MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ
En fecha 17 de diciembre de 2002, se recibió en esta Corte el Oficio Nro. 1276 del 29 de octubre del mismo año, emanado del Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, anexo al cual remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 3072, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda en fecha 12 de junio de 1989, bajo el Nro. 49, Tomo 72 A-Pro, posteriormente modificada ante el mismo Registro en fechas 20 de junio de 1990, bajo el Nro. 21, Tomo 85 A-Pro; 5 de agosto de 1994, bajo el Nro. 34, Tomo 35-A-Pro y; 5 de marzo de 1999, bajo el Nro. 71, Tomo 37 A-Pro; contra el acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, dictado por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual se le notificó a la Empresa recurrente que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, pues los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada la sede de la aludida Unidad Educativa, eran de uso residencial y; contra el acto tácito denegatorio producido con ocasión al silencio administrativo del recurso jerárquico ejercido ante la Alcaldía del referido Municipio en fecha 3 de agosto de 2000.
La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR inscrita en el INPREABOGADO bajo el Nro. 8.564, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 14 de agosto de 2002, la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto.
El 18 de diciembre de 2002 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esta misma fecha, se designó ponente a la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
El 28 de enero de 2003, la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, ya identificada, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal de referido Municipio, presentó Escrito de Fundamentación de la Apelación.
En esa misma fecha, comenzó la relación de la causa.
El 5 de febrero de 2003, el abogado CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., consignó Escrito de Contestación de la Apelación ejercida.
En fechas 18 y 19 de febrero de 2003, los abogados CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO y CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD S.R.L. y de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, respectivamente, consignaron Escrito de Promoción de Pruebas.
Mediante auto de fecha 12 de marzo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de esta Corte respecto al Escrito de Promoción de Pruebas presentado por el abogado CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO, actuando con el carácter de apoderado judicial
de la Sociedad Mercantil recurrente, declaró no tener materia sobre la cual pronunciarse, en razón de no haber sido promovido medio probatorio alguno.
Asimismo, por auto de igual fecha, el referido Juzgado en relación al Escrito de Promoción de Pruebas presentado por la apoderada judicial del Municipio Zamora del Estado Miranda, manifestó no tener materia sobre la cual pronunciarse por no encontrarse acompañado anexo alguno al mencionado Escrito.
Por auto de fecha 20 de marzo de 2003, el Juzgado de Sustanciación de este Órgano Jurisdiccional por cuanto las pruebas promovidas por ambas partes no requerían evacuación, acordó devolver el expediente a la Corte de conformidad con lo previsto en el artículo 167 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el cual se recibió el 27 de marzo de 2003.
En fecha 1º de abril de 2003, se dio cuenta a la Corte y se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviese lugar el Acto de Informes.
El 30 de abril de 2003, oportunidad fijada para que tuviese lugar el Acto de Informes, este Órgano Jurisdiccional dejó constancia de la comparecencia del apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., quien consignó su respectivo Escrito. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”.
En fecha 6 de mayo de 2003 se pasó el expediente a la Magistrada ponente.
Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE NULIDAD
El 15 de marzo de 2001 el apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ADAB S.R.L., ya identificada, interpuso recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, contra el acto administrativo de contenido en el Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, dictado por la Cámara Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, mediante el cual se le notificó a la Empresa recurrente que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, pues los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada la sede de la aludida Institución Educativa, eran de uso residencial y; contra el acto tácito denegatorio producido con ocasión al silencio administrativo del recurso jerárquico ejercido ante la Alcaldía del referido Municipio en fecha 3 de agosto de 2000; en los términos siguientes:
Que los Concejos, Cabildos o Cámaras Municipales, no tienen atribuida la competencia para dictar el acto administrativo objeto de impugnación, en razón de lo cual -a decir del apoderado judicial de la Empresa recurrente- dicho acto es nulo de nulidad absoluta.
Adujo, que el acto administrativo cuestionado es de imposible e ilegal ejecución de conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, toda vez que se limita a afirmar “que la Unidad Educativa Colegio San Antonio Abad” disponía de un lapso de dos (2) años para que adquiriese un terreno y proceder a la construcción de las instalaciones del mismo, sin indicación alguna de las supuestas violaciones legales en que había incurrido y sin determinación del objeto concreto del acto.
