Expediente N°: 02-26888
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
I
En fecha 20 de agosto de 2002, se recibió oficio Nº 0538-02 del 19 de febrero de 2002 emanado del Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante el cual remitió copias certificadas del expediente contentivo de la acción de amparo cautelar ejercida por el abogado Manuel Assad Brito, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el Nº 31.580, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano SERVIO TULIO BRICEÑO, con cédula de identidad Nº 4.918.890, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº DM-713-99 del 21 de junio de 1999, dictado por el Ministro de Salud y Desarrollo Social GILBERTO RODRÍGUEZ OCHOA.
Tal remisión se realizó en virtud de la apelación interpuesta por el representante de la parte accionante contra la sentencia dictada el 25 de junio de 2002 por el referido Tribunal, en la que declaró improcedente la acción de amparo cautelar interpuesta.
El 28 de febrero de 2002, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado PERKINS ROCHA CONTRERAS, a los fines de decidir la presente consulta de Ley.
El 1º de marzo de 2002, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
En fecha 11 de marzo de 2003, juramentada la Directiva de esta Corte, quedó conformada de la siguiente manera: JUAN CARLOS APITZ BARBERA, Presidente; ANA MARIA RUGGERI COVA, Vicepresidenta; Magistrados: PERKINS ROCHA CONTRERAS, LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO; y EVELYN MARRERO ORTIZ, ratificándose la ponencia al Magistrado quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo previsto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta Corte procede a dictar sentencia, en los siguientes términos:
II
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR
El apoderado judicial de la parte accionante expuso en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que “SERVIO TULIO BRICEÑO ingresó a la dirección de Ingeniería Sanitaria, Región X, adscrita al Ministerio de Sanidad y Asistencia Social, hoy de Salud y Desarrollo Social, el 16 de julio de 1985, con el cargo de ingeniero Sanitario I, posteriormente, el primero de octubre de 1986, es ascendido a Ingeniero Sanitario II, cargos estos de carrera, de acuerdo al manual descriptivos de cargos. Posteriormente, es designado para ocupar la Jefatura de la Zona de Maliariología y Saneamiento Ambiental, en el Estado Táchira a partir del 31-07-89, según Resolución emanada del Despacho del Ministro (...) cuando es removido de la Jefatura de la Zona XVI (...) pero por instrucciones del Ministro de Salud, es reubicado en el cargo de Ingeniero Sanitario III (...) cargo este de carrera, tres años después es designado nuevamente Director de la Zona XVI (...) siendo removido y retirado simultáneamente del cargo de Director de la Zona XVI, el 21-06-99, según Resuelto Nº DM-713, es decir (...) removido del cargo de libre nombramiento y remoción y simultáneamente del cargo de carrera (...) sin procedimiento disciplinario previo, sin disponibilidad (...)” (sic).
Denunció “la violación de los artículos 25, 49, ordinales 1, 2 y 3, así como los artículos 51, 87 y 257 de la Constitución vigente en concordancia con los artículos 17, 53 de la Ley de Carrera 84, 85 y 86 del Reglamento (...)” (sic).
Finalmente, solicita la “declaratoria de nulidad, y se ordene a la Ministra de la Salud y Desarrollo Social la reincorporación a su cargo de ingeniero sanitario III, con el pago de los sueldos dejados de percibir, desde el ilegal retiro, al momento de su efectiva reincorporación, con el sueldo actualizado” (sic).
III
DE LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal de la Carrera Administrativa declaró inadmisible la solicitud de amparo cautelar interpuesta y, para ello expresó las siguientes consideraciones:
“El objeto del amparo interpuesto conjuntamente con el recurso de nulidad no está explicitado pues se limita a solicitar su declaratoria con lugar por las disposiciones constitucionales que se indican. Esta claro para el Tribunal, que dada la pretensión del recurso de nulidad, se esta en presencia de un asunto de estricta legalidad.
Entrar a conocer el amparo que se presume implicaría la suspensión de los efectos del acto, llevaría forzosamente al tribunal a considerar la legalidad del acto impugnado, lo que no es dable al Tribunal considerar por dicha vía.
Es así, como este Tribunal de la Carrera Administrativa en sede Constitucional (...) declara improcedente la pretensión de amparo (...)”.
