MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA EXPEDIENTE Nº 03-000225 - I - NARRATIVA En fecha 24 de enero de 2003, se recibió en esta Corte Oficio Nº 1871 de fecha 05 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo de la querella ejercida por el ciudadano SOTO PAUCIDES PACÍFICO, titular de la cédula de identidad No. 4.244.980, asistido por el abogado CARLOS CEDEÑO AZOCAR, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 56.364, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA. Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por la parte apelante, contra la sentencia dictada el 05 de agosto de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró Inadmisible la querella interpuesta. En fecha 28 de enero de 2002 se dio cuenta a la Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, a los fines de decidir la aludida apelación. El 18 de febrero de 2003, el apoderado judicial del querellante consignó escrito de fundamentación de la apelación. El 19 de febrero de 2003, comenzó la relación de la causa. El 06 de marzo de 2003 comenzó el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas. El 18 de ese mismo mes y año venció dicho lapso. El 19 de marzo de 2003, se agregó a los autos escrito de promoción de pruebas y, se declaró abierto el lapso de tres (03) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas. El 26 de marzo de 2003, vencido el lapso de oposición se acordó pasar el presente expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de la admisión de las pruebas. El 02 de abril de 2003, el Juzgado de Sustanciación declaró que no tenía materia sobre la cual decidir con respecto a los numerales 1, 2 y 3 del Capítulo I del escrito de pruebas, en cuanto la prueba promovida en el numeral 4, la admitió en cuanto ha lugar a derecho. El 10 de ese mismo mes y año, se ordenó practicar por Secretaría el cómputo de los días de despacho transcurridos desde el día 02 de abril de 2003, exclusive hasta la presente fecha. En esa misma fecha se dejó constancia que había transcurrido cuatro (04) días de despacho correspondientes a los días 03, 08, 09 y 10 de abril de 2003. El 10 de abril de 2003, se acordó devolver el expediente a la Corte de conformidad con el artículo 167 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. El 29 de abril de 2003 se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El 22 de mayo de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el acto de informes se dejó constancia de que ninguna de las partes presentaron sus respectivos escritos. Se dijo “Vistos”. El 23 de mayo de 2003 se pasó el expediente al Magistrado ponente. Realizado el estudio del expediente, se pasa a decidir previa las siguientes consideraciones: DE LOS FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA En fecha 02 de octubre de 2001, el abogado CÉSAR CEDEÑO PACÍFICO, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano SOTO PAUCIDES PACÍFICO, interpuso querella contra la Alcaldía del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, con el fin de demandar el cobro de sus prestaciones sociales por la prestación de servicio que mantuvo con la Administración Municipal por más de cuatro (04) años ininterrumpidos. Posteriormente, en el escrito de reforma presentado el 04 de marzo de 2002, el mencionado abogado señaló que su solicitud versaba sobre las prestaciones y demás conceptos derivados de su relación funcionarial, desde el 29 de enero de 1996 hasta la interposición de la reforma, de conformidad con lo establecido en la Cláusula No. 66 del Contrato de Convención Colectiva suscrita entre el Municipio Guanare y el Sindicato de Trabajadores de dicho Municipio. Señaló que de conformidad con el artículo 146 de la Ley Orgánica del Trabajo adminiculado con el artículo 133 eiusdem, se ha entendido como salario toda remuneración, provecho o ventaja que incluye las comisiones, primas, gratificaciones, utilidades, sobresueldos, bono vacacional, días feriados, horas extras, alimentación y vivienda. Indicó que la jurisprudencia patria ha entendido dicho término como cualquier percepción que se obtenga con regularidad a cambio de la prestación del servicio del trabajador. Agregó que hay que adicionar al cálculo de sus prestaciones las incidencias de las utilidades, del bono vacacional lo que arrojaría un salario diario de Quince Mil Ciento Catorce Bolívares con Ochenta y Dos Céntimos (Bs. 15.114,82). Denunció como violados los artículos 90, 91, 92 y 93 de la Constitución, los cuales consagran el máximo de horas de trabajo de la jornada laboral, el derecho al salario, a las prestaciones y a la estabilidad, respectivamente; asimismo esgrimió como violados los artículos 1, 3, 19 y 65 de la Ley Orgánica del Trabajo. Alegó estar “amparado” por los artículo 89 y 94 de la Constitución, los cuales consagran el derecho al trabajo y la responsabilidad solidaria de los patronos e intermediarios en cuanto al servicio que presta el trabajador y la responsabilidad por simulación o fraude del patrono. Invocó algunos principios del Derecho laboral, tales como la primacía de la realidad o de los hechos, la irrenunciabilidad de los derechos laborales, principio de favor, in dubio pro operario. Solicitó la cancelación de Veintisiete Millones Setecientos Cincuenta y Siete Mil Novecientos Treinta y Seis Bolívares con Ochenta y Cuatro Céntimos (Bs. 27.757.936,84) por concepto de antigüedad, vacaciones vencidas y no disfrutadas, bono