Arguyó que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado de inmotivación, toda vez que no señaló los fundamentos legales y fácticos en los cuales se apoyó, siendo éste un requisito indispensable máxime cuando se trata de decisiones que imponen obligaciones.
Indicó, que partiendo de la premisa de que la actuación administrativa relativa a la ordenación urbanística, es reglada y por ende no discrecional, “la actuación preliminar de la administración municipal, consiste precisamente, en la constatación de los elementos técnicos y jurídicos, para la determinación de los requisitos de funcionamiento del Colegio, para ello (su) representada presentó ante la autoridad municipal Departamento de Ingeniería y Urbanismo de la Alcaldía del Municipio Zamora, los estudios, requisitos, constancias y respaldos necesarios, con ocasión del funcionamiento del Colegio, requisitos que demostraron (su) legalidad y legitimidad”.
Advirtió, que la omisión de pronunciamiento del recurso jerárquico por parte del Alcalde, lesionó el derecho constitucional de su mandante de petición y oportuna respuesta.
Alegó, que la Cámara Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda conculcó el derecho de su representada a la propiedad, consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; por cuanto, “si bien es cierto el derecho de propiedad sobre inmuebles urbanos (…) es un derecho cuyo ejercicio tiene un ‘carácter formal’, en el sentido de que a su titular pueda ejercer los tributos del mismo es necesario que es Estado, a través de sus autoridades municipales, precise legalmente el contenido de la propiedad, asignándole al bien, el uso legalmente permitido y las demás condiciones de desarrollo (variables urbanas fundamentales); no es menos cierto, que el uso asignado, como limitación legal al derecho de propiedad, no puede en ningún momento-implicar (sic) o conllevar limites (sic) irrazonables o exorbitantes que conlleven a su desnaturalización, ni la imposibilidad absoluta o ‘congelación’ del uso urbanístico de la misma, como pretende la Cámara Municipal del Municipio Autónomo Zamora, con su arbitraria decisión”.
En igual contexto, denunció la violación de los derechos constitucionales de su mandante a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, pues -a juicio del apoderado judicial de la parte recurrente- la referida Cámara Municipal; por una parte, no notificó previo a la decisión en cuestión, a las distintas autoridades que otorgaron los permisos para el funcionamiento de la mencionada Institución Educativa, aunado a la ausencia de fundamentos de hecho y de derecho pertinentes y; por la otra, no siguió el procedimiento legalmente establecido al efecto en nuestra Carta Magna, la Ley Orgánica de Régimen Municipal, la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística y, la Ordenanza de Ingeniería y Urbanismo del Municipio Zamora.
Afirmó, que la decisión impugnada se encuentra viciada de falso supuesto, ausencia de base legal y abuso de poder; toda vez que se fundamentó en hechos tergiversados desconociendo la legalidad en el funcionamiento de la Unidad Educativa en referencia. Asimismo, indicó que no existe norma jurídica alguna que faculte al ente edilicio para ordenarle a su representada “la adquisición de un terreno y proceder a la construcción de la (sic) instalaciones para el funcionamiento de la U. E COLEGIO SAN ANTONIO ABAD”.
Señaló, que de conformidad con el principio de la confianza legítima, al concedérsele a su representada las autorizaciones correspondientes para el funcionamiento de la aludida Institución Educativa, considerando que éste era eficaz, legítimo y legal; no puede posteriormente sancionársele“con la eliminación de su funcionamiento in situ, si la autorización no viola las normas urbanas”.
En refuerzo a lo antes expuesto, alegó que en las evaluaciones practicadas en la referida Institución Educativa en fechas 11 y 30 de mayo y 7 de noviembre de 2000, se dejó constancia del cumplimiento de los requisitos legales para su funcionamiento.
Por las razones esbozadas, solicitó de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, medida cautelar innominada “mediante la cual se suspenda la ejecución de la decisión Nº 228 de fecha 30 de Mayo del Año 2.000, mientras dure la tramitación y decisión del presente recurso contencioso-administrativo de nulidad “.
