Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-0919


En fecha 13 de marzo de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 152, de fecha 18 de febrero de 2003, emanado del Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Sur Oriental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por el ciudadano MANUEL PÉREZ LUGO, titular de la cédula de identidad N° 2.537.827, en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, en fecha 19 de enero de 1998, bajo el N° 8, Tomo 3-A, asistido por el abogado Juan Carlos Regardiz Salas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.200, contra la DIRECCIÓN REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES.

Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley, prevista en el artículo 35 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, de la sentencia dictada por el Juzgado arriba mencionado en fecha 10 de febrero de 2003, mediante la cual se declaró con lugar la acción de amparo interpuesta.

El 14 de marzo de 2003, se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.

En fecha 17 de marzo de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.

Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.

Realizado el estudio de expediente, pasa esta Corte a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones.


I
DE LA ACCIÓN DE AMPARO CONSTITUCIONAL


La parte actora fundamentó su escrito libelar, en los siguientes argumentos de hecho y de derecho:

Que la accionante “(…) es cesionaria de los derechos y acciones que correspondían a la sociedad mercantil Araguaney, C.A. domiciliada en Barquisimeto, Estado Lara, con motivo del contrato de Cuentas en Participación que la última celebró con la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas, el cual fue inscrito en la Oficina Subalterna antes mencionada, el 16 de agosto de 1999, anotado bajo el N° 44, Tomo 12, Protocolo Primero”.

Que “De acuerdo al referido contrato, el Municipio Maturín del Estado Monagas, aportó un lote de terreno con una superficie de ciento dos mil cuatrocientos cuarenta y ocho metros cuadrados con veinticinco centímetros (102.448,25 M2), ubicado en el sitio denominado ‘Morichal’, sector ‘La Franja’, de esta ciudad, para ser destinado por parte de Araguaney, C.A., y como consecuencia de la cesión por mi representada, a ser urbanizado en varias etapas, que sería denominado Urbanización ‘La Caracola’ (…)”.

Que “A los fines de hacer posible el desarrollo habitacional (…), en fecha 27 de octubre de 1998, la Alcaldía del Municipio Maturín del Estado Monagas, mediante Decreto N° A-063-98, declaró de Utilidad Pública la ejecución de la Urbanización y obras en referencia”.

Que la accionante “(…) ejecutó en la denominada ‘Caracola III Etapa’, un conjunto de veintiocho (28) viviendas, hoy totalmente construidas; y para obtener el financiamiento que le permitiera a los adquirentes adquirir (sic) al menor costo posible las viviendas, celebró contrato mediante el cual éstos aportaron parte sustancial del precio de ejecución de la obra”.

Que la accionante “(…) obtuvo del Municipio Maturín del Estado Monagas –aportante de los terrenos conforme al contrato de cuentas de participación- los permisos exigidos para llevar adelante el desarrollo habitacional indicado. Asimismo, en fecha 9 de marzo de 2000 envió comunicación al Ministerio del Ambiente, proponiéndole el desarrollo de un parque en la zona aledaña al lugar donde se ejecutaría la Tercera Etapa de la Urbanización ‘La Caracola’, a objeto de impedir invasiones en la zona, de tal manera de proteger al Morichal que en la cercanía se encontraba, para lo cual se reforestaría toda el área con vegetación propia de la zona. Esa comunicación –recibida el 10 de marzo de 2000- no fue contestada, por lo que a nuestro juicio operó el silencio administrativo positivo a que se refiere el artículo 54 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística”.

Que “En fecha 1° de agosto del (…) año 2002, la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente, dictó la Providencia Administrativa N° 14-05-0.02-0010, en la cual acordó (…)” las sanciones de demolición, limpieza, acondicionamiento y reforestación.

Que “Esa providencia administrativa, fue notificada a mi representada en fecha doce (12) de agosto del presente año dos mil dos, y en tiempo oportuno, mi representada ejerció recurso de reconsideración contra la Providencia Administrativa en referencia, la cual fue convalidada en acto administrativo de fecha 11 de septiembre del presente año, comunicado a mi representada de acuerdo a Oficio N° 001666, de fecha 13 de septiembre del presente año (…)”.

Que fueron ejercidos los respectivos recursos administrativos contra tales decisiones. En efecto, junto con el recurso jerárquico fue solicitada la suspensión de la orden de demolición de las viviendas, siendo que hasta la fecha de interposición de la presente acción, ello no se ha decidido.

Que “La providencia administrativa N° 14-05-0-02-0010 emanada de la Dirección Estadal Ambiental Monagas, que acordó entre otras medidas sancionatorias, la demolición a costa de mi representada de todas las viviendas del Proyecto Urbanístico ‘La Caracola III Etapa’ y que fuere convalidada al decidir el recurso de reconsideración oportunamente ejercido, de sustenta al atribuirle a mi representada, ‘(…) remoción de capa de vegetación y movimiento de tierra y construcción de viviendas dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, sin la autorización correspondiente de afectación de los Recursos Naturales, hechos estos que constituyen una infracción al artículo 6 del Decreto 846 ‘Normas para la protección de los Morichales’, artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente y artículo 46 de la Ley de Diversidad Biológica (…)’”.

