EXPEDIENTE N°: 03-2390
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 18 de junio de 2003, fue presentado por el abogado Ronald Antonio Castillo Blanco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 60.099, en su carácter de apoderado judicial de la Asociación Civil “CAJA DE AHORROS PARA EL PERSONAL DEL CUERPO DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS, PENALES Y CRIMINALISTICAS” escrito contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con pretensión cautelar de amparo constitucional, con solicitud cautelar de suspensión de efectos contra la Providencia Administrativa N° DS-OAL-2535 de fecha 7 de mayo de 2003 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE CAJAS DE AHORROS.
En fecha 20 de junio de 2003, se dio cuenta a la Corte asimismo se ordenó oficiar al Organismo accionado, a los fines de solicitarle la remisión del expediente administrativo correspondiente. En esa misma fecha se designó ponente al Magistrado que con tal carácter suscribe el presente, fallo a los fines de decidir acerca de las medidas cautelares solicitadas.
En fecha 25 de junio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.
Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el expediente, esta Corte pasa a decidir previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO INTERPUESTO
El abogado de la parte recurrente, indicó en el escrito contentivo del presente recurso de nulidad, que éste se ha interpuesto contra la Providencia Administrativa N° DS-OAL-2535 de fecha 7 de mayo de 2003 dictada por la Superintendencia de Cajas de Ahorros.”(…) así como contra los actos administrativos relacionados, coligados, vías de hecho, colaterales y/o de ejecución, de aquella”.
Señaló, que en fecha 8 de octubre de 2002 mediante Oficio N° OAL-5245 la Superintendencia de Cajas de Ahorros luego de realizar una inspección, formuló una serie de recomendaciones, consideraciones y solicitudes, y que el 29 de octubre de 2002 mediante el oficio N° 9700-180-TES remitido al Superintendente y recibido por dicho Despacho según se evidenciaba de sello húmedo N° 000723 fueron cumplidos por parte de su representada, los requerimientos exigidos la fecha antes indicada.
Prosiguió expresando, que el 5 de diciembre de 2002 mediante oficio N° OAL-6369, la Superintendencia de Cajas de Ahorro, impuso a su representada la medida de Vigilancia de Administración Controlada siendo levantada la misma mediante Oficio DS-OAL-215.
Agregó, que siendo que el acto administrativo anteriormente mencionado puso fin al procedimiento administrativo correspondiente, en fecha 7 de mayo de 2003 se presentaron en la sede de la “Caja de Ahorro para el Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas”, los ciudadanos Juan Rada y Hernan Gómez, actuando en sus caracteres de Director de la oficina de Asesoría Jurídica, el primero y Asesor Legal el segundo, de la mencionada Superintendencia, levantándose un acta en su oportunidad.
Indicó que en esa misma fecha, horas después, mediante Providencia Administrativa N° DS-OAL-2535, la Superintendencia de Cajas de Ahorros determinó la imposición de la medida de intervención legal por un lapso de 90 días hábiles, prorrogable por 30 días más, asimismo nombró los miembros de la Comisión Interventora de la Caja de Ahorros recurrente en la presente oportunidad, evidenciándose la vía de hecho en la cual incurrió dicho organismo.
Prosiguió señalando que mediante oficio N° DS-OAL-2694 de fecha 20 de mayo de 2003, la precitada Superintendencia decidió dejar sin efecto “(…) el Acta de fecha 7 de mayo de 2003, mediante la cual el Director de la Oficina de Asesoría Jurídica de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, procedió a imponerles la sanción legal de Intervención y la designación de la Comisión Interventora en esa Caja de Ahorro”.
Asimismo se señala en dicho Oficio que “Esta Superintendencia de Cajas de Ahorro, de conformidad con lo establecido en el artículo 81 ejusdem, subsanó los vicios de la referida Acta, mediante Providencia Administrativa DS-OAL-2535 de fecha 07 de mayo de 2003 designando a los ciudadanos (…) INTERVENTOR, AUDITOR Y ASESOR LEGAL respectivamente de la CAJA DE AHORRO PARA EL PERSONAL DEL CUERPO DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS, PENALES Y CRIMINALISTICAS”.
Indicó que “(…) a los fines de determinar la naturaleza jurídica del oficio emanado de la Superintendencia de Cajas de Ahorros, a través del cual se declaró la nulidad de las actuaciones materiales realizadas por el Director de la oficina de asesoría Jurídica en fecha 07 de mayo de 2003, se pretendieron subsanar los vicios contentivos de éste y se impuso la medida de intervención y se nombró la junta interventora (…) se hace necesario realizar un análisis de lo que constituyen para la Jurisprudencia y la Doctrina las vías de hecho”.