II
DEL FALLO APELADO
Mediante sentencia de fecha 14 de agosto de 2002, el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
“(…) Del acto antes transcrito se evidencia, que la ciudadana Secretaria Municipal, le informa a la ciudadana Italia Rubino de la Rocha, la decisión de la Cámara Municipal de fecha 25 de mayo de 2000, mediante el cual se estableció un lapso de dos (2) años a los fines de que la accionada adquiera un terreno y proceda a la construcción de las instalaciones de dicho centro educativo, el cual deberá mudarse dentro de dicho lapso, ello en virtud que a criterio de dicho cuerpo, dichos inmuebles son de uso residencial.
(…)Con la entrada en vigencia de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, la cual entra en vigencia en forma integral el 02-01-90, terminó el antiguo régimen del Concejo Municipal como único órgano de gobierno del Poder Público Municipal. Dicha Ley sustituyó al anterior régimen concentrado y uniforme, al separar orgánicamente la rama ejecutiva y la rama legislativa en los Municipios, atribuyéndoles, por tanto a cada, una, funciones propias e independientes.
(…)
En efecto, en virtud de la separación orgánica del Poder Público Municipal, los Concejos Municipales son ahora sólo el órgano deliberante, legislativo y de control de la Administración Municipal, conforme se desprende de las competencias que a tales Concejos y Cabildos asigna el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de donde se desaparecieron las antiguas funciones administrativas de inspección de los servicios públicos municipales y de revisión, en último grado, de las decisiones de los funcionarios municipales. Dentro de su función de legislar destaca en forma principal, la de ‘legislar sobre las materias de la competencia del Municipio’ (artículo 50), y por ende, respecto de la creación de ‘servicios que tendrán a su cargo la vigilancia y control de las actividades relativas a las materias de la competencia municipal’ (artículo 36, numeral 16 ejusdem). En otras palabras, que el establecimiento de los servicios y la creación de los órganos administrativos que han de prestarlos, corresponde a la función legislativa de los Concejos Municipales.
Por su parte el Alcalde, como rama ejecutiva, del Poder Público Municipal, tiene fundamentalmente atribuidas las competencias típicamente administrativas de ‘dirigir al gobierno y la Administración Municipal’; de ejecutar, dirigir e inspeccionar los servicios u obras municipales o distritales; ejercer la máxima autoridad en materia de personal; conocer en apelación de las decisiones que, en ejercicio de sus atribuciones, dicten los Directores y demás funcionarios.
(…)
En el caso de autos, se observa que estamos en presencia de un acto que trata una materia relativa a la parte urbanística, la cual deberá ser dictada por órgano legislativo –Ordenanza-, es decir, la Cámara Municipal del Municipio Zamora, e igualmente deberá ser ejecutada por los órganos administrativos pertinentes que conforme a dicha normativa se crearen.
Igualmente observa este Tribunal, que el órgano creado por la Ordenanza sobre Arquitectura, Urbanismo y Construcciones del Municipio Zamora, (folio 233 al 319), es la Dirección de Ingeniería Municipal del Municipio Zamora, el cual ejercerá las atribuciones pertinentes en esa área y que regulará la materia urbanística en dicho Municipio, como órgano dependiente del Ejecutivo Municipal.
Igualmente dicho funcionario, ejercerá las funciones que la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio y la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, atribuyen a los Concejos Municipales, ello a partir de la reforma de la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989, y como consecuencia de la separación de los órganos del poder público municipal.
Ahora bien, del expediente se puede evidenciar que, por una parte, el acto impugnado, señala que el inmueble donde se encuentra funcionando dicha institución educativa, es residencial. Por otra parte en el folio 325 del expediente, se observa que el Director de Ingeniería Municipal del mismo Municipio, emitió constancia de zonificación mediante el (sic) cual señaló que ‘(…) el inmueble ubicado; en la calle 7 Nº 296-297-292 del Conjunto Residencial Colinas de Guatire de Ciudad Residencial La Rosa, propiedad de la señora ITALIA RUBINO DAROCHA, es apto para el funcionamiento de un preescolar y Escuela Básica que se denominará con el nombre de SAN ANTONIO DE ABAR (sic) (…)’.