Que se viola el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, conjuntamente con los tratados internacionales sobre derechos humanos aprobados por Venezuela, que garantizan el derecho de propiedad, siempre bajo las restricciones, contribuciones y obligaciones que establezca la Ley.

Que “(…) la Resolución que ordena la demolición de las viviendas, pretende fundamentarse en el Decreto N° 846 emanado del Presidente de la República, de fecha 5 de abril de 1990, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 34.462, del 8 de mayo de 1990, mediante el cual se decretan NORMAS PARA LA PROTECCIÓN DE MORICHALES y que con tales propósitos contempla una franja adyacente de protección de 300 metros de ancho” (Mayúsculas de la parte accionante).

Que “(…) en modo alguno puede interpretarse que las normas contempladas en el referido Decreto establecen por sí mismas una limitación al derecho de propiedad, por cuanto su naturaleza jurídica no puede ser otra que la de reglamentación de una Ley preexistente. Es decir, en modo alguno se puede llegar a interpretar que la Franja Adyacente de 300 metros contemplada en ese Decreto del Ejecutivo Nacional es una limitación a la propiedad y que en consecuencia en dicha ‘Franja Adyacente’ se encuentra prohibida la realización de toda clase de actividades. Tal interpretación no es posible”.

Que no es posible dicha interpretación en parte, porque “(…) si se interpretara que la Franja Adyacente constituye una limitación a la propiedad, debe de concluirse que dicho Decreto (…) constituye una limitación a la propiedad, debe de concluirse que dicho Decreto es inconstitucional por cuanto los derechos humanos y entre éstos se encuentra el derecho de propiedad, sólo pueden limitarse por Ley y nunca mediante Decreto del Ejecutivo Nacional. Para fundamentar esta afirmación basta con decir, que toda la materia referida a los derechos constitucionales es de expresa reserva legal, y así lo contempla la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 156 (…)”.

Que la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela “(…) no sólo estableció el derecho de propiedad de la manera indicada en el artículo 115 (…), sino que adicionalmente, estableció en su artículo 23 la jerarquía de los tratados, pactos y convenciones relativas a derechos humanos suscritos y ratificados por Venezuela”.

Que “La protección de derechos fundamentales de la propiedad, implica que los actos del Poder Público que afecten de manera fundamental no sean arbitrarios, sin que estén rodeados de un conjunto de garantías de las cuales la más relevante es que las limitaciones se establezcan por una Ley, adoptada por el Poder Legislativo y de acuerdo con la Constitución Nacional (sic). Este procedimiento no sólo se inviste a tales actos del asentimiento de la representación popular, sino que le permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer iniciativas distintas, participar en la formación de la voluntad política o influir sobre la opinión pública para evitar que la mayoría actúe arbitrariamente”.

Que “(…) el Decreto 864 de fecha 5 de abril de 1990, fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le confieren los artículos 4 y 19 de la Ley Orgánica del Ambiente. El primero de estos artículos establece que la suprema dirección de la política nacional sobre ambiente le corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros y que al efecto puede dictar normas sobre coordinación de las competencias de los organismos de la Administración Pública Nacional, de los Estados y de los Municipios en función de los objetivos de dicha Ley; mientras que el segundo de estos artículos establece que las actividades susceptibles de degradar el ambiente quedan sometidas al control del Ejecutivo Nacional y como se observará en el enunciado de estos artículos ninguno de ellos faculta al Presidente de la República para establecer limitaciones a la propiedad, con lo cual vale decir, que la interpretación que hace la Dirección Región Monagas del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales de la Franja Adyacente, es totalmente errada al pretender interpretar que en dicha franja no se puede realizar ninguna actividad y que como tal, constituye una limitación al derecho a la propiedad”.

Que “El mismo Decreto 846 en su artículo 4 deja clara evidencia que la franja adyacente es susceptible de ser habitada, cuando dice: ‘Las personas que habiten en un Morichal, en su franja adyacente o en cuyos terrenos se encuentre este tipo de formación vegetal (…)’. Con lo cual, entonces es absurdo pretender interpretar que la Franja Adyacente debe conservarse virgen sin posibilidad de ser habitada. Pues la única actividad que prohíbe el Decreto en cuestión, está mencionada en el artículo 6 del mismo (…)”.

Que “También el artículo 8 del Decreto deja una clara evidencia que en la ‘franja adyacente’ se pueden construir o instalar obras de infraestructura, de gran magnitud, previa sujeción a la realización de un estudio de impacto ambiental e implementación de medidas mitigantes correspondientes. Y esta obra no es considerada de gran magnitud y por ende no fue necesario un estudio de impacto ambiental”.

Que “La única limitación al derecho de propiedad establecido en nuestro ordenamiento jurídico y que existe al respecto, se encuentra establecida en la Ley Forestal de Suelos y de Aguas, en materia de zonas protectoras (…)”, específicamente en su artículo 17.

