Expediente N°: 01-26195
MAGISTRADO PONENTE: PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 21 de noviembre de 2001, los abogados Pedro Miguel Reyes e Ivan Baranenko, inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nos. 9.471 y 14.274 en ese orden, actuando en su condicion de apoderados judiciales de la sociedad mercantil “Lubricantes Guiria C.A.”, inscrita por ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Tránsito, Agrario y del Trabajo del Segundo Circuito de Registro del Estado Sucre, en fecha 7 de septiembre de 1987, quedando anotada bajo el N° 23, folios 22 al 34, tomo 37-A, interpusieron recurso contencioso administrativo de nulidad “contra la providencia administrativa de efectos generales, contenida en el Oficio de fecha 20 de abril de 2001, signado con el número 353, suscrito por la ciudadana MARIA TROTTA DE GODOY, quien actúa como Directora de Mercado Interno de (sic) Ministerio de Energía y Minas, mediante el cual se establecen y comunican los nuevos precios de los combustibles destinados a los expedios SAFEC; precios que entraron en vigencia a partir del 1° de mayo de 2001, y del cual tuvo conocimiento mi representado en los primeros días del mes de junio de 2001”.
El día 22 de noviembre de 2001 se dio cuenta en Corte y por auto de la misma fecha se ordenó pasar el expediente al Juzgado de Sustanciación, a los fines de emitir el pronunciamiento correspondiente acerca de la admisibilidad del recurso.
Por auto del 4 de diciembre de 2001, el Juzgado de Sustanciación acordó oficiar al Ministerio de Energía y Minas a los fines de remitir los antecedentes administrativos.
Mediante auto del 12 de marzo de 2002, se acordó agregar a los autos los antecedente administrativos remitidos por el Ministerio de Energía y Minas y abrir pieza separada.
En fecha 9 de abril de 2002, se admitió el recurso interpuesto y se ordenó notificar al Fiscal General de la República, a la Directora General de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas y a la Procuradora General de la República. Asimismo, se ordenó librar el cartel a los fines de que los interesados comparezcan para hacerse parte en el proceso y se promuevan y evacuen las pruebas que consideren pertinentes.
El 18 de abril de 2002, la parte actora consignó escrito en el cual efectuó una serie de consideraciones acerca de la naturaleza del acto recurrido.
En fechas 10, 24 y 28 de mayo 2002, se practicaron las notificaciones de la Directora General de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas, la Procuradora General de la República y el Fiscal General de la República respectivamente, consignándose cada una de ellas los días 14 de mayo, 28 de mayo y 4 de junio de 2002, en ese orden.
El 19 de junio de 2002 se libró el cartel de emplazamiento, el cual fue retirado el día 18 de julio de 2002, publicado el 23 de julio del mismo año y consignado el día 30 del mismo mes y año.
Mediante escrito del 19 de septiembre de 2002, la representación de la Procuraduría General de la República, solicitó que se declarara el desistimiento tácito del recurso interpuesto.
Por escrito del 26 de septiembre de 2002, el apoderado judicial de la recurrente solicitó que se desestimara el petitorio de la Procuraduría General de la República de que sea declarado el desistimiento tácito del recurso interpuesto.
Por auto del 26 de septiembre de 2002, el Juzgado de Sustanciación acordó pasar el expediente a la Corte a los fines de decidir acerca de la solicitud de declaratoria de desistimiento tácito del recurso, formulada por la representación de la República.
En fecha 3 de octubre de 2002, la accionante presentó escrito de promoción de pruebas, promoviéndose el merito favorable de los autos y la exhibición de una serie de documentos.
Mediante auto del 9 de octubre de 2002, se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras a los fines de emitir la decisión correspondiente.
El 30 de octubre de 2002, se reconstituyó la Corte y se ratificó como ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras.
Por sentencia del 31 de octubre de 2002, esta Corte declaró sin lugar la solicitud de desistimiento formulada por el representante de la Procuraduría General de la República.
Mediante diligencia del 7 de noviembre de 2002, la representación de la República apeló de la mencionada decisión.
La parte accionante, por diligencia del 7 de noviembre de 2003 solicitó que las pruebas promovidas fuesen debidamente admitidas.
Por auto del día 21 de noviembre de 2002, la Corte oyó la apelación interpuesto a un sólo efecto y ordenó remitir copias de las actuaciones que conforman el expediente, a la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.
En fecha 11 de febrero de 2003, el abogado sustituto de la Procuradora General de la República, presentó escrito de promoción de pruebas, promoviendo el merito favorable de los autos y la prueba documental.