IV
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de la apelación interpuesta la sentencia dictada en fecha 25 de enero de 2002, por el Tribunal de la Carrera Administrativa, mediante la cual se declaró inadmisible la pretensión de amparo cautelar ejercida, y en tal sentido observa:
Para conocer la presente pretensión de amparo cautelar, esta Corte estima pertinente reiterar el criterio establecido por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia Nº 00402 de fecha 20 de marzo de 2001, en la cual se realizaron las siguientes consideraciones:
“Con tal objeto, y en tanto se sancione la nueva ley que regule lo relacionado con la interposición y tramitación de esta especial figura, la Sala Político-Administrativa estima necesaria la inaplicación del procedimiento previsto en los artículos 23, 24 y 26 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, por considerar que el mismo es contrario a los principios que informan la institución del amparo, lo cual no es óbice para que la Ley continúe aplicándose en todo aquello que no resulte incongruente a la inmediatez y celeridad requerida en todo decreto de amparo. En su lugar, es preciso acordar una tramitación similar a la aplicada en los casos de otras medidas cautelares. (...) Se justifica, entonces, que una vez admitida la causa principal por la Sala, se emita al mismo tiempo un pronunciamiento sobre la medida cautelar de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro aspecto, cumpliéndose así con el propósito constitucional antes acotado. (...) En ese sentido, es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución del amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el periculum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación. (...) Asimismo, debe el juez velar porque su decisión se fundamente no sólo en un simple alegato de perjuicio, sino en la argumentación y la acreditación de hechos concretos de los cuales nazca la convicción de un verdadero perjuicio de los derechos constitucionales del accionante”.
El presunto agraviado denunció “la violación de los artículos 25, 49, ordinales 1, 2 y 3, así como los artículos 51, 87 y 257 de la Constitución vigente en concordancia con los artículos 17, 53 de la Ley de Carrera 84, 85 y 86 del Reglamento (...)” (sic).
La jurisprudencia de esta Corte ha establecido que el procedimiento se constituye como el más amplio sistema de garantías que procura la obtención de una actuación administrativa coherente con las necesidades públicas sin lesionar los intereses individuales en juego, proporcionando las garantías que sean necesarias para la protección de los derechos fundamentales dentro de la relación procesal, en procura de decisiones verdaderamente justas y materiales.
Entre las garantías que constituyen el derecho a un debido procedimiento administrativo, el derecho a la defensa tiene especial significación por cuanto comporta entre otros derechos, el de ser oído, tener acceso al expediente, ser notificado, solicitar y participar en la práctica de las pruebas, e impugnar las decisiones administrativas, los cuales obligan a la Administración a brindar las más amplias garantías al administrado antes y después de la adopción de cualquier decisión.
En esta forma, el derecho a la defensa comprende el denominado principio audi alteram partem o principio del contradictorio administrativo, y el derecho a ser oído, así como el derecho a la audiencia y a la participación en el procedimiento; tales garantías de rango constitucional permiten que los titulares de derechos o de intereses frente a la Administración, tengan la posibilidad de defenderse participando activamente en el procedimiento y coadyuvando en la toma de decisiones y más aún en aquellos que afectan su esfera de derechos subjetivos. Por otro lado, la doctrina ha reconocido que con este principio se logra la verificación del supuesto jurídico del procedimiento y la determinación de su correcta interpretación, la actuación del derecho objetivo y, la tutela de los derechos e intereses de las partes.
Así pues, tanto en sede administrativa como judicial, la protección del derecho a la defensa y al debido procedimiento se obtiene con la sustanciación de un procedimiento en el que se garantice al interesado sus posibilidades de defensa y el empleo de los medios o recursos dispuestos para tal fin; de modo que el administrado se verá afectado en su derecho a la defensa y al debido proceso, no sólo cuando se transgreda el procedimiento aplicable, o se obvie alguna de sus fases esenciales, sino cuando la Administración no garantice previamente el derecho a ser oído, pues en virtud de esto último se le privaría al administrado de una oportunidad para exponer o demostrar lo que estime conducente a los fines de su defensa.
De igual forma, con la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49, se definió dentro de los parámetros de instrumentalidad y relatividad propios de estos derechos fundamentales.
En este orden de ideas, el examen de las posibles violaciones del derecho constitucional al debido procedimiento deben ser analizadas por esta Corte tomando en consideración que el procedimiento administrativo es una entidad jurídica compleja constituida por un conjunto de elementos necesariamente coordinados y vinculados entre sí, y la omisión o errada sustanciación de alguna de sus fases -actos propios de una determinada etapa del procedimiento, relaciones, lapsos o cargas procedimentales- pueden causar que los actos subsiguientes que se realicen afecten el desarrollo del procedimiento, y por consiguiente, el derecho constitucional al derecho a la defensa y a un debido procedimiento legalmente establecido.