Que “(…) el parágrafo único del artículo 19 de esta Ley, deja expresa constancia que esta declaratoria de zonas protectoras si tienen (sic) el carácter de limitaciones a la propiedad: ‘Parágrafo único: La declaratoria de zonas protectoras tiene el carácter de limitación legal a la propiedad predial y está destinada a la conservación de bosques, suelos y aguas´”.

Que “(…) esta última consideración legal nos permite afirmar que el lote de terreno en cuestión, y en el cual se construye la Urbanización La Caracola Etapa III, tan solo se encuentra limitado por la zona protectora de 25 metros establecida en la Ley Forestal de Suelos y Aguas”.

Que “El artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que ‘todos somos iguales ante la ley’. Esa garantía constitucional opera tanto para las personas naturales como para las jurídicas, de allí que no puede darse un tratamiento desigual o discriminatorio para unas personas naturales o para unas personas jurídicas que estén en el mismo supuesto establecido en la Ley de cuya aplicación se trate” (Negrillas de la parte accionante).

Que “(…) antes y después de la entrada en vigencia del Decreto N° 846 referido a ‘NORMAS PARA PROTECCIÓN DE MORICHALES’, fueron construidas diversas urbanizaciones, viviendas individuales, edificaciones públicas, calles y ranchos, muchas de los (sic) son colindantes con la urbanización La Caracola, ubicadas a una distancia próxima del Morichal, y en todo caso dentro del área de trescientos metros de la franja adyacente de protección. Pese a ello, y que se encuentran en las mismas circunstancias y condiciones de aquellos desarrollos habitacionales, no existe ninguna orden de demolición de los mismos, ni se ha tomado medida alguna dirigida a imponerles sanciones” (Mayúsculas de la parte accionante).

Que “Este proceder, se traduce en una violación de la garantía constitucional de ‘igualdad ante la ley’, porque la Dirección Ambiental Monagas, al dictar la Providencia Administrativa tantas veces señalada en este libelo y al no asumir una conducta similar en los desarrollos habitacionales y construcción de viviendas construidos (sic) en circunstancias y condiciones similares al desarrollo habitacional ‘Caracola III Etapa’, asume una conducta discriminatoria que se traduce en el menoscabo a las condiciones de igualdad, de los derechos y libertades de cada persona”.

Que “Haciendo uso del ejercicio del derecho constitucional a realizar las actividades económicas de su preferencia, mi representada, previa la obtención de los permisos municipales correspondientes, y con el antecedente de la declaratoria de la Alcaldía del Municipio de que la obra a ejecutar es de utilidad pública, procedió a urbanizar el lote de terreno, habiendo construido y vendido las Etapas I y II de la urbanización, y habiendo ejecutado la construcción de viviendas que se proyectaban construir”.

Que “Adicionalmente, mi representada había enviado comunicación a la Dirección Estadal Ambiente (sic) Monagas -en fecha 09 de marzo de 2000-, en la cual se le informaba que se ejecutaba un proyecto en un lote de aproximadamente ocho hectáreas (8 Has.), y se indicaba que ‘en la parte posterior se encuentra la Quebrada Morichal’. En esa misma comunicación, se le indicaba que ‘se propone realizar un parque de trescientos cincuenta metros de largo por ciento treinta metros de ancho, con lo cual queda descartada toda posibilidad de invasión de ranchos en esa franja, tal como sucedió en el Sector La Floresta y Juanico, que los ranchos se instalaron prácticamente en el lecho de la quebrada’” (Negrillas de la parte accionante).

Que “(…) cuando la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas dicta la Providencia Administrativa N° 14-05-0-02-0010, y luego la convalida en decisión de fecha 11 de septiembre del presente año, al declarar improcedente el recurso de reconsideración oportunamente ejercido, ordenando la demolición de las viviendas construidas, pese a que su construcción fue el resultado de ejercer mi representada el derecho que le acuerda la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, de realizar las actividades económicas de su preferencia, vulnera tal garantía constitucional”.

Que según la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al respecto, “(…) se evidencia, que de acuerdo a la garantía constitucional al debido proceso, el administrado tiene derecho de alegar y contradecir lo que considere pertinente en la protección de sus derechos e intereses; y la administración tiene la obligación de que la decisión que dicte abarque y tome en cuenta todas y cada una de las pruebas y defensas aportadas al proceso” (Subrayado de la parte accionante).

Que “(…) al decidir el recurso de reconsideración, la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas no hizo señalamiento alguno sobre tales alegatos y defensas, violando de esta manera -con vista de la doctrina del Tribunal Supremo (…)- el derecho constitucional al debido proceso”.

Que “(…) en la Providencia Administrativa tanta veces mencionada, se estableció que mi representada había infringido el artículo 21 de la Ley Orgánica del Ambiente, siendo que las actividades realizadas por ésta, no están dentro de las que están expresamente determinadas en el artículo 20 eiusdem, con lo cual se atribuyó a mi representada una infracción no cometida, incurriéndose en el vicio de falso supuesto de derecho, al calificar un hecho dentro de una normativa, en la que no se subsume”.