Como se puede evidenciar, existe un acto emitido por el ciudadano Director de Ingeniería Municipal del Municipio Zamora, y otro acto emitido por la Cámara Municipal del mismo Municipio, el cual hace argumentos contrarios a dicha autorización de la Ingeniería Municipal, todo lo cual determina que ciertamente el Concejo Municipal del Municipio Zamora al emitir dicha decisión, actuó fuera de su competencia, invadiendo con ello funciones administrativas que le correspondían a la Alcaldía del Municipio Zamora del Estado Miranda por órgano de la Dirección de Ingeniería Municipal, lo cual hace que este Tribunal desestime los argumentos de la representación judicial del órgano accionado.
Por todo lo anteriormente expuesto, dicho acto emitido por la Cámara Municipal del Municipio Zamora de fecha 25 de mayo de 2000, y notificado mediante oficio Nº 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, esta (sic) afectado de nulidad absoluta, por haber sido dictado por un funcionario manifiestamente incompetente como lo es la Cámara Municipal del Municipio Zamora, de conformidad con el artículo 19 ordinal 4 de la Ley Orgánica de Procedimiento (sic) Administrativo. Asi (sic) se declara.
Igualmente deja claro este Tribunal, que el acto impugnado a parte del vicio antes señalado, violentó el derecho a la propiedad al ordenar que la parte accionante, debía adquirir un terreno y proceder a construir sin que ninguna ley le atribuyera tal competencia, el mismo se emitió sin procedimiento alguno, lo cual conllevó a la violación del derecho a la defensa de la parte accionante, de conformidad con el artículo 19 ordinal 1 y 4 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y, así se declara”.
III
FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 28 de enero de 2003, la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, ya identificada, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, consignó Escrito de Fundamentación a la Apelación, en el cual señaló lo siguiente:
Que tanto en el procedimiento civil ordinario como en el contencioso administrativo, se debe exigir el documento fundamental en original, requisito éste que -a decir de la apoderada judicial de la parte apelante- no se cumplió en el presente caso, transgrediendo de este modo lo establecido en los artículos 434 y 435 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 6º del artículo 340 del mencionado Texto Normativo.
Señala, que pese a la anterior circunstancia el A quo le dio pleno valor probatorio al acto administrativo contenido en el Oficio Nº 228/2000, presentado por la parte recurrente en copia fotostática simple.
Por las razones antes expuestas, solicita se declare sin lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo impugnado.
IV
CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 5 de febrero de 2003, el abogado CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., consignó Escrito de Contestación de la Apelación, en el cual señaló lo siguiente:
Que, solicitaba que se declarase desistida la apelación presentada por la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda en fecha 28 de enero de 2003, por carecer dicha apelación de los requisitos formales previstos en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, específicamente, los referentes a las razones de hecho y de derecho en que se fundamenta, cuya inobservancia -a decir del apoderado judicial de la Empresa recurrente- inexorablemente conduce a un desistimiento.
En el supuesto negado de que esta Corte desestimase el alegato que antecede, adujo la validez y eficacia del documento emanado de la Cámara Municipal Nro. 228/2.000 de fecha 30 de mayo de 2000, señalando que por ser un instrumento público de conformidad con lo establecido en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, había precluido la oportunidad legal para impugnarlo.
V
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación ejercido por la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, ya identificada, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital el 14 de agosto de 2002, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto y, al respecto, observa lo siguiente:
La Síndico Procurador del referido Municipio, en su Escrito de Fundamentación a la Apelación consignado ante esta Alzada, no señala cuáles son los vicios en que incurrió el A quo al dictar el fallo objeto de impugnación, sino que simplemente se limita a alegar que el aludido Juzgado le dio pleno valor probatorio al acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 228/2000, presentado por la parte recurrente en copia fotostática simple, cuando en realidad debió haberlo desestimado, por cuanto debía consignarse el documento fundamental de la demanda en original, requisito éste que -a juicio de la representante judicial de dicho Municipio- no se cumplió en el presente caso, transgrediéndose de este modo lo establecido en los artículos 434 y 435 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo dispuesto en el ordinal 6º del artículo 340 del mencionado Texto Normativo.
Por su parte, el apoderado judicial de la sociedad mercantil Colegio San Antonio Abad, S.R.L. solicitó se declarase desistida la apelación ejercida por cuanto la misma no cumple con lo dispuesto en el artículo 162 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia.