En tal sentido, señaló que las tesis de las vías de hechos surge para explicar aquellas actuaciones administrativas que se apartan de las vías de derecho, mediante las cuales se debe sustentar dichas actuaciones, en virtud de que solo a través del ejercicio de una competencia legalmente atribuida se hace posible enmarcar una manifestación de la voluntad por parte de la Administración Pública; añadió que las vías de hecho como actuación irregular de la Administración se verifica en varios supuestos: a) cuando se realice una actuación administrativa careciendo total o parcialmente del procedimiento previo, b) cuando se trate de una violación grosera y flagrante del derecho a la defensa y al debido procedimiento, c) cuando la Administración realiza una actuación sin que exista una norma legal atributiva de competencia, d) cuando se sustenta una actuación material en un acto administrativo irregular y e) cuando la Administración emana un presunto acto administrativo, que no cumple con los requisitos mínimos exigidos por la Ley, en cuanto al principio de legalidad formal y que cause un estado de indefensión tal que el administrado no pueda ejercer su derecho a la defensa y al debido procedimiento.
Sustentándose en lo anterior, expresó que en el presente caso el ente administrativo tomó una decisión sin que se conocieran los motivos de hecho y de derecho que lo llevaron a concluir en la imposición de la medida de intervención, por lo que consideró que era evidente que se menoscabaron los derechos a la defensa de su representada, “(…) a quien le resulta utópico pretender desvirtuar los fundamentos de la decisión porque sencillamente los desconoce, y convierte su actuación en una Vía de Hecho”.
Estimó que en esta oportunidad se encontraba frente a una vía de hecho, ello por cuanto la Superintendencia de Cajas de Ahorros no señala, analiza y ni siquiera menciona los hechos relacionados con la imposición de la medida y que menos aún aludía al cumplimiento de los requerimientos y a la decisión vinculada con ello, añadiendo que se pretendía subsanar los vicios constitucionales de una actuación material, que adicionalmente había declarado nula.
En tal sentido, señaló que el oficio emanado de la referida Superintendencia mediante el cual se declaró la nulidad de las actuaciones materiales realizadas por el Director de la oficina de Asesoría Jurídica el 7 de mayo de 2003 (OAL-2694 de fecha 20 de mayo de 2003) no era más que un acto material de la Administración calificado como vía de hecho que hacía imposible conocer los hechos ciertos por los cuales a su representada se le pretendió imponer la medida de intervención, a los fines de posibilitarle defenderse de los mismos, mediante la presentación de alegatos y pruebas; además agregó que no existía un análisis que permitiera subsumir los supuestos de hechos dentro de las normas supuestamente incumplidas.
Por ello, estimó que debía declararse la nulidad absoluta del acto recurrido, así como de las actuaciones materiales de las cuales fue “(…) víctima mi mandante, en virtud del mandato del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 259 y 138 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
Fundamentó la denuncia de violación del derecho a la defensa de su representada, en la “(…) inexistencia de un procedimiento administrativo previo que originara el acto impugnado, y que permitiese el ejercicio del derecho al controvertido, así como el derecho del denominado audi in alteram parte o derecho a ser oido”.
Añadió que en el presente caso, hubo un procedimiento administrativo de inspección ordenada, el cual arrojó un acto administrativo que estableció una serie de órdenes y recomendaciones, las cuales fueron cumplidas voluntariamente por su representada, dando por finalizado el procedimiento administrativo referido de forma firme y definitiva.
Agregó, que se pretende juzgar en dos ocasiones una misma situación de hecho por parte de la Superintendencia de Cajas de Ahorros, considerando que mediante ello se violó la cosa juzgada administrativa y el principio “non bis idem” , toda vez que fueron solicitados a su representadA un conjunto de requerimientos que fueron entregados oportunamente por ante la referida Superintendencia, y que “(…) dicho organismo obvió por lo cual impuso una medida de vigilancia y administración controlada, motivada en la supuesta falta de cumplimiento de lo requerido, no obstante ello, una vez hechos los descargos pertinentes por ante ese Organismo (…) la medida fue levantada señalando en dicha oportunidad además que se cerificó el cumplimiento de los requerimientos”.
Agregó, que mediante el acto administrativo N° OAL-2694 se subsanaron los vicios de dicha actuación y se designó una nueva Junta Interventora, incurriéndose en “(…) una violación de los derechos de mi mandante, por cuanto una actuación nula y que adicionalmente violó derechos constitucionales, no puede ser subsanada, por el contrario el Superintendente de Cajas de Ahorros, debió iniciar un procedimiento administrativo de segundo grado o de revisión, que garantizara los derechos conculcados por dicha actuación material”.