Que “(…) también se violó la garantía constitucional al debido proceso, dado que se sanciona a mi representada, atribuyéndole conductas que no fueron previstas como delitos o faltas o infracciones en leyes preexistentes, que es el caso referido en el numeral 6 del artículo 49 de la Carta Magna”.

Que “(…) mi representada ejecutó en la Urbanización La Caracola III, un desarrollo habitacional integrado por veintiocho (28) viviendas, las cuales reúnen las exigencias establecidas en el artículo 82 de la Constitución de ‘vivienda adecuada, segura, cómoda, higiénica, con servicios básicos esenciales (…)’”.

Que a los fines de restablecer la situación jurídica infringida, solicita que se declare “(…) sin ningún efecto las providencias administrativas emanadas de la Dirección Estadal Ambiental Monagas (…)”.

Que “(…) está por vencerse el plazo de noventa (90) días concedido en la Providencia Administrativa N° 14-05-0-02-0010 de fecha 1° de agosto de 2002, comunicada en fecha doce (12) del mismo mes y año, para dar cumplimiento a la orden de demolición de las veintiocho (28) viviendas que integran la Tercera Etapa de la Urbanización ‘La Caracola’; y como quiera que pese a haber sido expresamente solicitado al interponerse el recurso jerárquico, el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales no se pronunció sobre la suspensión de los efectos del acto administrativo; todo lo cual implica el riesgo de que se pretenda efectuar la demolición de las viviendas, lo que supondría un daño irreparable para mi representada y para las numerosas personas que han cancelado parte del precio de adquisición de dichas viviendas; y en consideración de que no existe otro medio distinto a la presente solicitud de amparo para que mediante un procedimiento breve y sumario, evitar que se haga efectivo el cumplimiento de la providencia administrativa que ordena la demolición de las viviendas en un lapso perentorio de noventa días -próximo a cumplirse- y se restablezca la situación jurídica infringida con motivo de la violación de los derechos constitucionales de mi representada, flagrantemente violentados, con base a lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, en concordancia con lo establecido en el artículo 588 parágrafo primero del Código de Procedimiento Civil, solicito (…), decrete medida cautelar innominada; y en consecuencia, para hacer efectiva la protección cautelar solicitada, pido se acuerde suspender los efectos de las decisiones tomadas por la Dirección Estadal Ambiental del Estado Monagas, en la providencia administrativa N° 14-05-0-02-0010, convalidada en decisión de fecha 11 de septiembre del presente año” (Subrayado y negrillas de la parte accionante).


II
DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA

En fecha 10 de febrero de 2003, el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Sur Oriental, declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, con fundamento en las siguientes consideraciones:

Que “Se ha planteado la violación del derecho de propiedad por parte de la Dirección Estadal del Ministerio del Ambiente y Recursos Naturales Renovables, ya que para la realización del desarrollo urbanístico, la Alcaldía del Municipio Maturín remitió en fecha 9 de marzo de 2000 una comunicación al Ministerio del Ambiente proponiendo el desarrollo de un parque en la zona aledaña al lugar a objeto de impedir las invasiones en la zona, de tal manera que se protegiera al morichal y tal comunicación fue recibida en fecha 10 de marzo de 2000 sin ser contestada, por lo que en opinión del querellante operó el silencio administrativo positivo previsto en el artículo 54 de la Ley de Ordenación Urbanística y que fue en agosto de 2002, cuando el ente gubernamental ordenó la demolición de las viviendas”.

Que “Al estar consagrado el derecho de propiedad en la Constitución, éste puede ser reglamentado o limitado por la ley con fines de utilidad pública o interés general y que la construcción de la III etapa de Las Caracolas fue calificada de utilidad pública y que responde además al interés general. Aunado a esto la resolución que ordena la demolición se fundamenta en el Decreto 846 emanado de la Presidencia de la República el 5 de abril de 1990, que se denomina Normas para la Protección de Morichales y en opinión del querellante este Decreto no podía limitar la propiedad por tener rango sublegal, y la limitación puede hacerlo sólo la Ley en la forma prevista en la Constitución”.

Que “(…) el recurrente denuncia la violación al derecho a la vivienda, establecido en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que “(…) en la Audiencia Constitucional Oral y Pública, la parte presuntamente agraviante, reconoce que haya operado el silencio administrativo positivo que señala el quejoso, pues aún así indica, que éste no puede tenerse como autorizatorio (positivo) si se violan los derechos ambientales consagrados en la Constitución”.