No obstante lo anterior, esta Corte en reiteradas oportunidades ha estimado que la Fundamentación de la Apelación tiene como fin poner en conocimiento al juez revisor de los vicios que se le atribuyen al pronunciamiento de primera instancia, así como los motivos de hecho y de derecho que sustentan dichos vicios. Tal exigencia, permite definir los perfiles de la pretensión impugnatoria de quien solicita un reexamen de la sentencia que ha causado un gravamen a los intereses debatidos en juicio.
Así, se ha dejado sentado que la correcta Fundamentación de la Apelación exige, en primer lugar, la oportuna presentación del Escrito correspondiente y, en segundo lugar, la exposición de las razones de hecho y de derecho en que funde el apelante su recurso, independientemente de que tales motivos se refieran a la impugnación del fallo por vicios específicos o a la disconformidad con la decisión recaída en el juicio. Tal exigencia se deriva de la naturaleza propia del recurso de apelación, el cual puede servir como medio de impugnación o como medio de atacar un gravamen. En consecuencia, basta que el apelante señale las razones de disconformidad con la sentencia de instancia o los vicios de los cuales ésta adolece, pues en sede contencioso administrativa no se requiere el cumplimiento de las formalidades técnico-procesales propias del recurso de casación.
En conexión con lo anterior, aprecia este Órgano Jurisdiccional que si bien es cierto que en el caso bajo análisis la parte apelante como se dijo supra no indicó los vicios de los cuales -a su juicio- adolece la sentencia dictada por el Juzgado A quo, no lo es menos que la Síndico Procurador del Municipio Zamora del Estado Miranda sí manifestó en el aludido Escrito la razón de disconformidad que tiene con la sentencia de instancia, por lo cual esta Corte pasa a conocer del fallo impugnado y; al respecto, observa:
Denuncia la representante judicial del Municipio en referencia que el documento fundamental con el cual se acompañó el escrito libelar, esto es el Oficio Nro. 228/2000 contentivo del acto administrativo recurrido, debió haberse presentado en original y, que el Juzgado A quo erró al estimar lo contrario.
En tal sentido, se observa, que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, ciertamente declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad incoado, tomando en cuenta para ello lógicamente el documento contentivo del acto administrativo impugnado, es decir, el Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000 (folio 24 del expediente judicial), emanado del Concejo Municipal del Municipio Autónomo Zamora del Estado Miranda, mediante el cual se le notificó a la Sociedad Mercantil recurrente que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, pues los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada la sede de la Unidad Educativa Colegio San Antonio Abad, eran de uso residencial.
Ahora bien, por remisión del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el Código de Procedimiento Civil resulta aplicable supletoriamente al caso de autos, en cuyo artículo 434, en concordancia con el ordinal 6º del artículo 340 eiusdem, dispone que el documento fundamental de la demanda debe producirse con el escrito libelar, en el caso de instrumentos públicos y, que de lo contrario no se admitirá después, salvo que se trate de los supuestos, a saber: “que se haya indicado en el libelo la oficina o el lugar donde se encuentren, o sean de fecha posterior, o que aparezca, si son anteriores, que no tuvo conocimiento de ellos (…)”.
Sin perjuicio del precedente señalamiento, por cuanto en el caso sub examine sí se anexó al escrito libelar el documento fundamental del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, la norma de la Ley adjetiva que tiene verdadera aplicación para dilucidar la obligatoriedad de presentar tal documento en original, es el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, que si bien es cierto exige que los instrumentos públicos y los privados (en ciertos casos) se produzcan en originales o copias certificadas, no lo es menos que también preceptúa en su primer aparte que:
“(…) Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco (5) días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte” (Resaltado y subrayado de este Órgano Jurisdiccional).
Al respecto, se constata que la copia fotostática simple del acto administrativo impugnado se produjo como se dijo supra en la oportunidad de la presentación del escrito libelar (folio 24 del expediente judicial) y, que a los folios 180 al 185 cursa el Escrito de Contestación de la Demanda en donde no consta en modo alguno, la impugnación por parte de la representación judicial del Municipio Zamora del Estado Miranda a la que alude la norma parcialmente transcrita, razón por la cual a juicio de esta Corte precluyó la oportunidad legal para objetar dicho instrumento y, así se decide.
