Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0058
En fecha 10 de enero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 03-018, de fecha 10 de enero de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, contentivo de la solicitud de regulación de competencia interpuesta por la ciudadana MARÍA KAZANA, titular de la Cédula de Identidad N° 10.814.825, asistida por los abogados Sergio Urdaneta, Lilian de Urdaneta y Claudia Colmenares, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 45.558, 95.235 y 95.997, respectivamente, en virtud del auto dictado por el prenombrado Juzgado, en fecha 17 de diciembre de 2002, mediante el cual se declaró incompetente para conocer de la querella funcionarial incoada por la preindicada ciudadana, contra la FUNDACIÓN NACIONAL DE PARQUES, ZOOLÓGICOS Y ACUARIOS, por haber prescindido de sus servicios.
Tal remisión se efectuó en virtud de la solicitud de regulación de competencia presentada por la ciudadana María Kazana, antes identificada, visto el auto emitido por el referido Juzgado, mediante el cual se declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada, por la antes dicha ciudadana contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios.
En fecha 14 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 16 de enero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Revisadas las actas procesales que conforman el presente expediente, pasa esta Corte a decidir, previas las siguientes consideraciones.
I
DEL ESCRITO DE REGULACIÓN DE COMPETENCIA
Mediante escrito presentado por la ciudadana María Kazana, asistida por los abogados Sergio Urdaneta, Lilian de Urdaneta y Claudia Colmenares, identificados en autos, conforme a lo previsto en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, solicitó regulación de competencia ante el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, bajo los siguientes argumentos:
Que “(…) conforme al artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, ocurro (…) para solicitar la regulación de la competencia en la presente causa (…) al declararse el Tribunal que la tramita, incompetente para conocerla, en el auto del jueves 17 de diciembre de 2002”.
Que “(…) el Tribunal Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo, está desconociendo el debido proceso, como una garantía de un juicio justo al excluirse al juez natural contencioso administrativo, que conozca y tramite la presente causa en mi condición de funcionario público (…)”.
Que “(…) si la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios es un ente público adscrito al Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales, tengo la garantía constitucional y legal de que la presente controversia la tramite un Tribunal Contencioso Administrativo Funcionarial, como Tribunal natural, y no un Tribunal del trabajo, como lo establece el auto del 17 de diciembre de 2002 (…)”.
Que “(…) el auto de fecha 17 de diciembre (sic), viola la garantía constitucional de la aplicación de la norma más favorable, cuando en el presente caso existen dudas acerca de la aplicación de las normas de derecho privado, de las normas del Código Civil, de las normas de la Ley Orgánica del Trabajo o de las normas contenidas en la Ley del Estatuto de la Función Pública”.
Que “(…) tengo derecho a beneficiarme del principio de la progresividad (…) establecido para defender los derechos humanos (…), el derecho al trabajo y el derecho a la protección contra el desempleo (…)”.
Que “(…) adquirí la condición de funcionario de carrera conforme se evidencia del certificado de carrera N° 266.117, el cual fue emitido por la Oficina Central de Personal, de la Presidencia de la República, el 30 de agosto de 1997, registrado en el Libro de Registro bajo el N° 0264, en el folio 14 (…), me acreditó como funcionario de carrera desde el 30 de agosto de 1997, de esta forma se estaba dando cumplimiento con lo establecido en el Parágrafo Primero del artículo 36 de la Ley de la Carrera Administrativa, en el cual se establecía que la Oficina Central de Personal expedirá a los Funcionarios de Carrera nombrados en conformidad con este artículo, para el ejercicio de funciones públicas, un Certificado que acredite tal carácter, y que este Certificado de Carrera N° 266.117, es perfectamente asimilable a la presunción de buen derecho, (…) en los términos del Artículo 32 de la Ley del Estatuto de la Función Pública (…)”.
Que “(…) la relación laboral de los últimos cinco (5) años, se hizo bajo la forma de contrato, pero la realidad es que soy funcionaria de carrera conforme al certificado N° 266.117, del 30 de agosto de 1997; (…) pues hubo prórrogas sucesivas de los contratos (…)”.