Circunscribió la violación del derecho al debido procedimiento en el hecho de que no se inició un procedimiento administrativo, colocando a su representada en un estado de indefensión total, lo cual consideró que generaba un daño atentatorio de la seguridad jurídica de su representada y de todos sus asociados, ya que en la actualidad no pueden acceder a los derechos subjetivos económicos de índole cooperativo, consagrados en los artículos 70 y 118 constitucionales, añadiendo que su representaba “(…)se encuentra en un estado de indefensión frente a las abusivas actuaciones del mencionado ente, ya que no se le permitió aportar argumentos y probanzas, ni controvertir la situación planteada, en aras de poder demostrar la veracidad del cumplimiento de los requisitos formulados con relación a unos hechos concretos”.
Asimismo alegó que a su representada le resultó imposible controvertir debidamente las razones o elementos fácticos o jurídicos que llevaron al organismo en referencia a adoptar tal decisión, debido a la falta de procedimiento, impidiéndole ejercer de forma plena y efectiva su derecho a la defensa frente a un acto que sin duda alguna lo perjudica en sus derechos e intereses.
Alegó la violación de la cosa juzgada administrativa, por cuanto la Superintendencia dictó una resolución imponiéndole la medida de vigilancia de administración controlada, por el supuesto incumplimiento en la remisión de los requerimientos solicitados en dicha oportunidad y que luego de haberse expuesto los alegatos y probanza respectivas evidenciándose que su representada sí había cumplido, se procedió al levantamiento de la medida, habiéndose satisfecho con los requerimientos formulados.
Añadió que no obstante ello, se pretende mediante la convalidación de una actuación volver a analizar los hechos precedentemente decididos, con un elemento adicional relativo al hecho que se pretende intervenir la Caja de Ahorros por unos hechos que la Superintendencia ya había dado por cumplidos.
En consecuencia, estimó que se debía declarar la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con lo establecido en el numeral 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Igualmente, denunció la violación del principio a la confianza legítima, el cual tiene lugar cuando el particular se dirige a la Administración solicitando que se manifieste sobre una expectativa de la manera reiterada y continua como lo ha realizado, para que no se vulnere el principio de legalidad, garantizándose la seguridad jurídica, la irretroactividad y la protección de derechos adquiridos.
Argumentó tal denuncia, en el hecho de que al haber cumplido su representada con todos los requisitos exigidos por parte de la Superintendencia, ésta última ha debido actuar de manera idéntica como lo había venido desarrollando, ya que “(…) inesperadamente y si fundamento legal alguno desconoció el cumplimiento por parte de mi mandante de sus requerimientos”, agregando que al producirse el levantamiento de la medida de vigilancia y administración controlada, se entiende que la Administración actuaría de buena fe y de manera correcta y acorde con el ordenamiento legal.
Asimismo, denunció que se menoscababa el principio a la legalidad, ello por cuanto estimó que la Superintendencia al emitir el acto impugnado, lo hizo sin ningún tipo de observancia a las disposiciones que establecen la obligatoriedad e iniciar un procedimiento administrativo ante cualquier pedimento o solicitud hecha por los particulares o aún cuando actúe de oficio.
Alegó que el acto administrativo recurrido adolecía del vicio de falso supuesto, ya que el mismo se manifiesta en una presunta omisión de información con relación a determinados hechos sosteniéndose que no se presentó una denuncia por ante la Fiscalía General de la República en relación a la adquisición de treinta apartamentos, siendo que dicha denuncia – a decir del abogado – si se efectuó y con relación a los vehículos adquiridos por la Tesorera y el Secretario de la Caja de Ahorros recurrente, fue remitida en su oportunidad el Acta de Asamblea de Delegados en donde se aprobó por unanimidad dicha compra.
Es por ello, que nuevamente solicitaron que sea declarada la nulidad absoluta del acto impugnado, de conformidad con el artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Aunado a lo anterior, alegó que la Superintendencia incurrió en una desviación de poder al pretender utilizar la potestad de supervisión y control de la Administración Pública sobre las asociaciones de ahorro, con la finalidad de intervenir el mencionado ente y suspender de sus funciones a los miembros de los distintos órganos que lo conforman, desconociendo en consecuencia, su derecho a la defensa y al debido procedimiento y a la asociación con fines comunes.
Además, alegó el vicio de inmotivación en el acto recurrido, toda vez que consideró que no se expresaba en el mismo cuáles son los supuestos mediante los cuales se concluye en que dicha medida de intervención era lo más cónsona con los hechos planteados, a los fines de garantizar los ahorros de los miembros de la Caja de Ahorro, produciéndose en su criterio un estado de indefensión absoluta para su representada, ya que desconoce cuáles son los supuestos incumplimientos presuntamente realizados, toda vez que ya se habían cumplido.