Por auto del 11 de febrero de 2003, el Juzgado de Sustanciación admitió las pruebas promovidas por la representación de la República.
Mediante auto del día 18 de febrero de 2003, el Juzgado de sustanciación acordó pasar el expediente a la Corte, a los efectos de continuar el trámite procedimental.
El 26 de febrero de 2003 se dio cuenta en Corte y por auto de la misma fecha se ratificó la ponencia en el Magistrado Perkins Rocha Contreras, fijándose el quinto día siguiente para el inicio de la primera etapa de la relación.
El día 27 de marzo de 2003, se reconstituyó la Corte y se ratificó la ponencia en el Magistrado Perkins Rocha Contreras.
El 27 de marzo de 2003 siendo la oportunidad legal fijada para tuviera lugar el acto de informes, compareció el representante de la Procuraduría General de la República y consignó el escrito correspondiente.
El 22 de mayo de 2003 concluyó la segunda etapa de la relación y se dijo “VISTOS”.
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO
Comienza señalando la recurrente, que el oficio por el cual se fijó los precios del combustible SAFEC y que origina la interposición del recurso de nulidad a que se contrae el presente expediente, es el emanado de la Directora de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas dirigido al Gerente de Manufactura de Mercadeo de la empresa del Estado “Petróleos de Venezuela S.A., (PDVSA)”, signado bajo el Nº 353 de fecha 20 de abril de 2001, “por el cual fija los precios de la gasolina y del diesel, en aplicación de la Resolución 455 y de la Resolución 236, ambas emanadas del Ministerio de Energía y Minas”.
Se argumenta que el acto recurrido se encuentra inficionado de nulidad por incompetencia de la funcionaria que lo dictó, toda vez que la facultad de regular y fijar los precios de comercialización de un bien esencial como es el combustible está atribuida orgánicamente al Ministerio de Energía y Minas, sin que exista ninguna disposición en la Ley Orgánica de Administración Central, vigente para la época, en el Reglamento Interno del dicho Ministerio, en la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de los Hidrocarburos, ni en las Resoluciones Ministeriales Nos. 455 y 236 que habilite a la Dirección de Mercado Interno para fijar precios, y que en el supuesto que se hubiese otorgado la delegación correspondiente para tal fin a la Directora de la señalada Dirección, la misma no fue debidamente enunciada en el texto de la providencia cuestionada, por lo que se afirma que “al no existir una habilitación ni delegación de firma o de funciones, la funcionaria que dictó la providencia impugnada, a saber: la Directora de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas, carece de tal competencia, correspondiéndole tal potestad de fijar precios SAFEC del combustible al Ministro de energía y Minas”.
Continua con sus alegatos la recurrente, expresando que el acto impugnado adolece del vicio de inmotivación, por cuanto el acto recurrido es de efectos generales y de carácter reglado, por lo cual al dictarse se debió actuar bajo el mandato contenido en las Resoluciones 455 y 236 emanadas del Ministerio de Energía y Minas, debiéndose aplicar los mecanismos y procedimientos allí indicados, siendo el caso que del contenido del mismo se infiere que la Administración se limitó a señalar los nuevos precios de los combustibles, sin indicar los medios que utilizó para alcanzar tal fin, pues se evidencia en el texto del oficio cuestionado que la funcionaria que lo dictó tan solo “se limitó a señalar en las Resoluciones impugnadas el precio final, que en el criterio intuitivo y arbitrario de la funcionaria, es el aplicable a estos bienes”.
En este mismo orden de ideas se indica, que en el acto recurrido solamente se mencionan los números que identifican las resoluciones antes mencionadas y si efectuarse mayores consideraciones, se procede a establecer los nuevos precios “con diferencias tan marcadas para los distintos expendios, sin hacer referencia alguna a las causas y orígenes de las misma (sic); de allí que está configurado un acto administrativo viciado de nulidad por incumplir el mandato expreso que se le establece a la autoridad de motivar el acto administrativo, tal y como lo determina el artículo 18, numeral 5 de la Ley orgánica (sic) de Procedimientos Administrativos, incurriendo en abuso de derecho por falta de motivación fáctica y legal”.
Afirma la actora que el acto impugnado se encuentra afectado de nulidad, por cuanto la Administración sin poder incluir en la respectiva formula el valor del transporte, estableció el costo final del combustible para los expedios ubicados en diferentes Estados, lo cual constituye un evidente abuso de poder. Así se esgrime, que existen diferencias de precios de los combustibles entre los distintos Estados, siendo que de acuerdo con el régimen previsto en las Resoluciones Nos. 465 y 236 la única variante devendría por el valor del transporte del mismo, desde la planta de suministro hasta el expendio SAFEC, costo que está a cargo de la empresa suministradora, bien sea PDVSA o alguna de sus filiales, del combustible mayor.