Ahora bien, esta Corte con base en la sentencia de fecha 6 de abril de 2001, emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia (caso: Manuel Quevedo Fernández), ha realizado exámenes previos y de carácter preliminar a normas de rango legal para establecer el procedimiento aplicable, por cuanto tal estudio es necesario para determinar si hay violación o no del derecho constitucional consagrado en el artículo 49 de la Constitución; tales análisis proceden siempre y cuando los mismos no se constituyan en un estudio pormenorizado de las distintas fases del procedimiento legalmente establecido, ya que el mismo corresponde a la decisión del recurso de nulidad.
En cuanto al concepto de violación directa de la Constitución para las acciones de amparo, cabe señalar que el juez enjuicia las actuaciones de los órganos del poder público o de los particulares, que hayan podido lesionar los derechos fundamentales. Pero, en ningún caso, puede revisar, por ejemplo, la aplicación o interpretación del derecho ordinario, por parte de la administración o los órganos judiciales, a menos que de ella se derive una infracción directa de la Constitución. No se trata de una nueva instancia judicial o administrativa, ni de la sustitución de los medios ordinarios para la tutela de los derechos o intereses, se trata de la reafirmación de los valores constitucionales, en la cual el juez que conoce del amparo puede pronunciarse acerca del contenido o aplicación de las normas constitucionales que desarrollan los derechos fundamentales, revisar la interpretación que de éstas ha realizado la Administración Pública o los órganos de la administración de justicia, o establecer si los hechos de los que se deducen las violaciones constitucionales, constituyen una violación directa de la Constitución.
En tal sentido, esta Corte se ha pronunciado en sentencia de fecha 9 de marzo de 2000 (caso José Daniel Celis Méndez contra la Comandancia General de las Fuerzas Armadas Policiales del Estado Lara), la cual establece:
“Efectivamente, como toda medida cautelar, y el amparo solicitado tiene tal carácter, se requiere la comprobación sumaria, aunque sea a nivel de presunción, de una violación de derechos constitucionales; sin embargo, cuando se decreta un mandamiento de amparo el Juez debe cuidarse de no prejuzgar sobre el mérito de la causa principal, y en el caso sub-examine, se ha solicitado la nulidad de un acto administrativo fundamentado en que el mismo viola el debido proceso, mientras que la pretensión de amparo también se fundamentó en lo mismo y evidentemente el petitorio del recurso de nulidad y del amparo cautelar persiguen el mismo objetivo el cual es la reincorporación del querellante al cargo que desempeñaba y ello sin duda alguna resultaría un pronunciamiento anticipado sobre la validez del acto impugnado en nulidad, lo cual no es permisible en nuestro estado de Derecho; además de esta consideración se observa que, conceder la solicitud de amparo sería materialmente conceder la misma pretensión del recurso de nulidad, lo cual evidenciaría una ejecución anticipada del fallo (...)”.
Aunado a las anteriores consideraciones, esta Corte comparte el criterio referido a la imposibilidad del juez constitucional en entrar a analizar la pormenorizadamente ilegalidad o no del procedimiento, siendo que esto implicaría pronunciarse anticipadamente sobre la validez del acto impugnado de nulidad, toda vez que el análisis del procedimiento aplicable conlleva necesariamente a un examen exhaustivo de normas de rango legal. Aparte de esta consideración se observa que, conceder la solicitud de amparo sería acordar la pretensión del recurso de nulidad, lo cual representaría un pronunciamiento anticipado del fallo, supuesto que le esta vedado al juez en este tipo de proceso.
Además de ello, razones por si suficientes para declarar la improcedencia del amparo cautelar, abona mayores criterios el hecho de considerar que las peticiones de la presunta agraviada son perfectamente reparables por la definitiva mediante la declaratoria con lugar del recurso de nulidad interpuesto. En este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 9 de junio de 2000, se estableció que:
“(...) el amparo constitucional cautelar, como toda medida que goce de este carácter, debe ponderar los diferentes intereses involucrados y determinar la mayor reparabilidad posible tomando en cuenta la futura sentencia del juicio principal, tanto si es favorable al recurrente, como en el supuesto que sea favorable a la Administración. No niega esta Corte la posibilidad del amparo cautelar en el contencioso de nulidad, pero para ello debe establecerse una clara visualización de presuntas violaciones de derechos constitucionales y no la simple denuncia de vicios que afecten la nulidad del acto (...)” (Resaltado de esta Corte).
Asimismo, no se desprenden de las actas del expediente prueba de la condición de cargo de carrera que el recurrente dice haber ejercido en el Ministerio de Salud y Desarrollo Social.
En este sentido, considera esta alzada que al no estar plenamente probado el carácter de funcionario de carrera de la justiciable, no se puede pretender que a través de la vía de amparo constitucional, se califique la condición del funcionario, y en consecuencia, se analicen las presuntas violaciones a derechos constitucionalizables relativos a la carrera.