Igualmente alegó que se evidenciaba la inexistencia de causas que justificaran la imposición de la medida de intervención, lo cual generaba una suerte de confiscación fáctica, ya que condena a su mandante a una imposibilidad material de disposición y realización de su fin social, dictándose medidas como el congelamiento de cuentas y fondos.
Adicionalmente, indicó que se afectaba el patrimonio de los accionistas de la Caja de Ahorro, al no poder contar dentro de los activos del mismo y sus posibles dividendos, con unos fondos que están congelados como consecuencia de la ejecución de la medida de intervención, considerando que surgía una limitación injustificada a la actividad económica que desarrolla en la Caja de Ahorro y un menoscabo en su patrimonio, que se evidenciaba del simple hecho de se sujeto de una intervención legal, que afectaría el capital de inversión de la Institución.
Estimó que lo expuesto, además repercutían en la reputación y el buen nombre de su representada.
Consideró necesario señalar, que la conducta de la cual fue víctima su representada impidió el funcionamiento normal y cónsono de la Institución, como venía ocurriendo desde su constitución con el objeto de procurar mejoras y beneficios a todos sus afiliados, siendo que al darse la denunciada intervención ilegal ese desarrollo armónico se irrumpió, afectando con ello el derecho de todos sus afiliados a la libre asociación y la participación en los asuntos sociales y económicos de todos los ciudadanos.
Asimismo, denunció que el acto impugnado quebrantaba los artículos 11, 19 ordinal 2 y 82 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, relativos los mismos a la irretroactividad de los criterios establecidos por los órganos de la administración pública, a la nulidad de los actos que resuelva un caso precedentemente decidido y que haya creado derecho a los particulares y a la potestad revocatoria de la Administración únicamente con respecto a los actos administrativos que no originen derechos subjetivos o intereses legítimos, personales y directos para un particular.
Tal violación se circunscribe, en decir del abogado en el hecho de que ya la Administración había reconocido su error con respecto a la consignación de la documentación requerida por parte de la Caja de Ahorro recurrente, levantándose en consecuencia la medida de intervención de la cual había sido sujeto su representada.
En virtud de lo expuesto, consideró que la aludida Superintendencia violó los derechos adquiridos de su representada, los cuales se crearon en el momento en que se cumplió con los requisitos exigidos y debidamente valorados, siendo ésta otra razón por la cual estimó que el acto impugnado debía ser declarado nulo y así lo solicitó de esta Corte.
Solicitó que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, y en virtud de considerar que se violaban los derechos a la defensa, al debido procedimiento, derechos económicos y de propiedad de su representada por la emisión del acto administrativo impugnado - como ya se explanó anteriormente – estimó que se veía plenamente satisfecho el requisito de la presunción de buen derecho.
Enfatizó además en el carácter de urgencia con el que debe decretarse la presente medida cautelar solicitada, ello por cuanto la junta interventora ya se encuentra oficiando a los bancos con los cuales su representada mantiene sus cuentas, a los fines de que las mismas sean congeladas.
Agregó, que el “periculum in mora” y el “periculum in damni” están satisfechos ya que “(…) es claro y evidente que al quedar patentizado (sic) la irreparabilidad del daño que causaría la ejecución del acto denunciado, y que adicionalmente se impone incluso unas sanción administrativa, con prescindencia absoluta de un procedimiento previo, lo cual afectaría a todos los destinatarios finales del servicio, es decir los asociados que mantienen sus ahorros en esta institución y los solicitantes de crédito que no pueden materializar su solicitud”.
Es por ello, que solicitó que se declarara con lugar el proveimiento cautelar solicitado, y en tal sentido que se ordenara la suspensión de los efectos del acto recurrido, los actos relacionados, colaterales, coligados y/o de ejecución, así como las actuaciones materiales o vías de hecho y que en consecuencia, se restituyera la situación jurídica infringida, teniéndose los miembros de la Directiva de la Caja de Ahorro para el Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas en sus cargos, hasta tanto se dicte la decisión definitiva.
Así, en caso de que no procediera el otorgamiento de amparo cautelar, solicitó de manera subsidiaria la suspensión de los efectos del acto recurrido de conformidad con el artículo 136 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, haciendo el mismo petitorio que en el amparo constitucional.
A los fines de verificarse los requisitos de procedencia, con relación al “fumus bonis iuris” indicó que el acto administrativo ya se encuentra surtiendo sus efectos e incluso la junta interventora ha ejercido actuaciones con base a ello, lo cual consideran que viola normas de orden constitucional y legal, afectando a su representadas y a todos sus asociados por ser un ente de ahorro colectivo.