Que “(…) para realizar los análisis planteados, tanto de procedencia o no del silencio administrativo positivo en el caso de autos, como de la adecuada o inadecuada limitación del derecho de propiedad por el Decreto Presidencial señalado, debe estarse en presencia, no de un amparo constitucional sino del juicio que resuelva el mérito del asunto. Sin embargo, apunta a que la falta de respuesta oportuna del Ministerio del Ambiente, lo cual fue aceptado en el curso de este proceso, puede considerarse igualmente violatoria del derecho a obtener oportuna y adecuada respuesta por parte del ente público a las solicitudes que se le formulen, igualmente consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y que ante una solicitud de permiso por parte de la Alcaldía del Municipio Maturín realizada en el año 2000 y que quedó sin respuesta y de lo cual se dedujo que operó el silencio administrativo positivo, se abre un procedimiento administrativo sancionatorio cuyo auto de proceder se dicta en junio de 2002, una vez realizada la obra y que tal procedimiento concluye con la orden de demolición de la construcción realizada, lleva a pensar que puede estarse en presencia de una amenaza de violación del derecho a la propiedad e igualmente del derecho a la vivienda, ambos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.

Que “(…) esa decisión se encuentra en etapa de revisión, pues contra ella, luego de que se decidiera el recurso de reconsideración se ejerció el recurso jerárquico, el cual no ha sido decidido por el Ministro del Ramo. Se plantea pues (…) la disyuntiva sobre el hecho de que por la condición del acto administrativo dictado por el organismo local del ambiente cuyos efectos son de ejecutividad y ejecutoriedad, éste llegara a ejecutarse (no han sido suspendidos los efectos) y luego en sede administrativa se declarase con lugar el recurso jerárquico y se revocara dicho acto, se materializaría la violación al derecho de propiedad y de la vivienda antes mencionados. Es esta la consecuencia grave que puede ocasionar el efecto del acto administrativo que incide en la esfera de los derechos subjetivos y personales del ciudadano, cuando éste procede a ejecutarse sin que se encuentre definitivamente firme, ocasionando que el daño producido sería irreparable. Pues bien, considera este juzgador que con la finalidad de hacer verdaderamente efectiva la tutela judicial, debe amparar al solicitante, pues si bien no puede irse al fondo del asunto, legalidad o ilegalidad del acto, por no ser este el recurso propio para ello, considera que vista la amenaza que se cierne sobre los derechos constitucionales reclamados y ante la posibilidad de revocatoria del acto administrativo, bien por el superior jerárquico, bien por el Organismo Jurisdiccional si la decisión de aquél fuere atacada en esa sede, se hace necesaria tal (sic) al recurrente contra el acto administrativo denunciado como violatorio de sus derechos, por cuanto existe amenaza de violación al derecho de propiedad y de vivienda consagrado en la Constitución y tal amenaza será despejada una vez que el acto haya podido quedar definitivamente firme, es decir, que haya resultado incólume, ante los recursos ordinarios que contra él puedan ejercer los afectados”.

Que en cuanto a la denuncia “(…) sobre violación de los derechos a realizar la libre actividad económica, considera este Sentenciador que no existe, pues no conculca el derecho del libre ejercicio económico, la exigencia del cumplimiento de ciertos requisitos legales, de ordenamiento territorial o de protección ambiental y ya realizada la actividad económica de inversión y construcción de las viviendas, dado de lo que trata el acto administrativo es que mediante el mecanismo de protección al ambiente, las viviendas construidas sean demolidas, por haberse inobservado en su construcción normas protectorias (sic) del ambiente, por lo que la verdadera incidencia del acto administrativo es respecto del derecho de propiedad que tiene el quejoso y la libre disposición de lo que es su propiedad”.

Que “(…) con respecto al debido proceso y su violación, considera este Juzgador que para hacer tal determinación es necesario realizar el análisis de normas legales y reglamentarias, lo cual es más propio del procedimiento de nulidad del acto administrativo que de este recurso, más aún cuando el acto administrativo denunciado como violatorio, se encuentra en revisión en sede administrativa por el Órgano Superior Jerárquico al que lo dictó y que más aún, puede ser revisado posteriormente en sede judicial y entrar a analizar en amparo constitucional una materia que debe ser objeto de un pronunciamiento relativo a la legalidad o ilegalidad del acto, puede traer como consecuencia el origen de pronunciamientos contradictorios”.


III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Llegada la oportunidad para decidir, esta Corte pasa a realizar las siguientes consideraciones:

La presente consideración debe iniciarse con la referencia al acto cuestionado mediante la presente acción de amparo constitucional, conocida en esta sede judicial en segunda instancia. Al respecto, dicho acto es el dictado en fecha 1° de agosto de 2002, por el ciudadano Leonardo Torcat, en su carácter de Director Estadal Ambiental del Estado Monagas, mediante el cual impone de diversas sanciones al ciudadano Manuel Pérez Lugo, en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil Inversiones y Construcciones Milpe, C.A., por presuntamente “(…) realizar remoción de capa vegetación (sic) y movimiento de tierra y construcción de viviendas dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, sin la autorización correspondiente de afectación de los recursos naturales (…)”.

