MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N° 03-000254
- I -
NARRATIVA
En fecha 13 de agosto de 2002, el abogado Carlos Cedeño Azocar, inscrito en el Inpreabogado bajo el N° 56.364, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano EDGAR ALVARADO, titular de la cédula de identidad N° 4.240.156, apeló de la sentencia dictada en fecha 5 de agosto de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE “la acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales”, interpuesta por el mencionado ciudadano, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA.
Oída la apelación en ambos efectos se remitió el expediente a esta Corte donde se dio por recibido el 27 de enero de 2003.
En fecha 30 de enero de 2003, se dio cuenta y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, y se fijó el décimo (10°) día despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.
En fecha 18 de febrero de 2003, el apoderado judicial del ciudadano Edgar Alvarado, consignó su escrito de fundamentación a la apelación.
En fecha 25 de febrero de 2003, comenzó la relación de la causa.
En fecha 12 de marzo de 2003, comenzó el lapso de cinco (5) días de despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 20 de marzo de ese mismo año.
En fecha 25 de marzo de 2003, se agregó a los autos escrito de pruebas presentado en fecha 12 de marzo de ese mismo año, por el apoderado judicial de la parte apelante, y se declaró abierto el lapso de tres (3) días de despacho para la oposición a las pruebas promovidas.
En fecha 1 de abril de 2003, se acordó remitir el expediente al Juzgado de Sustanciación a los fines de que se pronunciara sobre las pruebas promovidas, lo cual ocurrió el 8 de abril de 2003.
En fecha 30 de abril de 2003, se paso el presente expediente a la Corte.
En fecha 6 de mayo de 2003, se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para que tuviera lugar el acto de informes. El día 28 de mayo de 2003, oportunidad fijada para que tuviera lugar el referido acto, se dejó constancia de que ninguna de las partes presentó sus respectivos escritos. En esa misma fecha se dijo “Vistos”.
En fecha 2 de junio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Realizado el estudio del expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia con base a las siguientes consideraciones:
FUNDAMENTOS DE LA QUERELLA
El apoderado judicial de la parte accionante expuso en su escrito libelar los siguientes argumentos:
Que, a partir del 15 de noviembre de 1998 su representado empezó a prestar servicios de forma continua e ininterrumpida en el cargo de Director de Cultura y Turismo para la Alcaldía del Municipio Guanare del Estado Portuguesa, cumpliendo con un horario de 8:00 am a 11:30 am y de 2:30 pm a 6:00 pm de lunes a viernes, devengando un salario básico mensual de Cuatrocientos Cincuenta y Tres Mil Setecientos Cincuenta Bolívares (Bs. 453.750,00) y un salario básico diario de Quince Mil Ciento Veinticinco Bolívares (Bs. 15.125,00).
Que, a los efectos de precisar el monto de sus prestaciones sociales era necesario tomar en consideración la Cláusula 66 de la Convención Colectiva suscrita entre el Municipio Guanare y el Sindicato de Trabajadores Municipales de la referida entidad, en la que se señalaba expresamente que ´…el cálculo de las prestaciones sociales se haría tomando como base el salario devengado por el funcionario conforme a lo establecido en el artículo 133 de la Ley Orgánica del Trabajo y las disposiciones de esta Convención Colectiva, y que el pago de las prestaciones sociales se haría entre los treinta (30) días siguientes a la terminación del contrato individual de trabajo en el entendido que si transcurridos los treinta (30) días sin haberse cancelado al funcionario se considerará como trabajador activo de la Municipalidad y tendrá derecho en consecuencia, a seguir devengando su salario, conforme al ultimo pago que por concepto del mismo se le hizo, quedando sin efecto la terminación anticipada del contrato individual y volviendo el funcionario a ocupar su puesto de trabajo…´.
Que, al negarse la referida entidad a cancelar a su poderdante el monto total de sus prestaciones sociales aunado a otros conceptos derivados de la relación laboral, vulneró su derecho al trabajo y a la igualdad, a la protección del empleo, a la jornada de trabajo, al salario, a la estabilidad y a las prestaciones sociales consagrados en los artículos 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, respectivamente.