Con respecto al “periculum in mora” estimaron que era evidente que de no procederla suspensión de efectos del acto impugnado, el mismo mantendría su eficacia y validez, por lo que la junta interventora con amplias facultades de administración y disposición, podrá realizar las funciones propias de los distintos órganos que conforman la caja de ahorro, sin ningún tipo de control, lo que evidentemente le causaría un perjuicio económico de difícil reparación para la Institución.
Igualmente, solicitó de manera subsidiaria, que de conformidad con los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil, se suspendieran los efectos del acto administrativo impugnado, expresando que de los elementos que cursan en autos y de los alegatos expresados se derivan presunciones que reflejan la necesidad de que se dicten las medidas solicitadas.
Por último, y con base a los señalamientos anteriormente expuestos solicitó que el presente recurso de nulidad sea admitido y decidido con lugar en la sentencia definitiva, declarándose la nulidad del acto administrativo impugnado.
II
DE LA COMPETENCIA PARA CONOCER DEL PRESENTE RECURSO
Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca de su competencia para conocer el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo cautelar y a tal efecto observa lo siguiente:
El acto administrativo recurrido en la presente oportunidad ha sido dictado por la Superintendencia de Cajas de Ahorro, órgano nacional adscrito al Ministerio de Finanzas, perteneciente a la Administración Pública Nacional, cuyos actos están sometidos al control de los órganos del sistema contencioso administrativo.
Siendo que la competencia para el ejercicio del control jurisdiccional de los actos dictados por autoridades públicas como la del caso de autos, no ha sido atribuido a otro órgano jurisdiccional, por la aplicación del ordinal 3º del artículo 185 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, el conocimiento del presente recurso corresponde a esta Corte, en virtud del control residual que de tales autoridades le ha sido reconocida por el legislador.
Por otra parte, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 20 de noviembre de 2002, (Caso Ricardo Baroni Uzcátegui), señaló lo siguiente:
“(…) Para evitar mayores confusiones en lo relativo a la competencia de los órganos contencioso-administrativos para el conocimiento de las pretensiones que se esgrimieron frente a las actuaciones de las Inspectorías del Trabajo, considera esta Sala necesaria la precisión siguiente:
Las Inspectorías del Trabajo, según se deriva de los artículos 588 y siguientes de la Ley Orgánica del Trabajo, son órganos públicos de naturaleza administrativa, dependientes del Ministerio del ramo, y desconcentrados de la estructura de éste, desde que, en ejercicio de competencias del Poder nacional, tienen autoridad, específicamente en el ámbito de la entidad territorial que se les asigne; por tanto, orgánicamente se integran dentro de la Administración Pública Nacional. Asimismo, materialmente ejercen función administrativa, tal como se desprende de las competencias que les atribuyen los artículos 589 y 590, en concordancia con el artículo 586, de la referida Ley.
Entonces, como se trata de órganos administrativos nacionales, el conocimiento de las pretensiones de nulidad de sus actos administrativos y, en general, de cualquier otra pretensión fundada en Derecho Administrativo corresponde, en todo caso, a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo. Así, mal podría corresponder a los Juzgados Superiores de lo Contencioso-Administrativo, cuya competencia se circunscribe a los procesos planteados en relación con las autoridades estadales y municipales (artículos 181 y 182 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia). Las Inspectorías del Trabajo constituyen un ejemplo típico de aquellos órganos que están sometidos al control jurisdiccional de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a tenor de la competencia residual que le confiere el artículo 185, cardinal 3, de la referida Ley, por tratarse de autoridades nacionales distintas a las señaladas en los cardinales 9 al 12 del artículo 42 eiusdem (…).
La competencia de los órganos jurisdiccionales, se insiste, debe siempre estar atribuida por norma legal expresa, y de allí que el conocimiento de todas las acciones contencioso-administrativas fundamentadas en la actuación de cualquier ente u órgano administrativo nacional distinto de los derivados del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (entre otros, institutos autónomos, universidades nacionales, entes corporativos, fundacionales y autoridades nacionales de inferior jerarquía, como es el caso concreto) compete a la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, y en segunda instancia, cuando ésta proceda, a la Sala Político-Administrativa de este Tribunal Supremo de Justicia. En esta circunstancia ya ha insistido esta Sala en anteriores oportunidades, entre otras, en sentencia de 13-8-02 (Caso: Francisco Díaz Gutiérrez) (…)”.