Para realizar el análisis de la competencia de esta Corte para conocer del presente amparo constitucional en consulta, es necesario acudir a lo establecido en el mencionado acto, pues la acción fue interpuesta contra la Dirección Estadal Ambiental Monagas del Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, por presuntamente haber violado derechos y garantías constitucionales del accionante a través de dicho acto. Este expresamente establece lo siguiente:

“(…) quien suscribe Ing. LEONARDO TORCAT, Director Estadal Ambiental del Estado Monagas, actuando por delegación de la ciudadana Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales, según Resolución Ministerial N° 94 de fecha 15-08-01, Gaceta Oficial N° 37.262 decide imponer las siguiente sanciones:
Primero: Demolición a costo del sancionado de todas las viviendas del Proyecto Urbanístico ‘La Caracola III Etapa’ construida dentro de la franja adyacente del Morichal Juanico, lo cual establece el contorno de un morichal, de 300 metros de ancho, medidas en proyección horizontal a partir del límite del área de vegetación herbácea siempre verde que forman parte de dicho morichal.
Segundo: Limpieza y acondicionamiento del área afectada para la construcción de las viviendas de la franja adyacente al Morichal Juanico, consistentes en la conformación del terreno, recolección de materiales y/o escombros y su disposición en un sitio adecuado.
Tercero: Reforestación del área afectada mediante de (sic) siembra de 2000 plantas de las especies Moriche, Araguaney y Apamate.
Cuarto: Se otorga un plazo de noventa (90) días para el cumplimiento de las sanciones impuestas, contados a partir de la presente (sic) notificación del presente acto” (Mayúsculas y negrillas del original).

Ahora bien, la mención de la delegación en el acto citado, hace necesario acudir a la Gaceta Oficial en cuestión. En efecto, la lectura de la misma evidencia que se trata de una delegación de firma que se le hace al ciudadano Leonardo Torcat, respecto a “(…) actos y documentos en las materias concernientes a las atribuciones y actividades de esa Dirección”, coincidiendo con su designación como Director Estadal Ambiental Monagas.

En ese sentido, la delegación de firma es una figura propia de la Teoría General de la Organización Administrativa, que permite que un órgano pueda realizar el acto material de firmar actos o documentos que son de la competencia de un funcionario jerárquicamente superior a él, sin que ello implique que el funcionario que delega la firma pierda la competencia para dictar los actos que según la Ley le corresponde, así como tampoco implica que el proceso intelectual de conocer del acto también sea delegado.

Tales distinciones tienen diferentes consecuencias, pues cuando se trata de una delegación de funciones o atribuciones, el órgano que delega el ejercicio de su competencia ya no tiene responsabilidad alguna, cuando el órgano inferior actúa con fundamento en dicha delegación. Lo que no ocurre en la delegación de firma, pues la responsabilidad respecto del acto que el órgano inferior “firma”, siempre es del órgano titular de la competencia.

Al respecto, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia N° 1172 del 5 de junio de 2002, (caso: Imelda Rafaela Rincón Finol), realizó las siguientes consideraciones:

“La norma transcrita [artículo 16 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Gaceta Oficial Extraordinaria N° 3.482 del 14 de diciembre de 1984] le daba la potestad al Contralor General de la República para la delegación de funciones. Respecto a la delegación, mediante sentencia del 6 de julio de 1992 (caso María Iciar Echare), la Sala Político-Administrativa de la otrora Corte Suprema de Justicia, expresó que:
‘(…) la delegación de funciones o atribuciones (…) constituye una verdadera y propia delegación, en el sentido de que por su intermedio el órgano titular de un competencia, que lo es porque una norma así lo ha dispuesto, transfiere mediante un acto de carácter subjetivo su ejercicio a un órgano subalterno; de tal manera que éste puede lícitamente ejercitar dicha competencia, de la misma forma como antes sólo podía hacerlo el superior jerárquico. Por tratarse de un auténtico mecanismo de desviación de la competencia, esta delegación sólo puede producirse cuando una norma expresamente así lo permite’.
De otra parte, es importante distinguir a quién se atribuye la autoría del proveimiento administrativo cuando existe una delegación de funciones, pues, en ciertos casos, la competencia del tribunal al que corresponda el conocimiento del recurso de nulidad podría variar según se atribuya el acto al delegante o al delegatario. Sobre este tema, la Sala Político Administrativa de la antes Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia del 3 de octubre de 1994, se pronunció de la siguiente manera:
‘Tal como emerge de lo antes dicho, la previsión del artículo 20, ordinal 25° de la Ley Orgánica de Administración Central es una verdadera y propia delegación de funciones cuando se realiza en el Director General del Ministerio en los Directores Generales (sic). En tales casos, el Ministro cede sus atribuciones en beneficio del órgano en el cual las delega. Esta delegación hace que el acto sea imputable al Director General del Ministerio o a los Directores Generales, esto es, a los delegatarios, y cesa con ello la competencia del delegante’.
En igual sentido, esta Sala, mediante sentencia del 6 de febrero de 2001 (caso Aeropostal Alas de Venezuela, C.A.), expresó lo siguiente:
‘La delegación de atribuciones o facultades es un acto jurídico general o individual, por medio del cual un órgano administrativo transmite parte de sus poderes o facultades. Siendo, pues, que son transmitidas tanto la competencia como la responsabilidad que trae aparejada su ejercicio, los actos dictados se estiman dictados por el funcionario inferior delegado y no del superior delegante’.
Vale acotar que en sentido opuesto al ya expuesto se enmarca la novísima Ley Orgánica de la Administración Pública, cuyo artículo 37 establece.
‘Los funcionarios o funcionarias del órgano al cual se haya delegado una atribución serán responsables por su ejecución.
Los actos administrativos derivados del ejercicio de las atribuciones delegadas, a los efectos de los recursos correspondientes, se tendrán como dictados por la autoridad delegante’.
Como se observa, tanto la jurisprudencia de la Sala Político Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, como la de esta Sala Constitucional, han interpretado que, en casos de delegación de funciones, se considera que el acto administrativo emanó del delegatario y no del delegante. Ello, claro está, siempre y cuando la ley no establezca algo distinto, como ocurre en el mencionado supuesto de la Ley Orgánica de la Administración Pública”.