Como se estableció ut supra, esta Corte de modo alguno podría entrar a conocer en sede constitucional de manera pormenorizada del cumplimiento de las fases del procedimiento contenido en la Ley de Carrera Administrativa, en tanto que tal análisis corresponde a la decisión de fondo, por lo que se desestima la denuncia de la presunta violación del derecho a la defensa y al debido procedimiento, y así se declara.
Igualmente, denuncia la justiciable la violación de su derecho a petición y oportuna respuesta consagrado el artículo 51 de la Constitución, el cual reconoce un derecho uti cives del que disfrutan todos los ciudadanos, y que les permite dirigir, con arreglo a la Ley a la que remita la Constitución, peticiones a los Poderes Públicos, sin que en él se incluya el derecho a obtener respuesta favorable a lo solicitado.
En este sentido, la interpretación jurisprudencial de la disposición antes citada, afirma que el mismo se constituye como una garantía que alude a la facultad que se le acuerda a los ciudadanos de dirigirse a los órganos públicos para hacer solicitudes o planteamientos sobre la materia de la competencia de éstos, y obtener de la Administración la declaración requerida independientemente de las consecuencias de las mismas (sentencia de esta Corte de fecha 11 de septiembre de 1991, caso: AVIA contra Colegio de Ingenieros –expediente N° 91-11952-).
En base a lo anterior, es evidente que la posible violación de tal derecho supone que el administrado haya dirigido una solicitud a un órgano público. En el caso de autos, se aprecia que la justiciable no señala en su escrito petición alguna a la Administración, por lo que resulta imposible la pretendida violación al derecho a petición y oportuna respuesta, y así se declara.
Por lo que respecta a la presunta violación del derecho al trabajo consagrado en el artículo 87 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte observa que tal derecho no se constituye como un derecho absoluto, en tanto que los funcionarios públicos pueden ser suspendidos, removidos o destituidos de conformidad con la Ley.
Ahora bien, la violación del derecho denunciado por la presunta agraviada, comporta la necesaria revisión por parte de esta Corte de disposiciones de rango legal. En este sentido, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia de fecha 11 de octubre de 2000 (caso: Elvira Poisa Rodríguez), estableció en relación con la revisibilidad de normas de rango legal en los procesos de amparo constitucional, lo siguiente:
“(…) Debe recordarse que la acción de amparo constitucional es, en su esencia un instrumento aplicable ante violaciones o amenazas de violación inmediata o directa de derechos y garantías constitucionales. Consecuencialmente, no podrán ser objeto de la acción de amparo constitucional las presuntas violaciones constitucionales mediatas o indirectas, esto es, las causadas mediante actos, conductas u omisiones cuya inconstitucionalidad sea derivada de una supuesta ilegalidad (…)”.
En el caso sub iudice, para determinar si efectivamente se violó el derecho al trabajo se requeriría necesariamente el estudio del alcance de normas de rango legal, más no las disposiciones sustantivas del Texto Constitucional que reconozcan derechos y garantías constitucionales. Por lo tanto, un pronunciamiento acerca de tales violaciones conllevaría a un análisis de carácter legal, el cual esta vedado al juez constitucional, y así se declara.
Finalmente, esta Corte debe desestimar la denuncia de la violación de los derechos constitucionales contenidos en los artículos 25, 49, ordinal 2 y 257 de la Constitución, toda vez que las mismas se constituyen en alegatos que en forma alguna encuentran en las actas del expediente un soporte mínimo en el orden argumental e instrumental, que permita a esta Corte revisar -incluso de oficio- la posible trasgresión de ordenamiento jurídico constitucional por el acto impugnado, y así se declara.
En mérito de lo expuesto, esta Corte confirma la sentencia dictada por el tribunal de la causa y, en consecuencia, declara la improcedencia de la pretensión de amparo cautelar solicitada con las consideraciones expuestas en la motiva del presente fallo, y así se decide.
V
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley: CONFIRMA con las consideraciones expuestas en la motiva del presente fallo, la sentencia dictada por el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 25 de enero de 2002, mediante la cual se declaró la inadmisibilidad de la pretensión de amparo cautelar ejercida por el abogado Manuel Assad Brito, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano SERVIO TULIO BRICEÑO, contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nº DM-713-99 del 21 de junio de 1999, dictado por el ministro de Salud y Desarrollo Social GILBERTO RODRÍGUEZ OCHOA..
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los ______________ ( ) días del mes de ________________ de dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vice-Presidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/
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