Aclarado lo anterior, dada la disconformidad de la parte apelante en relación al fallo recurrido, este Órgano Jurisdiccional pasa a revisar el contenido de la sentencia apelada a los fines de constatar su conformidad con el derecho y, en tal sentido observa, que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, toda vez que constató la existencia de dos actos administrativos contrarios que versaban sobre materia de ordenación urbanística, dictados por autoridades diferentes, (a saber el ciudadano Director de Ingeniería Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda y la Cámara Municipal de dicho Municipio), razón por la cual concluyó que el Concejo Municipal del aludido Municipio al emitir el acto administrativo de fecha 25 de mayo de 2000, notificado mediante Oficio Nro. 228/2000 del 30 del mismo mes y año, actuó fuera de su competencia, invadiendo con ello funciones administrativas que le correspondían a la Alcaldía de ese Municipio, por órgano de la Dirección de Ingeniería Municipal.
Por todo lo anteriormente expuesto, anuló dicho acto emitido por la Cámara Municipal del Municipio Zamora, por estar afectado de nulidad absoluta, de conformidad con el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Finalmente declaró el Juzgado A quo que el acto administrativo impugnado violó el derecho a la propiedad al ordenarle al recurrente que debía adquirir un terreno y proceder a construir sin que ninguna ley le atribuyera tal competencia y, que adicionalmente, violó el derecho a la defensa de la parte accionante, por cuanto el mismo se emitió sin procedimiento alguno.
Ante tales razonamientos, debe esta Corte dilucidar si el acto administrativo impugnado se encuentra afectado o no del vicio argüido de incompetencia manifiesta, cuya nulidad se encuentra prevista en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para lo cual previamente debe señalar que la competencia, ha sido doctrinaria y jurisprudencialmente definida como la capacidad legal de actuación de la Administración, es decir, que representa la medida de una potestad genérica que le ha sido conferida por Ley. De allí, que la competencia no se presuma sino que debe inexorablemente constar de forma expresa en la Ley.
Así, determinar la incompetencia de un Órgano de la Administración, supone demostrar que éste ha actuado a sabiendas de la inexistencia de un poder jurídico previo que legitime su actuación, en el caso concreto, los artículos 174 y 175 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, delimitan la competencia de las autoridades municipales de la siguiente manera:
“Artículo 174. El gobierno y la administración del Municipio corresponderán al Alcalde o Alcaldesa, quien será también la primera autoridad civil. Para ser Alcalde o Alcaldesa se requiere ser venezolano o venezolana, mayor de veinticinco años y de estado seglar. El Alcalde o Alcaldesa será elegido o elegida por un período de cuatro años por mayoría de las personas que votan, y podrá ser reelegido o reelegida, de inmediato y por una sola vez, para un nuevo período.
Artículo 175. La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos o concejales elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad establecidas en la ley.” (Resaltado de esta Corte).
En igual sentido, el propio Texto Fundamental consagra en sus artículos 136 y 137, por una parte, el principio de separación de poderes según el cual cada rama del Poder Público tiene sus funciones propias y; por la otra, establece que sólo la Constitución y la Ley definen las atribuciones del Poder Público y que a estas normas debe sujetarse su ejercicio; siendo que su inobservancia da lugar al vicio denominado usurpación de funciones en el cual se incurre cuando una autoridad legítima dicta un acto invadiendo la esfera de competencia de un órgano perteneciente a otra rama del Poder Público, lo cual se traduce en una incompetencia manifiesta, que acarrea forzosamente la nulidad del acto administrativo de que se trate.
Como puede ostensiblemente apreciarse los preceptos constitucionales antes transcritos tienen su norma equivalente en el primer aparte del artículo 50 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, el cual establece que “La rama ejecutiva del gobierno municipal se ejerce por órgano del Alcalde y la deliberante por órgano del Concejo Municipal, al cual corresponde legislar sobre las materias de la competencia del Municipio y ejercer el control de la rama ejecutiva del gobierno municipal…” (Resaltado de esta Corte).