Lo anteriormente citado marca la diferencia con la delegación de firma, pues al entenderse que en la delegación de funciones el acto emana del órgano delegado, salvo que se establezca algo distinto en la Ley, la competencia para conocer de las acciones o recursos que surjan respecto del mismo, corresponde al Órgano Jurisdiccional a quien le incumbe conocer de los actos emanados del órgano inferior delegado.

Ello es diferente en la delegación de firma, pues aunque el órgano inferior delegado tiene autorización para firmar actos que son de la competencia del órgano superior delegante, ello no implica que también está autorizado para conocer del acto y dictarlo, por lo que al sólo poder realizar el acto material de la firma, el acto se imputa al órgano superior competente, de conformidad con el régimen jurídico aplicable. De allí que, la competencia para conocer de los actos firmados por el órgano inferior delegado, es determinada por el régimen competencial que corresponda aplicar a los actos dictados por el órgano superior que ha delegado la firma.

En ese sentido, puede citarse la sentencia N° 419 del 18 de marzo de 2003, en la que la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, expresó lo siguiente:

“A los efectos de determinar la competencia, esta Sala entiende que tal como lo afirmara la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, el acto recurrido se circunscribe al retiro del solicitante de la Guardia Nacional como medida disciplinaria, dictado por el Comandante General de dicha Fuerza, actuando por delegación del Ministro de la Defensa, según se evidencia de delegación de firma otorgada en Resolución Nº 12361 de fecha 9 de julio de 2001, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 37.236, en fecha 10 de julio de 2001.
Ahora bien, habiendo alegado el Comandante General de la Guardia Nacional estar actuando por delegación de firma del Ministro de la Defensa, debe atenerse a lo dispuesto en el ordinal 10° del artículo 42 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, en concordancia con el artículo 43 eiusdem, el cual dispone que es competencia de esta Sala Político-Administrativa: ‘Declarar la nulidad, cuando sea procedente por razones de inconstitucionalidad o de ilegalidad, de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional’.
Es necesario mencionar en cuanto al ordinal 10° del artículo 42 antes transcrito, que ha sido criterio interpretativo reiterado, que la competencia de esta Sala para conocer de la nulidad de los actos administrativos individuales del Poder Ejecutivo Nacional, queda circunscrita a los órganos de la Administración Central. Aún más allá y en aras de la desconcentración de la actividad jurisdiccional de este Supremo Tribunal, considera la Sala que su competencia, en esos casos, se limitará a los actos administrativos individuales emanados de los órganos superiores de la Administración Pública Central, que a tenor de lo pautado en el artículo 45 de la Ley Orgánica de la Administración Pública son: el Presidente o Presidenta de la República, el Vicepresidente Ejecutivo o la Vicepresidenta Ejecutiva, el Consejo de Ministros, los Ministros o Ministras, los Viceministros o Viceministras. Asimismo, le corresponde conocer de los actos emanados de las máximas autoridades de los órganos superiores de consulta de la Administración Pública Central, que según la norma citada son: la Procuraduría General de la República, el Consejo de Estado, el Consejo de Defensa de la Nación, los gabinetes sectoriales y gabinetes ministeriales”.

De manera que, se desprende de la transcripción anterior, que una vez verificada la previsión legal que establece la delegación de firma por la que el órgano inferior firmó el acto que se cuestiona, el Juzgado competente para conocer en primera instancia del recurso o acción interpuesta, es aquél que tenga asignado el conocimiento de los mismos por los actos dictados por el órgano superior delegante de la firma. Así, en el ejemplo anterior, quien dictó el acto por delegación de firma fue el Comandante General de la Guardia Nacional, pero conocía la Sala Político Administrativa porque quien delegó la firma fue el Ministro de la Defensa, quien constituye uno de los órganos de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo Nacional.

En el estudio específico del caso de marras, esta Corte observa que el acto que se denuncia como presuntamente lesivo de derechos constitucionales, fue dictado por el Director Estadal Ambiental Monagas, ciudadano Leonardo Torcat, estableciendo en el propio acto, ya citado, que lo hacía por delegación.

