TSJ Regiones - Decisión

Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0013

En fecha 8 de enero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 02-193, de fecha 26 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional, por los abogados Vicenta López Mendoza, Marilena Guanipa Acosta y Javier González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 16.022, 29.791 y 86.535, respectivamente, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana TERESA DE JESÚS HENRÍQUEZ, titular de la cédula de identidad N° 3.289.519, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1043, de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano WILLIAN MEDINA, en su condición de Director de Personal de la ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante el cual se declaró terminada la relación laboral habida entre la citada ciudadana y dicha entidad.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley del fallo dictado por el referido Juzgado, en fecha 22 de noviembre de 2002, que declaró improcedente la acción de amparo cautelar ejercida.

En fecha 10 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 10 de enero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Realizado el estudio individual de las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones:

I
DEL RECURSO DE NULIDAD Y DE LA
ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL

La parte actora fundamentó su pretensión, con base en los siguientes argumentos:

Que “(…) nuestra representada comenzó a prestar sus servicios personales como funcionaria pública a favor de la extinta GOBERNACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL, a partir del primero de abril de 1981, ingresando con el cargo de Oficinista III, adscrita a la Dirección de Administración del Situado Coordinado, ejerciendo como último cargo el de Archivista III, adscrita a la Dirección de Administración, tal y como consta de antecedentes de servicios expedido por la Dirección General de Personal de la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas (…)”. (Mayúsculas de la actora).

Que “(…) en fecha 3 de agosto del año 2000, fue publicada en la Gaceta Oficial N° 37.006, una Ley Especial sobre el Régimen de Transición de Transferencia de Competencias y Servicios de la Gobernación del Distrito Federal al Distrito Metropolitano, cuya Ley tuvo por objeto fijar las bases para el establecimiento de una nueva Unidad Político Territorial de la ciudad de Caracas (…) y una vez concluido dicho período de transición, el ordenamiento y desarrollo del nuevo Gobierno Metropolitano se regiría por la recién promulgada Ley especial sobre el Régimen del Distrito Metropolitano de Caracas, publicada en la Gaceta Oficial N° 36.906 de fecha 8 de marzo de 2000”.
Que “(…) durante el régimen especial de transición nuestra representada fue retirada del cargo que venía ejerciendo como Archivista III, al servicio de la Gobernación del Distrito Federal, que más adelante y por efecto de la creación del Distrito Metropolitano, pasaría a ser la Alcaldía del Distrito Metropolitano”.

Que “(…) en fecha 20 de diciembre del año 2000, nuestra representada fue notificada del acto de retiro a través de una comunicación distinguida con el N° 1043 de la misma fecha, emanada de la Dirección General de Personal de la Alcaldía del Distrito Metropolitano, suscrita por el Director de Personal, ciudadano William Medina, por delegación del ciudadano Alcalde Metropolitano (…)”.

Que el acto administrativo impugnado, fue fundamentado en el numeral 1 del artículo 9, en concordancia con el artículo 2 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas.

Que “(…) el acto administrativo (…) violó el Derecho de estabilidad que asiste a nuestra representada por su condición de funcionaria de carrera, cuyo estatus no se pierde, pues una vez adquirido se convierte en una cualidad inextinguible (…), no sólo porque los diferentes cargos ejercidos pertenecen a esta categoría de acuerdo al manual descriptivo de clases de cargos, sino además porque consta de certificado que se encuentra registrado en la Oficina Central de Personal (…)”.

Que “(…) nuestra representada acudió (…) ante la Junta de Avenimiento de la Alcaldía Metropolitana a fin de que ésta restituyera sus derechos conculcados, pero (…) jamás recibió respuesta alguna a su solicitud, violándose con tal actitud su derecho constitucional de obtener respuesta contenido en el artículo 51 de la Carta Magna (…)”.

Que “(…) el Acto Administrativo aquí impugnado fue dictado con inobservancia del procedimiento legalmente establecido en la Ley de Carrera Administrativa (vigente para la fecha del Acto Administrativo), configurándose la causal contenida en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, ya que (…) no podía ser retirada sin dar cumplimiento a lo estrictamente establecido en la Ley de Carrera Administrativa vigente para el momento en que fue dictado (…)”.
Que “(…) la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial N° 37.482, del 11 de junio de 2002, establece en su artículo 30, el derecho a la estabilidad que gozan los funcionarios o funcionarias públicas de carrera, cuya condición es inextinguible de conformidad con lo establecido en el artículo 44 eiusdem”.