Ahora bien, del análisis concatenado de las normas precedentemente señaladas, debe precisarse que la competencia en lo que respecta a la ordenación urbanística dentro de su ámbito territorial, le corresponde al Municipio (numeral 1 del artículo 178 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela), a través de sus órganos de gobierno, esto es, el Concejo Municipal y el Alcalde (por órgano del Director de Ingeniería Municipal), quienes ejercerán la función de legislar en dicha materia y de ejecutar la Ley, respectivamente, debiendo colaborar entre sí para la consecución de los fines perseguidos por la Ley, lo cual no significa de modo alguno que la competencia es concurrente, sino que cada uno debe actuar dentro de su esfera de competencias expresamente establecidas en el ordenamiento jurídico.
En el caso que nos ocupa, se observa que corre inserto al folio 352 del expediente copia certificada de la Constancia de Zonificación de fecha 25 de junio de 1987, mediante la cual el entonces Director de Ingeniería Municipal declaró que “el Inmueble ubicado; en la calle 7 Nº 296-297-292 del Conjunto Residencial Colinas de Guatire de Ciudad Residencial la Rosa, propiedad de la Sra: ITALIA RUBINO DAROCHA, es apto para el funcionamiento de un preescolar y Escuela Básica que se denominará con el nombre de SAN ANTONIO DE ABAR”.
Visto que el Concejo Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, al dictar el acto impugnado no sólo actuó totalmente fuera de sus competencias contempladas fundamentalmente en el artículo 76 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sino que adicionalmente invadió la esfera de las competencias atribuidas a otro poder, emitiendo además una opinión contraria a la del Órgano competente, soslayando con tal conducta normas constitucionales y legales, resulta forzoso para esta Corte concluir que en el caso bajo análisis se configuró una abierta, soez y evidente manifestación de incompetencia, y así se declara.
En razón de lo anterior, este Órgano Jurisdiccional comparte la decisión del Tribunal de Primera Instancia en lo atinente a que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de incompetencia manifiesta, lo cual deviene por la usurpación de funciones por parte de la Cámara Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda y trae como consecuencia indefectible la nulidad del acto administrativo que la padece, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Así se decide.
Finalmente, cabe destacar que al haber sido decidido el fondo del recurso interpuesto, por haberse evidenciado –se reitera- la incompetencia manifiesta del ente que dictó el acto administrativo impugnado, lo cual acarrea consecuencialmente la nulidad absoluta del acto, a tenor de lo pautado en el numeral 4 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, resulta inoficioso emitir pronunciamiento alguno en relación a los demás vicios argumentados así como de la “medida cautelar innominada” solicitada de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, consistente en que “se suspenda la ejecución de la decisión Nº 228 de fecha 30 de Mayo del Año 2.000, mientras dure la tramitación y decisión del presente recurso contencioso-administrativo de nulidad “.
Conforme lo antes expuesto, esta Corte declara sin lugar la apelación interpuesta por la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, ya identificada, actuando con el carácter de Síndico Procurador del Municipio Zamora del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto de 2002. Así se decide.
Por otra parte, por cuanto el apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., en el Escrito de Informes presentado ante esta Alzada el 30 de abril de 2003, solicitó además de la confirmatoria de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto de 2002, la condenatoria en costas del Municipio Zamora del Estado Miranda; estima esta Corte pertinente pronunciarse en relación a la procedencia o no de tal condenatoria.
Al respecto, observa que el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, establece lo siguiente:
“Para que proceda la condenatoria en costas contra el Municipio, será necesario que éste resulte totalmente vencido por sentencia definitivamente firme en juicio de contenido patrimonial.
En ningún caso se condenará en costas al Municipio, cuando se trate de juicios contencioso administrativos de anulación de actos administrativos municipales.
(…)” (Subrayado de esta Corte).
De la norma parcialmente transcrita se desprende claramente que para que proceda la condenatoria en costas del mencionado Municipio debe verificarse el cumplimiento de tres requisitos indispensables a saber:
1. Que el Municipio resulte totalmente vencido mediante sentencia definitivamente firme.
2. Que el juicio que se ventile sea de contenido patrimonial.
3. Que no se trate de juicios contenciosos administrativos de anulación contra actos administrativos municipales.
Respecto al cumplimiento del primero de los requisitos, se observa que la parte recurrente solicitó en el petitorio del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto, la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, dictado por la Cámara Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, mediante el cual se le notificó a la Empresa COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, pues los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada la sede de la referida Unidad Educativa, eran de uso residencial (folios 1 al 13 del expediente judicial).