Ahora bien, esa delegación es del siguiente tenor:

“Por disposición del ciudadano Presidente de la República y en ejercicio de la atribución que me confiere el artículo 36 de la Ley de Carrera Administrativa, en concordancia con el artículo 6 eiusdem, designo a partir del 13 de agosto de 2001, al ciudadano LEONARDO TORCAT (…), como DIRECTOR ESTADAL AMBIENTAL MONAGAS.
De conformidad con lo previsto en el artículo 37, numeral 26 del Decreto con Rango y Fuerza de Ley Orgánica de la Administración Central, publicado en el Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.850 de fecha 14-12-99 mediante Decreto N° 369 del 14-09-99, en concordancia con el artículo 1° del Reglamento de Delegación de Firma de los Ministros del Ejecutivo Nacional, dictado a través del Decreto N° 140 de fecha 17 de septiembre de 1969, publicado en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 29.025 del 18 de septiembre de 1969, se le autoriza para firmar los actos y documentos en las materias concernientes a las atribuciones y actividades de esa Dirección” (Mayúsculas y negrillas del original).

No cabe duda para esta Corte, que la delegación planteada en el caso de marras es una delegación de firma, en la que el órgano superior delegante es la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales. Al respecto es necesario señalar, que en materia de amparo constitucional la normativa aplicable, se encuentra en la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, que excepcionalmente en su artículo 8 establece: “La Corte Suprema de Justicia conocerá en única instancia y mediante aplicación de los lapsos y formalidades previstos en la Ley, en la Sala de competencia afín con el derecho o garantía constitucionales violados o amenazados de violación, de las acciones de amparo contra los hechos, actos y omisiones emanados del Presidente de la República, de los Ministros, del Consejo Supremo Electoral y demás organismos electorales del país, del Fiscal General de la República, del Procurador General de la República o del Contralor General de la República”.

Dicha norma atribuye la competencia para conocer de las acciones de amparo constitucional ejercidas contra los órganos en ella mencionados, los de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo Nacional, a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, por interpretación que ha realizado de manera reiterada dicha Sala. Ejemplo de ello, es el fallo de fecha 6 de marzo de 2002, en el que luego de citar el artículo 8 eiusdem, estableció lo siguiente:

“El artículo que se transcribió, en concordancia con el criterio que se prefijó en las sentencias que se mencionaron, se desprende un fuero especial a favor de los titulares de los órganos de mayor jerarquía del Poder Público Nacional, que faculta a esta Sala para el conocimiento de la demandas de amparo que interpongan contra ellos. En tal virtud, esta Sala ha considerado que la enumeración que contiene el artículo que se produjo es enunciativa y no taxativa, en tanto que existen órganos con rango similar -dada su naturaleza y atribuciones- a los cuales debe extenderse, necesariamente, la aplicación del fuero especial que preceptúa el mismo”.

Como consecuencia de todo lo anteriormente expuesto, y siendo que el acto por el cual se denuncia la presunta violación de derechos constitucionales, fue dictado por delegación de firma realizada por la Ministra del Ambiente y de los Recursos Naturales en el ciudadano antes mencionado, se observa que la competencia para conocer de la acción de amparo constitucional de autos corresponde a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, motivo por el cual esta Corte resulta incompetente para conocer de la presente consulta, y así se declara.

En virtud de la anterior declaratoria de incompetencia, se ordena oficiar a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de remitirle el presente expediente. Así se decide.

IV
DECISIÓN

En virtud de las precedentes consideraciones, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

- INCOMPETENTE para conocer de la consulta de Ley de la sentencia dictada por el Juzgado Superior Quinto Agrario y Civil-Bienes de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, con competencia en lo Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Sur Oriental, en fecha 10 de febrero de 2003, mediante la cual declaró con lugar la acción de amparo constitucional ejercida conjuntamente con medida cautelar innominada, por el ciudadano MANUEL PÉREZ LUGO, titular de la cédula de identidad N° 2.537.827, en su carácter de Director Administrador de la Sociedad Mercantil INVERSIONES Y CONSTRUCCIONES MILPE, C.A., inscrita por ante el Registro Mercantil de la Circunscripción Judicial del Estado Monagas, en fecha 19 de enero de 1998, bajo el N° 8, Tomo 3-A, asistido por el abogado Juan Carlos Regardiz Salas, inscrito en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 32.200, contra la DIRECCIÓN REGIONAL AMBIENTAL MONAGAS DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LOS RECURSOS NATURALES. En consecuencia, se DECLINA LA COMPETENCIA a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ( ) días del mes de del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.


El Presidente,



JUAN CARLOS APITZ BARBERA


La Vicepresidenta,



ANA MARÍA RUGGERI COVA





Los Magistrados,




EVELYN MARRERO ORTÍZ


LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente



PERKINS ROCHA CONTRERAS



La Secretaria,



NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ


LEML/rgm
Exp. N° 03-0919