En atención al criterio establecido en la sentencia parcialmente transcrita de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, vinculante a tenor de los previsto en el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, esta Corte resulta competente para ejercer el control jurisdiccional de los actos administrativos emanados de funcionarios adscritos a órganos administrativos dependientes del Ejecutivo Nacional.
En vista de que a la pretensión principal se acompaña la accesoria de amparo cautelar, resulta pertinente aludir a la sentencia de fecha 20 de enero de 2000 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, (caso: Emery Mata Millán contra el Gobernador del Estado Delta Amacuro) en la cual se estableció que el tribunal competente para conocer la pretensión de amparo cautelar es el competente para conocer la acción principal, en los siguientes términos:
"Al estar vigente el citado artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, surge una excepción a la doctrina sobre la competencia en materia de amparo, contenida en este fallo, y es que los tribunales, incluyendo las Salas de este Supremo Tribunal que conozcan de procesos de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, o contra negativas o abstenciones de la Administración, mediante recursos contencioso administrativos, podrán a su vez conocer de los amparos previstos en el artículo 5° de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siempre que el recurso de nulidad o por abstención de la Administración, no se funde en una infracción directa e inmediata de la Constitución, y siempre que la acción de amparo no se encuentre caduca (…)”.
En atención a lo anteriormente expuesto, esta Corte se declara competente para conocer el presente recurso de nulidad conjuntamente interpuesto con medida de amparo cautelar. Así se decide.
III
DE LA ADMISIBILIDAD DEL RECURSO
Determinada como ha sido la competencia, pasa esta Corte a pronunciarse acerca de la admisión del presente recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto contra el acto administrativo N° DS-OAL-2535 de fecha 7 de mayo de 2003 emanado de la Superintendencia de Cajas de Ahorro.
En tal sentido, esta Corte pasa a revisar las actas que conforman el expediente de la causa a los fines de verificar las causales de inadmisibilidad previstas en los artículos números 84 y 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, excepto la caducidad y el agotamiento de la vía administrativa, en atención a lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, constatando que el conocimiento de la pretensión no compete a otro tribunal; no resulta evidente la acumulación de acciones que se excluyan mutuamente o cuyos procedimientos sean incompatibles; se ha acompañado los documentos indispensables para verificar la admisibilidad del recurso; no resulta manifiesta la falta de cualidad o interés del recurrente; ni la existencia de un recurso paralelo; por lo que en consecuencia se impone admitir el recurso de nulidad ejercido. Así se decide.
IV
DE LA PRETENSIÓN DE AMPARO CAUTELAR
Declarada la admisibilidad de la pretensión principal, pasa la Corte a pronunciarse acerca de la solicitud de amparo cautelar planteada por la representación judicial de la parte recurrente y al respecto, observa lo siguiente:
En el presente caso se pretende, por vía de amparo cautelar, la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado, mientras transcurre la tramitación del recurso de nulidad, por existir, a decir del apoderado judicial de la recurrente, la, presunción grave de violación de los derechos económicos, a la propiedad, el principio “non bis in idem” y al debido proceso.
En cuanto a los requisitos de procedencia que deben acompañar la pretensión de amparo cautelar que ha sido incoada, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en sentencia de fecha 15 de marzo de 2001, (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco vs. Ministerio de Interior y Justicia), señaló lo siguiente:
“(…) Es menester revisar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la procedencia de toda medida cautelar, adaptados naturalmente a las características propias de la institución de amparo en fuerza de la especialidad de los derechos presuntamente vulnerados. Dicho lo anterior, estima la Sala que debe analizarse en primer término, el fumus boni iuris, con el objeto de concretar la presunción grave de violación o amenazas de violación del derecho constitucional alegado por la parte quejosa y que lo vincula al caso concreto; y en segundo lugar, el perículum in mora, elemento éste determinable por la sola verificación del requisito anterior, pues la circunstancia de que exista presunción grave de violación de un derecho de orden constitucional, el cual por su naturaleza debe ser restituido en forma inmediata, conduce a la convicción de que debe preservarse ipso facto la actualidad de ese derecho, ante el riesgo inminente de causar un perjuicio irreparable en la definitiva a la parte que alega la violación (…)”.
A los fines de analizar la existencia del “fumus boni iuris”, entendiendo éste como el examen que el juez debe hacer destinado a establecer la apariencia de ser jurídicamente viable la posición fáctica del recurrente, basta entonces con determinar la existencia de la presunción grave de violación de los derechos constitucionales denunciados como vulnerados, por la emisión del acto impugnado, cual es, en el presente caso, la imposición de la medida de intervención de administración controlada a la “Caja de Ahorro para el Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas”.