Que “(…) la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es una Fundación Pública, adscrita al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, la cual forma parte de la Administración Pública Nacional, por lo que es obligante concluir que soy funcionario público (…)”.
Que “(…) la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es una fundación pública como se evidencia del acto administrativo expreso contenido en el Decreto N° 1.436, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.665, de fecha jueves 28 de febrero de 1991 (…), conforme al cual el Presidente de la República autoriza al Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales y Renovables, para constituir una fundación que se denominará Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios (…), siendo indiscutiblemente una Fundación Pública del Estado (…)”.
Que “(…) el acto mediante el cual se me niega la contratación, sí tiene su fuente en el ejercicio de una potestad pública legalmente atribuida, ya que el mismo emana de un funcionario público como lo es la Presidenta de la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios”.
Que “(…) soy un funcionario público (sic), pero además, soy funcionaria de carrera conforme al certificado N° 266.117, y cumplo funciones de carrera en mi condición de Coordinadora de Educación y Capacitación de la Fundación (…)”.
Que “(…) no es verdad lo alegado por la Juez, al motivar su declaratoria de incompetencia en el auto del 17 de diciembre de 2002, al señalar que el acto mediante el cual niega la contratación de la actora no tiene su fuente en el ejercicio de una potestad pública legalmente atribuida (…)”.
Que “(…) no es verdad lo afirmado en el auto del 17 de diciembre (sic), de que el Decreto N° 1436, sólo autorizaba la creación de la Fundación, ya que el artículo 2 del mismo establece el objeto de la misma, como el de asesorar a nivel nacional a los Parques, Zoológicos y Acuarios existentes o por crearse en el país, así como la Administración, Fomento y Dirección de los mismos (…)”.
Que “(…) el Decreto Ley N° 1512, en su artículo 11 (…), en forma clara y categórica define que la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es un ente de la Administración Pública Nacional, adscrita al Ministerio del Ambiente (…), y conforme al desarrollo del nuevo orden jurídico (…) está vigente la Ley Orgánica de la Administración Pública (…) que regula a toda la Administración Pública Nacional, y a todos los entes que la componen, (…) y en la sección tercera los artículos 108 al 112 se regulan las Fundaciones del Estado (…)”.
Que “(…) al fundamentar las razones de la presente solicitud de regulación, afirmo que no se me está aplicando un juicio justo, ni se me está garantizando el debido proceso, cuando en forma categórica el auto del 17 de diciembre (sic), afirma que la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, se regula por las reglas del Derecho Privado (…)”.
Que “(…) en el presente caso (…), se hace necesario aplicar la norma que me sea más favorable en mi condición de trabajadora de un ente adscrito a la Administración Pública Nacional (…), por lo que en el presente caso existe una Supremacía Constitucional frente a las normas del Derecho Privado (…)”.
II
DE LA DECLINATORIA DE COMPETENCIA
Mediante auto de fecha 17 de diciembre de 2002, el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, se declaró incompetente para conocer del recurso de nulidad interpuesto conjuntamente con amparo cautelar y medida cautelar innominada, por la ciudadana María Kazana, asistida por los abogados Sergio Urdaneta, Lilian de Urdaneta y Claudia Colmenares, todos identificados en autos, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, por haber prescindido de los servicios de la preindicada ciudadana y, en consecuencia, se declinó el conocimiento de la causa a la Jurisdicción Laboral, de conformidad con lo establecido en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, ordenándose la remisión de las copias certificadas de la solicitud de regulación de competencia, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Siendo la oportunidad para decidir, corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la regulación de competencia solicitada, a cuyo efecto observa:
Como punto previo, considera esta Corte oportuno determinar la competencia para conocer y decidir de la presente causa, en virtud de la regulación planteada por la ciudadana María Kazana, identificada en autos, en virtud de la declaratoria de incompetencia emanada del Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, para conocer de la querella funcionarial interpuesta por la antes dicha ciudadana, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios. A tal respecto, debe este Órgano Jurisdiccional, atender a lo establecido en el artículo 71 del Código de Procedimiento Civil, el cual debe aplicarse de manera supletoria, según lo dispone el artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual establece:
“La solicitud de regulación de competencia se propondrá ante el Juez que se haya pronunciado sobre la competencia, aún en los casos de los artículos 51 y 61, expresándose las razones o fundamentos que se alegan. El juez remitirá inmediatamente copia de la solicitud al Tribunal Superior de la Circunscripción para que decida la regulación (…)”.