Que “(…) la Alcaldía del Distrito Metropolitano, no sólo violó a la trabajadora los derechos constitucionales aquí denunciados, sino que además no dio cumplimiento a lo establecido en la ley aplicable al momento de dictar el acto administrativo de retiro (…)”.

Que “(…) el Acto Administrativo que se impugna mediante la presente acción se encuentra viciado de nulidad absoluta y como consecuencia de ello no puede producir ningún efecto, derecho u obligación, no puede convertirse por tanto en firme, y que por ser vicios de orden público, proceden de pleno derecho y no rige en consecuencia, el lapso de caducidad previsto en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para el ejercicio de los recursos de anulación de actos de efectos particulares (…)”.

Que “(…) la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en su decisión de fecha 31 de julio de 2002 (…), conforme a lo establecido en el artículo 119 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, dejó determinados los efectos de dicho fallo y en consecuencia, estableció de manera expresa el lapso de caducidad para todos aquellos que actuaron como querellantes o terceros intervinientes en esa causa, a quienes se les reconoció el derecho a interponer nuevamente y en forma individual sus querellas contra el Distrito Metropolitano de Caracas, tomando como fecha de inicio de dicho lapso el 11 de abril de 2002, fecha de publicación del fallo dictado por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (…) como consecuencia de lo anterior, dicho lapso concluye el 31 de enero de 2003, tomando en consideración que si los seis (6) meses comienzan en fecha 11 de abril de 2002, los mismos concluirían el 11 de octubre de 2002 (…)”.

Que solicitaron la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, contenido en el Oficio N° 1043, de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano William Medina, Director de Personal de la Alcaldía Metropolitana de Caracas, así como la restitución al cargo del cual fue retirada, el pago de todos los sueldos dejados de percibir, vacaciones, bono vacacional, aumentos de sueldos, bonificaciones de fin de año y demás beneficios socioeconómicos inherentes al cargo.

Igualmente, adujeron que “(…) en la presente acción se ha denunciado la vulneración de los Derechos Constitucionales relativos al debido proceso administrativo, la estabilidad en el trabajo, ambos establecidos en los artículos 49 y 93 de la Carta Fundamental, así como los contenidos en los artículos 137, 138, 139 y 144 de la Constitución (…)”.

Que “(…) el propio acto administrativo aquí impugnado materializa la violación del derecho al debido proceso administrativo, al dar por terminada la relación laboral con nuestra representada, con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para el retiro (…)”.

Que “(…) cuando la Alcaldía Metropolitana procedió a desincorporar a la trabajadora con fundamento en el ordinal 1° del artículo 9 de la mencionada Ley de Transición, con tal actuación conculcó el derecho a la estabilidad laboral y funcionarial que postula la referida norma constitucional, desarrollado en la Ley Orgánica del Trabajo, en la derogada Ley de Carrera Administrativa y en la vigente Ley del Estatuto de la Función Pública, cuyos cuerpos normativos han establecido normas sobre los procedimientos de retiro, destitución, remoción y disponibilidad de los funcionarios públicos, consagrando el derecho a la estabilidad y limitando de toda forma el despido injustificado”.

Que “(…) el acto administrativo impugnado vulneró el derecho al trabajo consagrado en el artículo 87 de la Constitución de la República, por cuanto dejó a nuestra representada, sin los medios para garantizar su subsistencia (…) cuyas violaciones se generaron una vez que la autoridad administrativa (…), procedió a dar por terminada de manera unilateral la relación de trabajo, y es por ello que solicitamos mediante el presente amparo cautelar (…) la protección constitucional y el cumplimiento de los derechos constitucionales a favor de nuestra representada, la protección constitucional y el cumplimiento de los derechos constitucionales cuya violación hemos denunciado, ordenando la suspensión de los efectos del Acto Administrativo contenido en el Oficio N° 1043 de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano William Medina, Director de Personal (…)”.