Asimismo, aprecia esta Corte que el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, mediante sentencia de fecha 14 de agosto de 2002, declaró con lugar el prenombrado recurso contencioso administrativo de nulidad (folios 221 al 241 del expediente judicial) y, que este Órgano Jurisdiccional a través de la presente decisión, con ocasión a la apelación ejercida contra dicho fallo por la apoderada judicial del Municipio, confirmó -supra- la aludida sentencia dictada por el Juzgado A quo, en razón de lo cual debe concluirse que en el caso bajo análisis el referido Municipio resultó totalmente vencido en el juicio incoado en su contra mediante sentencia definitivamente firme.
En relación a la verificación del segundo de los requisitos, esto es, que el juicio que se ventila sea de contenido patrimonial, estima esta Corte que en el caso sub examine no se encuentra cumplido, por cuanto no se trata de un juicio de cobro de bolívares ni de una demanda de daños y perjuicios propiamente dicha, o bien de un recurso de contencioso administrativo de nulidad acumulado a una demanda, sino como se dijo supra de la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad contra un acto administrativo emanado de la Cámara Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, mediante el cual se le notificó a la Sociedad Mercantil recurrente que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, toda vez que los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada, eran de uso residencial.
En cuanto al cumplimiento del último de los requisitos, este es, que no se trate de juicios contenciosos administrativos de anulación contra actos administrativos municipales, esta Corte reitera el criterio antes sostenido según el cual la parte recurrente en el caso concreto cuestionó la legalidad de un acto administrativo municipal mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo de nulidad, con lo cual no se verificó el cumplimiento de dicho extremo legal.
En conexión con lo anterior, estima esta Corte que si bien es cierto que en el caso bajo análisis el Municipio Zamora del Estado Miranda, resultó totalmente vencido mediante sentencia definitivamente firme, no lo es menos que no se trata de un juicio de contenido patrimonial, por cuanto con la interposición del recurso contencioso administrativo de nulidad, contra el acto administrativo contenido en el aludido Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, se busca atacar la legalidad de dicho acto y no un resarcimiento de tipo económico, con lo cual no se dio cumplimiento a los requisitos concurrentes exigidos en el artículo 105 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal para que procediese la condenatoria en costas del referido Municipio. Ello así resulta forzoso para este Órgano Jurisdiccional declarar improcedente la solicitud de formulada por el apoderado judicial de la parte recurrente. Así se decide.
VI
DECISIÓN
Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- SIN LUGAR la apelación ejercida por la abogada CARMEN SALAZAR DE SALAZAR, ya identificada, actuando con el carácter de Síndico Procurador Municipal del Municipio Zamora del Estado Miranda, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior Cuarto en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital en fecha 14 de agosto de 2002, mediante la cual declaró con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con solicitud de medida cautelar innominada de conformidad con lo previsto en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, por el abogado CASTO MARTIN MUÑOZ MILANO, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la Sociedad Mercantil COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L., ya identificada, contra el acto administrativo de contenido en el Oficio Nro. 228/2000 de fecha 30 de mayo de 2000, dictado por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, mediante el cual se le notificó a la Empresa recurrente que disponía de un lapso de dos (2) años para adquirir un terreno y mudarse, pues los inmuebles ubicados en la zona en donde estaba situada la sede de la aludida Unidad Educativa, eran de uso residencial y; contra el acto tácito denegatorio producido con ocasión al silencio administrativo del recurso jerárquico ejercido ante la Alcaldía del referido Municipio en fecha 3 de agosto de 2000.
2.- Se CONFIRMA el fallo apelado, en los términos expuestos.
3.- IMPROCEDENTE la solicitud de condenatoria en costas del MUNICIPIO ZAMORA DEL ESTADO MIRANDA, formulada por el apoderado judicial de la Empresa COLEGIO SAN ANTONIO ABAD, S.R.L.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de Origen.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTIZ
Ponente
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
02-2639
EMO/26
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