vacacional, utilidades, días de descanso adicional, preaviso y retroactivo. Finalmente solicitó una experticia complementaria del fallo “…en cuanto a los intereses que devenga desde la terminación de la relación laboral, así como también el cálculo Indexatorio […] y el cálculo del fideicomiso tomando como indicativo el Artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo en la segunda parte en su literal b) y una experticia complementaria del veinte (20%) decreto salarial decretado por el Ejecutivo Nacional” (Corchetes de esta Corte y paréntesis de la parte actora). Requirió la condenatoria en costas y costos de juicio. DEL FALLO APELADO En fecha 05 de agosto de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró Inadmisible la querella interpuesta, fundamentándose en lo siguiente: “DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Ha dicho la Sala Político Administrativa en ponencia conjunta que el agotamiento de la vía administrativa no violenta el acceso a la justicia y por el contrario es por una parte una garantía para los administrados, pero también un privilegio para la administración, ya que esta debe saber previamente qué es lo que le va a solicitar en sede jurisdiccional para proceder si fuere el caso. En efecto, según se narró anteriormente ya el recurrente recibió una determinada cantidad por concepto de prestaciones sociales y ahora pretende una diferencia de las mismas, pero para poder demandarlas tenía que agotar la sede administrativa, dado que ante la ausencia de una ordenanza que rija la Carrera Administrativa en el Municipio Autónomo Guanare del Estado Portuguesa, se aplica al sublite en forma supletoria la Ley de Carrera Administrativa, la cual aún cuando derogada para esta fecha continúa aplicándose rationae temporis, por mandato del parágrafo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial No. 37.482 del 11 de julio de 2002 y no habiendo el recurrente agotado la vía del avenimiento que le preceptuaba el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, no tenía derecho de acceder a la sede jurisdiccional sin el agotamiento previo, por lo que a la presente demanda por mandato del numeral del 2° del 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es que de no admitirse la acción cuando fuere evidente la falta de agotamiento de la vía o del recurso intentado, y así se decide”. DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN En fecha 18 de febrero de 2003, el apoderado judicial de la parte recurrente consignó escrito en el que hace las siguientes observaciones: Que la sentencia apelada viola el derecho a la defensa y al debido proceso, que va en contra de los principios de protección procesal, de lealtad y probidad del proceso, así como del artículo 257 de la Constitución, al declarar Inadmisible la querella, por no agotarse la vía administrativa, cuando tal criterio está derogado, por lo que no es un requisito “sine cuanom para intentar el presente procedimiento de pago de Prestaciones Sociales (sic) y tomando como indicativo este presupuesto legal debe prosperar el INDUBIO PRO OPERARIO DE LA NORMA LA QUE MÁS BENEFICIE AL TRABAJADOR”. Señaló que, la parte demandada promovió como cuestión previa la prejudicialidad contemplada en el artículo 346 ordinal 8° del Código de Procedimiento Civil, “…donde se evidencia por confesión que (su) representado intentó Juicio de Nulidad de Acto Administrativo ante el Tribunal A-quo, y consecuencialmente en ese expediente consta que (su) representado agotó la vía administrativa, por lo que se solicitó copias certificadas para ser promovido en su debida oportunidad ante este Tribunal de alzada”. Esgrimió como violados los artículos 243 y 244 del Código de Procedimiento Civil, al omitir el A-quo “…la decisión sobre (las) cuestiones previas contemplada (sic) en el artículo 346 en su ordinal 6° y 8° del Código de Procedimiento Civil, y por cuanto la parte demandada promovió esa cuestiones previas, el tribunal omitió dicha declaratoria, por lo que solicit(a) del Tribunal A-quem de conformidad con el artículo 208 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 15 ejusdem REPONGA LA CAUSA AL ESTADO DONDE SE COMETIÓ LA INFRACCIÓN DE LEY DE ORDEN PÚBLICO Y DECLARE NULA LA SENTENCIA DICTADA POR EL TRIBUNAL A-QUO. YA QUE SE HA VIOLADO EL ARTÍCULO (SIC) 243 Y 244”. Adujo que, del texto de la sentencia se desprende la falta de motivación y fundamento legal, pues, no cumple con una síntesis clara, precisa y lacónica de los términos en que quedó planteada la controversia, no cumple con los motivos de hecho y de derecho de la decisión, “(…) Así como no cumple la Decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas (…)”. Indicaron que, “(…) No consta en la Sentencia la Aclaratoria referente a la REFORMA DE LA DEMANDA, donde se estipulan los derechos laborales que se reclaman, en que se reforma la cuantía de lo que se reclama…”. Resaltó la importancia del artículo 66 del Contrato Colectivo entre la aludida Municipalidad y el Sindicato de Trabajadores del Municipio Guanare (SITRAMUGUA), relativo al derecho del pago de las prestaciones sociales, y del lapso para que éstas sean canceladas, el cual es de treinta (30) días que si hubiesen transcurrido sin el efectivo pago, se le considerará al funcionario como trabajador y tendrá derecho a percibir su salario, conforme al último pago por concepto del mismo, quedando sin efecto la terminación anticipada. - II - CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse respecto a la apelación ejercida por el abogado Carlos Cedeño Azocar, en su carácter de abogado asistente del querellante, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 05 de agosto de 2002, y al efecto se observa lo siguiente: El A-quo, declaró inadmisible la querella interpuesta al considerar la falta de agotamiento de la vía administrativa, en virtud de que ante la inexistencia de una ordenanza de carrera administrativa del Municipio accionado, el querellante debió acudir a la Junta de Avenimiento, de conformidad con el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa Nacional antes de acudir a la jurisdicción. La parte apelante denunció que la sentencia apelada viola el derecho a la defensa y al debido proceso al declarar Inadmisible la querella, fundamentándose en la falta de agotamiento de la vía administrativa, cuando ese criterio está derogado, por lo que no podría considerarse como un requisito indispensable para acceder a la jurisdicción contencioso administrativa. Que, sí agotó la vía, tal como se evidencia de las copias certificadas que “promo(verá) en su debida oportunidad ante este Tribunal de alzada”. Ante tales alegatos observa esta Corte lo siguiente: Confunde la gestión conciliatoria con la vía administrativa, ambas aunque se ventilan en sede administrativa, son diferenciables, y en este sentido esta Corte ha sostenido lo siguiente: “Así, la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos… Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la Administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación. Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar sí, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa”. (Sentencia de esta Corte, de fecha 21 de diciembre de 2001, caso: Carmen Luisa Albarracín vs. Alcaldía del Municipio Simón Bolívar del Estado Miranda). En virtud de la diferencia entre la gestión conciliatoria y la vía administrativa, este Juzgador debe precisar cuál sería la que en este caso debía agotar el querellante para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, y si efectivamente el criterio de inadmisibilidad por el no agotamiento de la vía administrativa está derogado. Al respecto, cabe acotar que, tratándose de funcionarios públicos adscritos a la Administración Estadal o Municipal, ellos quedan sometidos a las Constituciones de sus estados, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Estas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley de Carrera Administrativa que rige a nivel nacional, la cual aplica supletoriamente en dicho ámbito. Ahora bien, en lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la Reserva Legal, y por tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni tampoco podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como lo es la Ley de Carrera Administrativa. Es por ello que no resulta exigible, en casos como el presente, el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (caso: Juana González Hernández), esta Corte se ha pronunciado de la siguiente manera: “…el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los ha de exigirse, ya que la Ley de Carrera Administrativa nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”. Lo anterior no es óbice a la aplicación, a dichos funcionarios, de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, como ley general que regula la materia. En este sentido, resulta aplicable al caso sub-iudice el artículo 93 eiusdem, de conformidad con el cual, “la vía contencioso administrativa quedará abierta cuando interpuestos los recursos que ponen fin a la vía administrativa, éstos hayan sido decididos en sentido distinto al solicitado”, sin embargo, al no existir un acto administrativo que niegue el referido pago, resultaría ilógico exigir la interposición de los recursos administrativos a los que alude la referida Ley. Siendo ello así, estima esta Corte que no resulta procedente la inadmisibilidad de la querella interpuesta con fundamento en la falta de agotamiento de la vía administrativa declarada por el A-quo, en consecuencia, se declara Con Lugar la apelación interpuesta por la parte querellante contra el fallo de fecha 05 de agosto de 2002, dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, se revoca la sentencia apelada y se ordena al prenombrado Tribunal pronunciarse sobre el fondo del asunto, dado que el procedimiento está plenamente sustanciado, y así se decide. - III - DECISIÓN Por las razones antes expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado CARLOS CEDEÑO COLMENARES, actuando en representación del ciudadano SOTO PAUCIDES PACÍFICO, al inicio plenamente identificados, contra la sentencia dictada el 05 de agosto de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, en la que declaró Inadmisible la querella interpuesta por el mencionado ciudadano contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA. 2.- Se REVOCA el fallo apelado. . 3.- Se ORDENA al mencionado Juzgado a pronunciarse acerca del fondo del asunto. Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la sala de sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación. EL PRESIDENTE, JUAN CARLOS APITZ BARBERA PONENTE LA VICE-PRESIDENTA, ANA MARÍA RUGGERI COVA LOS MAGISTRADOS: EVELYN MARRERO ORTIZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS LA SECRETARIA, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ EXP. N° 03-000225 JCAB/- C -.