Que al realizar una simple operación aritmética sobre todos los conceptos reclamados (antigüedad, vacaciones vencidas y no disfrutadas, bono vacacional, utilidades, días de descanso adicional, preaviso y retroactivo según la Cláusula 66 de la Convención Colectiva) los mismos se elevan a la cantidad Veintidós Millones Novecientos Diecinueve Mil Seiscientos Cincuenta y Nueve Bolívares con Cuarenta y Cuatro Céntimos (Bs. 22.919.659,44), cantidad esta que debe recuperar el valor adquisitivo perdido en todo el período que ha transcurrido desde el momento en que han debido ser satisfechas a plenitud. En consecuencia solicitó a través de una experticia complementaria del fallo el pago de los intereses moratorios, la respectiva indexación o corrección del monto a ser cancelado así como el pago de los fideicomisos, tomando como indicativo el artículo 108 de la Ley Orgánica del Trabajo en su literal b.
Finalmente solicitó, que la referida Entidad sea condenada a cancelarle la diferencia de prestaciones sociales, así como la suma que resulte por intereses, inflación, y las costas y costos de dicho proceso.
DEL FALLO APELADO
En fecha 5 de agosto de 2002, el JUZGADO SUPERIOR EN LO CIVIL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA REGIÓN CENTRO OCCIDENTAL, declaró INADMISIBLE la “acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales” interpuesta por el apoderado judicial del ciudadano EDGAR ALVARADO, para ello razonó de la siguiente manera:
“…Ha dicho la Sala Político Administrativa en ponencia conjunta que el agotamiento de la vía administrativa no violenta el acceso a la justicia y por el contrario es por una parte una garantía para los administrados, pero también un privilegio a la administración, ya que esta debe saber previamente qué es lo que se le va a solicitar en sede jurisdiccional para proceder si fuere el caso. En efecto, según se narró anteriormente ya el recurrente recibió una determinada cantidad por concepto de pago parcial de prestaciones sociales de DOS MILLONES CINCUENTA MIL BOLÍVARES (Bs.2.050.000,00) y ahora pretende una diferencia de las mismas, pero para poder demandarlas tenia que agotar la sede administrativa, dado que ante la ausencia de una ordenanza que rija la Carrera Administrativa en el Municipio Autónomo Guanare del Estado Portuguesa, sea aplica al sublite en forma supletoria la Ley de Carrera Administrativa a Nivel Nacional, la cual aún cuando derogada para esta fecha continúa aplicándose ratione temporis, por mandato del parágrafo quinto de las disposiciones transitorias de la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en Gaceta Oficial N° 37.482 del 11 de julio de 2002 y no habiendo el recurrente agotado la vía de avenimiento que le preceptuaba el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, no tenía derecho de acceder a la sede jurisdiccional sin el agotamiento previo, por lo que a la presente demanda por mandato del numeral 2° del 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esto es que no debe admitirse la acción cuando fuere evidente la falta de agotamiento de la vía o del recurso intentando.
En virtud de las consideraciones precedentes, este Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, con sede en Barquisimeto, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE LA ACCIÓN POR COBRO DE DIFERENCIA DE PRESTACIONES SOCIALES incoada por el ciudadano EDGAR ALVARADO…”.
DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN
En fecha 18 de febrero de 2003, el abogado Carlos Cedeño Azocar, actuando con el carácter de apoderado judicial del ciudadano EDGAR ALVARADO, presentó su escrito de fundamentación de la apelación, en el cual argumentó lo siguiente:
Que, la sentencia recurrida incurre en el “… vicio de nulidad absoluta en virtud de que la parte demandada interpuso escrito de cuestiones previas de defecto de forma contemplado en el artículo 346 en su ordinal 6° y promovió la perjudicialidad contemplada en el ordinal 8° del Código de Procedimiento Civil, donde se evidencia mediante la confesión que su representado intento juicio de nulidad de acto administrativo ante el A quo, y consecuencialmente en ese expediente consta que su mandante agotó la vía administrativa…”.
Igualmente esgrimió que, el tribunal de la causa incurrió en un error al suplir la defensa de la parte demandada al decretar el agotamiento de la vía administrativa de oficio, cuando de las actas procesales no se desprende tal alegato como defensa perentoria, sin embargo sí se evidencia que la parte demandada convalidó la falta de agotamiento con su silencio.
Asimismo señaló que, “…la sentencia recurrida resulta contraria al principio de protección procesal y lealtad y probidad del proceso violentado las disposiciones del orden público absoluto y los derechos constitucionales al derecho de la defensa y al debido proceso, y consecuencialmente quebrantando la disposición establecida en el artículo 12 y 15 Código de Procedimiento Civil en concordancia con los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República de Venezuela….”.
Finalmente solicitó, “…se declare Con Lugar la apelación ejercida y en consecuencia se anule la sentencia recurrida y reponga la causa al estado donde se cometió la infracción de ley de orden público…”.