II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA

En fecha 22 de noviembre de 2002, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró improcedente la acción de amparo cautelar interpuesta, fundamentándose en las siguientes consideraciones:

“(…) El presente amparo cautelar interpuesto el 31 de octubre de 2002, se ejerce contra el Acto Administrativo contenido en el Oficio N° 1043 dictado el 20 de diciembre de 2000 por la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, mediante el cual se le notifica a la recurrente que su relación laboral terminaría el 31 de diciembre de 2000.
Se denuncia como violados los artículos 49, 87 y 93 Constitucionales, relativos al debido proceso, derecho al trabajo y a la estabilidad, así como los contenidos en los artículos 137, 138, 139 y 144 de la Constitución.
Ahora bien, a los fines de determinar el fumus boni iuris se hace necesario examinar la presunción de violación o amenaza de violación de las normas constitucionales invocadas, al efecto, estima este Juzgador que en el caso subiudice, ninguna determinación al respecto se podrá hacer sin analizar la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas que sirvió de fundamento a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas para dictar el Acto Administrativo mediante el cual se le informa a la querellante que su relación laboral con la mencionada entidad terminaría el 31 de diciembre de 2000, es decir, que implicaría entrar a examinar normas legales y sublegales, y más que ello fundamentarse en las mismas para resolver el amparo, lo que no está permitido en esta sede constitucional.
(…) tampoco existe en autos pruebas suficientes que lleven a determinar la presunción grave de violación directa e inmediata de los derechos denunciados como conculcados, no configurándose el fumus boni iuris y como consecuencia el periculum in mora, esto es la existencia de un riesgo inminente de causarse perjuicio irreparable a la accionante”.

III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la presente consulta, a la cual se encuentra sometida el fallo de fecha 22 de noviembre de 2002, dictado por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró improcedente el amparo cautelar ejercido. Al efecto, debe esta Corte realizar las siguientes consideraciones:

En este sentido, de la narrativa del presente fallo se evidencia que el a quo, expuso brevemente el motivo por el cual declaró improcedente la solicitud de amparo cautelar, señalando que para determinar el fumus boni iuris se hacía necesario examinar la presunción de violación o amenaza de violación de las normas constitucionales invocadas, y que en el caso subiudice, ninguna determinación al respecto se podía hacer sin analizar la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, que sirvió de fundamento a la Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, para dictar el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1043, de fecha 20 de diciembre de 2.000, mediante el cual se le informó a la presunta agraviada que su relación laboral con la mencionada entidad terminaría el 31 de diciembre de 2000, es decir, que implicaría entrar a examinar normas de rango legal y sublegal, lo cual no está permitido en esta sede constitucional.

Así las cosas, conviene resaltar que la interposición del recurso contencioso administrativo de anulación conjuntamente con solicitud de amparo cautelar, no implica una relación de subsidiariedad de la segunda respecto de la primera. En este caso, la solicitud de amparo cautelar es accesoria del recurso contencioso administrativo de anulación. Esto es explicado de manera diáfana en la sentencia de referencia obligatoria, de fecha 10 de julio de 1991, dictada por la extinta Corte Suprema de Justicia, en la que se estableció lo siguiente:

“Que de la interpretación concatenada de los artículos 5 y 22 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, se infiere claramente la distinción entre la acción de amparo ejercida conjuntamente con el recurso de nulidad y la acción de amparo autónoma o el recurso de inconstitucionalidad, en cuanto a que -no obstante la común exigencia de la violación directa de una norma constitucional-, estos dos últimos recursos tienen una finalidad distinta (restitutoria en el amparo autónomo y anulatoria en la acción de inconstitucionalidad), en tanto que, en el amparo conjunto, se trata de una medida cautelar que sólo requiere como fundamento ‘un medio de prueba que constituya presunción grave de la violación o de la amenaza de violación’ (artículo 22), así como la consideración por parte del Tribunal, de que la suspensión de los efectos del acto recurrido resulta procedente como garantía del derecho constitucional violado, mientras dure el juicio (artículo 5) (…).
Por tanto, si se exigiese la misma rigurosidad en la sustanciación de la acción de amparo acumulada que la que se requiere para las otras acciones señaladas (amparo autónomo y recurso de inconstitucionalidad), la de amparo conjunta resultaría prácticamente inútil, pues carecería del específico sentido que tiene: obtener que se suspendan en el tiempo los efectos de un Acto Administrativo que podría afectar el derecho constitucional, eventual lesión que el Juez del amparo aprecia como presumible” (caso: Tarjetas Banvenez).

De manera que, además de no tratarse, precisamente, de una acción subsidiaria sino accesoria, de carácter cautelar, el amparo ejercido conjuntamente con el recurso de nulidad tiene una finalidad instrumental y provisional al recurso principal y, por lo tanto, unos requerimientos distintos para su procedencia, a saber, fumus boni iuris y consecuencialmente el periculum in mora, como la necesidad de preservar inmediatamente el derecho constitucional presuntamente vulnerado.

Ciertamente, el pronunciamiento sobre el amparo cautelar se basa única y exclusivamente en presunciones de violaciones o amenazas de violaciones constitucionales, nunca dando por cierto las mismas, lo cual está reservado al pronunciamiento del recurso principal.