Expuesto lo anterior, debe determinar esta Corte si de autos se verifica algún medio de prueba del cual sea posible presumir que efectivamente a la “Caja de Ahorros para el Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas” se le han cercenado sus derechos a la defensa y el principio “non bis in idem” constitutivo del debido procedimiento, sus derechos económicos y su derecho de propiedad, para lo cual se hacen las siguientes consideraciones:
El principio “non bis in idem” se encuentra consagrado en nuestra Constitución, formando parte del derecho al debido proceso, estipulado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en los siguientes términos:
“El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas; en consecuencia:
7. Ninguna persona podrá ser sometida a juicio por los mismos hechos en virtud de los cuales hubiese sido juzgada anteriormente”
Así, debe señalarse que este derecho ha sido constitucionalizado recientemente, ya que si bien es cierto que en el derecho tradicional existía una máxima o un principio que ordenaba “non bis in idem”, esto es; que sobre unos mismos hechos no debe recaer una doble sanción del Derecho; la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 lo incorpora y le da carácter constitucional, así, se trata un «principio general del Derecho», que tiene hoy respaldo constitucional.
En el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador consiste en el derecho público subjetivo del ciudadano a no ser castigado por el mismo hecho con una pena y una sanción administrativa, siendo indiferente que éstas operen en el tiempo de forma simultánea o sucesiva.
El Tribunal Constitucional, en sentencia de 30 de enero de 1981, declaró que el referido principio está íntimamente unido a los de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución, por lo que al insertarlo en tal precepto y reconocerlo como derecho público subjetivo posibilita su protección efectiva mediante el recurso de amparo constitucional.
Este derecho resulta así protegido de forma más eficaz que otros principios administrativos, tales como: legalidad, jerarquía normativa, publicidad de normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Así, ENGELS recordaba la máxima procedente del Derecho penal bárbaro: “para una misma falta debe haber expiación o venganza, pero no las dos a la vez”.
Habiéndose hecho las anteriores y necesarias consideraciones, pasa en consecuencia esta Corte a determinar si de autos es posible presumir la existencia de un medio de prueba del cual se desprenda alguna violación del derecho constitucional que se estudia, para lo cual se observa que del expediente se evidencia (folios 67 al 73) que mediante Oficio N° OAL-5245 de fecha 8 de octubre de 2002, la Superintendencia de Cajas de Ahorro con fundamento en un estudio sucinto de los informes generados con ocasión de las inspecciones legal y contable – administrativa practicadas en esa Asociación y “(…) en vista de los resultados obtenidos, pasa a dictar las siguientes medidas, advirtiendo que el desacato de las mismas acarreará las sanciones respectivas hasta sus últimas consecuencias”; le impuso a la recurrente una serie de recomendaciones y observaciones de obligatorio cumplimiento, otorgándole un plazo de quince (15) días hábiles a los fines de consignar tales observaciones.
Como consecuencia de dicho Oficio, la Caja de Ahorro consignó en fecha 29 de octubre de 2002, comunicación N° 9700-180-TES dirigida al Presidente de la Superintendencia de Cajas de Ahorro, a los fines de dar respuesta a las observaciones y recomendaciones emitidas en su oportunidad por la Superintendencia, comunicación que fue recibida y anotada bajo el N° 009723 con sello húmedo, tal como consta de los folios 74 al 78 del expediente.
Ahora bien, debe hacerse notar que del Oficio N° OAL-6369 de fecha 5 de diciembre de 2002 la Superintendencia de Cajas de Ahorro le comunica a la recurrente que “(…) por cuanto de la revisión del expediente que de esa Asociación reposa en este Organismo, no se evidencia el acta según el cual deberían informar haber dado cumplimiento a las medidas dictadas mediante Oficio N° OAL-5245 emanado de esta Superintendencia, se les impone la medida de Vigilancia de Administración Controlada”, nombrándose a los ciudadanos Raúl Espinoza, Pastor Sucre, Cruz Francisco Ramos y Ana Mercedes Flores como encargados para formular estrategias, coordinar las acciones a seguir y vigilar el cumplimiento de las mismas; asimismo quedaron inhabilitados el Presidente y Tesorero del Consejo de Administración para la firma de todos los actos administrativos, sin la autorización previa de la Administración competente. (Resaltado del organismo administrativo).
Posteriormente, mediante oficio N° DS-OAL-215 sin fecha, (folio 80) la aludida Superintendencia expresó que “(…) en virtud de haber realizado un estudio del Informe Legal presentado por los funcionarios designados para ejecutar la medida de Vigilancia de Administración Controlada, dictada por este Organismo a esa Asociación en fecha 05-12-2002, mediante Oficio N° 6369 y habiendo constatado el cumplimiento de la mayoría de las medidas contenidas (sic) el Oficio 08 de octubre de 2002, procede como en efecto lo hace a levantar la medida de Vigilancia de Administración Controlada impuesta a esa Caja de Ahorro”.