Ello así, siendo esta Corte el Tribunal superior de los Juzgados Superiores Contencioso Administrativos Regionales, dentro de la estructura organizativa del Poder Judicial, pasa seguidamente a pronunciarse respecto de la solicitud de regulación de competencia, interpuesta por la ciudadana Maria Kazana, suficientemente identificada en autos.
En tal sentido, es necesario precisar el régimen jurídico aplicable a la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, con el objeto de determinar la competencia en la presente querella, en virtud de haber sido rescindido el contrato de servicios de la prenombrada empleada, quien se desempeñaba en dicha Institución en el cargo de Coordinadora de Educación y Capacitación.
Al respecto, las fundaciones propiamente dichas son personas de tipo asociativo, que no tienen por objeto un fin de lucro para sus miembros, sino por el contrario, persiguen fines culturales, científicos, deportivos, entre otros.
Dicho lo anterior, las asociaciones civiles y fundaciones del Estado, se configuran como una figura jurídica no territorial de la Administración Descentralizada Nacional, Estadal o Municipal de Derecho Privado Común, por cuanto en virtud de su naturaleza esencialmente civil, deben cumplir las formalidades de registro establecidas en el Código Civil, para adquirir personalidad jurídica, y su organización y funcionamiento se rige por sus Estatutos Sociales.
En este orden de ideas, estas formas jurídicas no territoriales, sean de Derecho Público o de Derecho Privado, tienen por finalidad, mediante un régimen especial y propio, entre otras cosas, la prestación de servicios públicos destinados a satisfacer un conjunto de necesidades colectivas.
Al efecto, resulta ilustrativo señalar que las fundaciones estatales, aún y cuando están regidas por el Derecho Privado, forman parte de la estructura administrativa del Estado y de acuerdo a la Ley Orgánica de la Administración Pública, se conciben como entes descentralizados funcionalmente, debiendo ser su creación autorizada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, los Gobernadores o Alcaldes, según corresponda, mediante Decreto o Resolución.
Aunado a lo anterior, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, ha establecido en reiteradas oportunidades, que los entes de la Administración Pública cuya naturaleza sea de Derecho Privado, no actúan en ejercicio del Poder Público, mediante la ejecución de normas de Derecho Público, ni desarrollan actividad administrativa, razón por la cual, tal actividad no estaría sujeta al control de la especial jurisdicción contencioso administrativa.
Igualmente, esta Corte en sentencia N° 960, de fecha 18 de mayo de 2002, ratificando el criterio expuesto en sentencia N° 531, de fecha 6 de abril de 2001, estableció lo siguiente:
“En efecto, las fundaciones del Estado tienen autonomía orgánica y funcional, pertenecen a la Administración Descentralizada o Funcional, están adscritas a la Administración Central a través de un ente tutelar y son creadas generalmente mediante un Decreto con un objeto determinado, no obstante, son entes de carácter privado, que aun cuando forman parte de la estructura orgánica de la Administración Pública Descentralizada, están sometidas a un régimen jurídico especial, de naturaleza civil por aplicación del Derecho Común”.
