG-18.919, de fecha 07 de noviembre de 2002 y el cartel de notificación, de fecha 10 de noviembre de 2002, ambos emanados del Ministerio de la Defensa. En consecuencia, se ordena al Juzgado Superior Sexto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital la remisión del expediente contentivo de dicho recurso a la referida Sala del Tribunal Supremo de Justicia.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente - ponente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
MAGISTRADAS
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTINEZ
PRC/002
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