Tratándose de una solicitud de amparo cautelar ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación, estima oportuno esta Corte hacer referencia al requisito del fumus boni iuris (apariencia de buen derecho), el cual se configura cuando el juzgador constata que el derecho que se alega tiene fundadas probabilidades de que prospere en la definitiva, sin incurrir con ello en un estudio profundo del fondo del proceso. De manera que, del estudio superficial que se haga de la solicitud de amparo, debe desprenderse la titularidad del derecho que se alega como conculcado.

Señalado lo anterior, el análisis de dicho requisito debe hacerse, además, en los términos y condiciones expuestos por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 20 de marzo de 2001 (caso Marvin Enrique Sierra Velazco), la cual es ilustrativa de lo que debe analizarse en casos similares, además de recoger parte del criterio sostenido por la jurisprudencia con anterioridad. Dicha decisión estableció lo siguiente:

“En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento este determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación.
Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante” (Negrillas de esta Corte).

De manera que, de conformidad con lo establecido en la sentencia transcrita supra, la parte accionante debe traer a los autos, acompañado del escrito contentivo de la solicitud de amparo cautelar, los soportes de dicha denuncia, es decir, de la presunta violación de derechos constitucionales alegada.

En consideración de lo anterior, esta Alzada debe resaltar que la quejosa denunció la presunta violación de los derechos al debido proceso, a la estabilidad laboral y al trabajo, en virtud de que se dio por terminada su relación laboral con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, -según alega-, por cuanto el artículo 9 de la Ley de Transición del Distrito Federal al Distrito Metropolitano de Caracas, que sirvió de base o fundamento para la ejecución del acto de retiro, no contempla de modo alguno presupuesto que permita a la Administración proceder al retiro del personal; sino por el contrario, lo que establece es que el personal al servicio de la extinta Gobernación del Distrito Federal, continuará en el desempeño de sus cargos, mientras dure el proceso de transición.

Ello así, debe reiterar esta Corte el criterio en materia funcionarial para la procedencia del amparo cautelar, a saber: (i) que esté plenamente comprobada la condición de funcionario de carrera del actor, y (ii) que exista presunción grave de violación o amenaza de violación de algún derecho constitucional.

Así las cosas, consta de autos que la querellante es funcionario de carrera, no obstante, dado que no existen soportes suficientes en el expediente para establecer una presunta violación de los derechos constitucionales alegados, sin que ello implique un estudio minucioso de la legalidad que pueda llevar a un anticipo, ya que dichos derechos son relativos, limitables por vía legal, lo cual le está vedado al Juez en esta sede, en consecuencia, esta Corte declara improcedente la solicitud de amparo constitucional ejercida conjuntamente al recurso contencioso administrativo de anulación, por los abogados Vicenta López Mendoza, Marilena Guanipa Acosta y Javier González, apoderados judiciales de la ciudadana Teresa de Jesús Henríquez, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1043, de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano William Medina, Director de Personal de la referida Alcaldía, quien actúa por delegación del Alcalde Metropolitano, según Resolución N° 081 de fecha 11 de diciembre de 2000, mediante el cual se declaró terminada la relación laboral entre la prenombrada ciudadana y la preindicada entidad, en tal sentido, se confirma el fallo de fecha 22 de noviembre de 2002, dictado por el a quo en los términos expuestos. Así se declara.

IV
DECISIÓN

Por las consideraciones anteriores, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 22 de noviembre de 2002, el cual declaró improcedente la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con recurso contencioso administrativo de anulación por los abogados Vicenta López Mendoza, Marilena Guanipa Acosta y Javier González, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 16.022, 29.791 y 85.535, actuando como apoderados judiciales de la ciudadana TERESA DE JESÚS HENRÍQUEZ, titular de la cédula de identidad N° 3.289.519, contra el acto administrativo contenido en el Oficio N° 1043, de fecha 20 de diciembre de 2000, suscrito por el ciudadano WILLIAN MEDINA, en su condición de Director de Personal de la ALCALDÍA METROPOLITANA DE CARACAS, mediante el cual se declaró terminada la relación laboral entre la precitada ciudadana y dicha entidad.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los _____________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.

El Presidente,

PERKINS ROCHA CONTRERAS

El Vicepresidente,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA

Las Magistradas,

EVELYN MARRERO ORTÍZ

LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente

ANA MARÍA RUGGERI COVA

La Secretaria,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

LEML/imp
Exp. N° 03-0013