-II-
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Corresponde a esta Corte pronunciarse sobre la apelación ejercida por el ciudadano EDGAR ALVARADO, contra la sentencia dictada en fecha 5 de agosto de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE la “acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales” interpuesta contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA, por considerar que el accionante no agotó la vía administrativa, de conformidad con lo previsto en el artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa.
Al respecto esta Corte estima pertinente retirar que el agotamiento de la vía administrativa y la gestión conciliatoria son vías distintas y aun cuando ambos están previstas como presupuestos de admisibilidad en sede jurisdiccional, tienen una naturaleza distinta. En tal sentido, esta Corte en sentencia de fecha 21 de diciembre de 2001, (Caso: CARMEN LUISA ALBARRACÍN vs ALCALDÍA DEL MUNICIPIO AUTÓNOMO SIMÓN BOLÍVAR DEL ESTADO MIRANDA) señaló lo siguiente:
“… la solicitud a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos (...)
Asimismo, entre otras características de naturaleza no administrativa, destaca que el funcionario no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión, sino que se limita a instar a la administración que se concilie, y a reflejar el resultado de su intermediación.
Así pues, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de éstas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar si, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.”
Precisado lo anterior, cabe destacar, que los funcionarios públicos adscritos a la Administración estadal o municipal, quedan sometidos a las Constituciones de sus Estado, Leyes de Carrera Administrativa y Ordenanzas correspondientes. Éstas, por ser leyes especiales que regulan la materia funcionarial, contienen en el ámbito sustantivo disposiciones análogas a la Ley que rige a nivel nacional, lo cual aplica supletoriamente en dicho ámbito.
En lo que atañe a los medios para hacer valer los derechos consagrados en dicha normativa ante los órganos jurisdiccionales, debe destacarse que la materia adjetiva forma parte de la reserva legal y, por lo tanto, corresponde al Poder Legislativo Nacional dictar las normas procesales. En consecuencia, no sería admisible que una ley estadal o municipal estableciera límites al acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, ni podría pretenderse limitar tal acceso, mediante la aplicación supletoria, y no directa, de una ley nacional, como la Ley de Carrera Administrativa.
Por lo anterior, es que en casos como el presente, no resulta exigible el agotamiento de la gestión conciliatoria; en este sentido, esta Corte en sentencia de fecha 13 de julio de 1999 (Caso: JUANA GONZÁLEZ HERNÁNDEZ) afirmó lo siguiente:
“… el agotamiento de la vía conciliatoria constituye un requisito de acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, es decir, una limitación a las garantías constitucionales de los ciudadanos, por tanto, la misma debe estar prevista expresamente en una Ley formal, por ser los requisitos de admisibilidad de reserva legal además con la determinación precisa de los supuestos en los que ha de exigirse, lo que no ocurre en este caso, ya que la Ley de Carrera Administrativa Nacional, en que se fundamentó el a quo, no podría aplicarse supletoriamente para limitar el aludido acceso”.
Siendo ello así y visto que no era necesario para el querellante realizar trámite alguno ante la Junta de Avenimiento para el ejercicio de la presente acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales, esta Corte declara CON LUGAR la apelación interpuesta por el querellante y, en consecuencia, REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental que declaró Inadmisible la acción por cobro de diferencia de prestaciones sociales, y siendo que el juicio fue sustanciado en todas sus fases, se ORDENA al A quo conocer sobre el fondo del asunto debatido. Así se decide.
-III-
DECISIÓN
Por las razones expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1.- CON LUGAR la apelación ejercida por el ciudadano EDGAR ALVARADO, a través de su apoderado judicial el abogado Carlos Cedeño Azocar, ya identificados, contra la decisión dictada en fecha 5 de agosto de 2002 por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante la cual declaró INADMISIBLE la demanda por cobro de diferencia de prestaciones sociales incoada, contra la ALCALDÍA DEL MUNICIPIO GUANARE DEL ESTADO PORTUGUESA.
2.- Se REVOCA el fallo apelado.
3.- Se ORDENA al Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, pronunciarse sobre el fondo del caso planteado.
Publíquese y regístrese. Remítase el presente expediente al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de de dos mil tres 2003. Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE
LA VICE-PRESIDENTE,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
LOS MAGISTRADOS:
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
PERKINS ROCHA CONTRERAS
LA SECRETARIA
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
EXP. N° 03-000254
JCAB/I
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