Del expediente puede esta Corte concluir, que ciertamente la medida de administración controlada de la cual fue sujeto la Caja de Ahorro recurrente – independientemente del ajuste o no a la legalidad de la misma – fue efectivamente levantada por parte del órgano emisor de la misma mediante oficio N° DS-OAL-215 sin fecha.
Aprecia este sentenciador, que a través del oficio N° DS-OAL-2694 la Superintendencia “(…) deja sin efecto el Acta de fecha 7 de mayo de 2003”, mediante la cual se procedió a imponer la sanción legal de intervención; no obstante, debe mencionarse que a través del referido Oficio la Superintendencia expresó textualmente que “(…) de conformidad con lo establecido en el artículo ejusdem, subsanó los vicios de la referida Acta (…) designando a los ciudadanos (…) INTERVENTOR, AUDITOR y ASESOR LEGAL, respectivamente de la CAJA DE AHORRO”.
Observa este Órgano Jurisdiccional, que ciertamente del artículo 129 del Decreto con Fuerza de Ley de Cajas de Ahorro y Fondos de Ahorro se desprende que la Superintendencia de Cajas de Ahorro ostenta la potestad sancionatoria para decretar la medida de vigilancia de administración controlada cuando “(…) Una vez transcurrido el lapso previsto en la notificación de las medidas correctivas formuladas, no se hayan subsanado las observaciones o recomendaciones realizadas”.
Siguiendo con lo expuesto, se advierte que de la somera lectura del acto administrativo impugnado (oficio N° DS-OAL-2694), es posible presumir que los hechos en los cuales se fundamentó el órgano administrativo para imponer por segunda vez la medida de vigilancia de administración controlada a la Caja de Ahorro fueron las mismas que motivaron la primera imposición, no entendiéndose cómo luego de habérsele levantado la medida de vigilancia de administración controlada, procede la Administración nuevamente a imponerle tal sanción de intervención, mediante la designación de los miembros de la Comisión Interventora, ello sin la imputación a la recurrente de nuevas faltas que hicieran procedente esta última imposición, presumiéndose en consecuencia, que la sanción impuesta a la recurrente se fundamentó en los mismos hechos que dieron lugar a la primera medida de la cual fue sujeto la Caja de Ahorro para el Personal Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas.
Lo anterior constituye - a juicio de quien sentencia - un medio de prueba del cual emerge la presunción de que a la Caja de Ahorro para el Personal del Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas se le ha cerciorado el principio “non bis in idem” el cual forma parte del derecho al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, configurándose en consecuencia el requisito del “fumus bonis iuris”; siendo que la sentencia parcialmente transcrita emanada de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sentó el criterio en virtud del cual el requisito del “periculum in mora” se encuentra determinado por la sola existencia de una presunción de violación constitucional, esta Corte acoge dicho criterio y en consecuencia declara que tal requisito se configura en la presente oportunidad. Así se decide.
Como consecuencia de lo declarado con antelación, se estima que la pretensión cautelar de amparo constitucional debe ser declarada procedente en virtud de presumirse la violación del derecho al debido proceso contentivo del principio “non bis in idem” de la recurrente, por lo que debe declarase la suspensión de los efectos del acto administrativo impugnado, hasta tanto se decida la causa principal de nulidad y así se decide.
En virtud de lo expuesto, y siendo que la presente solicitud de amparo cautelar ha sido declarada procedente, debe eximirse esta Corte de revisar las causales de inadmisibilidad relativas a la caducidad y al agotamiento de la vía administrativa. Así se declara.
V
DECISION
Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley:
1.- Se declara COMPETENTE para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con pretensión cautelar de amparo constitucional por el abogado Ronald Antonio Castillo Blanco, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 60.099, en su carácter de apoderado judicial de la Asociación Civil “CAJA DE AHORROS PARA EL PERSONAL DEL CUERPO DE INVESTIGACIONES CIENTIFICAS, PENALES Y CRIMINALISTICAS” contra la Providencia Administrativa N° DS-OAL-2535 de fecha 7 de mayo de 2003 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE CAJAS DE AHORROS.
2.- ADMITE dicho recurso de nulidad.
3.- Declara PROCEDENTE la pretensión cautelar de amparo constitucional y en consecuencia, ORDENA la suspensión de los efectos del referido acto administrativo.
4.- ORDENA la apertura de un cuaderno separado a los fines de tramitar la medida cautelar otorgada.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los _______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/
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