En este orden de ideas, cabe destacar que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 146, prescribe lo siguiente:
“(…) Los cargos de la Administración Pública son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los contratados y contratadas, los obreros y obreras al servicio de la Administración Pública y los demás que determine la Ley (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
Por su parte, la Ley del Estatuto de la Función Pública, al determinar su ámbito de aplicación en el artículo 1°, no excluye a los empleados de las fundaciones, pero ello no puede suponer que a los mismos se les aplique dicha Ley. En este sentido, resulta oportuno destacar el contenido del artículo 3 eiusdem, el cual dispone tres (3) condiciones, para que pueda considerarse como funcionario público a un sujeto determinado, a saber: i) Que el sujeto haya sido nombrado por una autoridad competente; ii) Que implique el desempeño en el ejercicio de una función pública y iii) Que la función sea remunerada y de carácter permanente.
Visto lo anterior, estima este Órgano Jurisdiccional, que a los elementos citados en la Ley del Estatuto de la Función Pública para catalogar a un individuo como funcionario público, debe sumársele el elemento referido a que el individuo preste sus servicios a una persona jurídica de Derecho Público, en virtud de ello, debe analizarse tal noción, para lo cual debe acudirse al artículo 145 de nuestra Carta Magna, el cual alude a la figura de las personas jurídicas estatales, estableciendo una clara diferencia entre ellas y las personas jurídicas públicas, al indicar el carácter privado de las primeras, al efecto:
“(…) Quien esté al servicio de los Municipios, de los Estados, de la República y demás personas jurídicas de derecho público o de derecho privado estatales, no podrá celebrar contrato alguno con ellas (…)”. (Negrillas y subrayado de esta Corte).
De manera que, debe insistirse en que las personas jurídicas estatales son reconocidas por el ordenamiento jurídico, pudiendo ser sujetos de derechos y obligaciones, después que cumplen sus formalidades esenciales de registro, en efecto, de allí en adelante, operan en el ámbito jurídico, bajo normas de Derecho Privado.
En virtud de lo anterior, y atendiendo a que para que una persona sea considerada como funcionario público, debe tomarse en cuenta que la misma debe prestar sus servicios directamente a una persona de Derecho Público, es forzoso concluir, que al ser las fundaciones personas jurídicas estatales, regidas por el Derecho Privado, aún y cuando son creadas por voluntad de una persona pública, los empleados que en las mismas laboran, no pueden ser catalogados como funcionarios públicos.
En efecto, observa esta Corte que la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, es una persona jurídica de tipo fundacional, con fines no lucrativos, de Derecho Privado y, en consecuencia, el régimen de personal aplicable a sus empleados, tal como se señaló ut supra, debe ser el previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, la cual establece en su artículo 11, lo siguiente:
“Los derechos consagrados por la Constitución en materia laboral serán amparados por los jueces de Primera Instancia de la jurisdicción del Trabajo, de conformidad con la Ley Orgánica de Amparo Sobre Derechos y Garantías Constitucionales”.
Con base a las consideraciones previas, esta Corte declara que no le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de la querella funcionarial ejercida por la ciudadana María Kazana, contra la Fundación Nacional de Parques, Zoológicos y Acuarios, en tal sentido, se declara competente a los Tribunales de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, para el conocimiento de dicha querella, tal como acertadamente concluyó el Juzgado Superior Quinto de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, y así se declara.
IV
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
- COMPETENTE al Juzgado Distribuidor de Primera Instancia del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas, para conocer del recurso de nulidad ejercido conjuntamente con acción de amparo constitucional y medida cautelar innominada, por la ciudadana MARIA KAZANA, titular de la cédula de identidad N° 10.814.825, asistida por los abogados Sergio Urdaneta, Lilian de Urdaneta y Claudia Colmenares, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 45.558, 95.235 y 95.997, respectivamente, contra la FUNDACIÓN NACIONAL DE PARQUES, ZOOLÓGICOS Y ACUARIOS, por haber prescindido de sus servicios.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Juzgado Distribuidor de Primera Instancia Laboral del Área Metropolitana de Caracas. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los.................. ( ) días del mes de ................................. del año dos mil tres (2003). Años 192° de la Independencia y 143° de la Federación.
El Presidente,
PERKINS ROCHA CONTRERAS
El Vicepresidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
Las Magistradas,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
ANA MARÍA RUGGERI COVA
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/imp
Exp. N° 03-0058
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