En el mismo orden de ideas, señala la impugnante que “en la actualidad, el combustible es adquirido a pié de planta por los expendedores SAFEC, por lo cual, el costo del transporte no es pagado, ni está a cargo de la empresa del estado que suministra el combustible; de ahí, que la formula para establecer los precios bajo esta circunstancia, carece de un elemento diferenciador, a saber el valor del transporte, que hoy repetimos, está a cargo del expendedor”.
Se concluyen los argumentos explanados en el escrito recursorio, solicitándose la declaratoria de nulidad del oficio Nº 353, de fecha 20 de abril de 2001, suscrito por la Directora de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas, por el cual se fijaron los precios de los combustibles destinados a los expendios SAFEC.
II
ARGUMENTOS DE LA PROCURADURÍA
GENERAL DE LA REPÚBLICA
La representación de la República comienza su escrito haciendo referencia tanto al trámite procedimental como a los antecedentes de hecho de la presente causa, para luego efectuar un análisis acerca de los denominados actos administrativos generales de efectos particulares. Sobre este último aspecto se expresa que la naturaleza de la providencia impugnada confluye en esta categoría de actos y en razón de ello el procedimiento a seguirse debió haber sido el del juicio de nulidad de los actos administrativos de efectos particulares, previsto a partir del artículo 121 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, con todos los requisitos exigidos para ello, particularmente lo concerniente al análisis de las causales de inadmisibilidad, específicamente lo referido a la caducidad y al necesario agotamiento de la vía administrativa.
En razón de lo anterior se expresa, que “del escrito de la acción de nulidad presentado por el recurrente en fecha 21 de noviembre de 2001, ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, contra el acto administrativo Nº 353 de fecha 20 de abril de 2001, emanado de la Dirección de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas, puede leerse entre los folios 1 y 2, (sic) precios que entraron en vigencia a partir del 1º de mayo de 2001, y siendo que la acción la intentó en fecha 21 de noviembre de 2001, el lapso de seis (6) meses contemplado por el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, ha quedado ampliamente superado por veinte días”, por lo que se solicita que el recurso interpuesto sea declarado inadmisible.
Igualmente, bajo la interpretación que de la naturaleza del acto recurrido realiza el representante de la República se alega que el recurso intenta es inadmisible, por cuanto no se agotó la vía administrativa. En este se indica que “ en el caso que nos ocupa, es evidente el incumplimiento de lo exigido en el artículo 93 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos así como también la inobservancia del numeral 2º del artículo 124 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, toda vez, se reitera, que no se observa dentro de las actuaciones del expediente administrativo ni del expediente judicial la constancia correspondiente de que se haya cumplido con el agotamiento de la vía administrativa, lo que impide que el recurso sea admitido”.
Con respecto a los aspectos de fondo, se afirma que la incompetencia argumentada por la impugnante es completamente infundada, en virtud de que entre las facultades que detenta la Dirección de Mercado Interno de los Productos Derivados de Hidrocarburos, contenidas en la Resolución Nº 039 de fecha 26 de febrero de 1998 que establece el Reglamento Interno del Ministerio de Energía y Minas, se encuentran la contribución a la formulación de la política del Ejecutivo Nacional en lo relativo al mercado de los productos derivados de los hidrocarburos, la atención a la regulación y control de los precios de los productos derivados de hidrocarburos, así como de los fletes para su transporte y la elaboración de las normas que regulen las actividades del mercado interno así como el establecimiento de sistemas de control para minimizar el tráfico y comercio irregular de los productos derivados de hidrocarburos. En el mismo orden de ideas, se hace mención a la Resolución Nº 035 de fecha 22 de marzo de 1999, emanada del Ministerio de Energía y Minas, publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.668 de fecha 24 de marzo del mismo año, mediante la cual se designa a la ciudadana Ana María Trotta de Godoy como Directora de la Dirección de Mercadeo Interno del referido Ministerio.
Asimismo se expresa que la funcionaria antes mencionada, al suscribir el acto administrativo Nº 353 de fecha 20 de abril de 2000, lo hizo observando la normativa vigente, particularmente la citada Resolución Nº 035 a través de la cual se le delega a la misma la firma de las circulares, comunicaciones y avisos oficiales emanados de la Dirección a su cargo.
En base a lo anterior concluye el abogado de la Procuraduría General de la República, que el acto recurrido fue dictado por un órgano competente.
Con respecto a la inmotivación alegada, se señala que “se observa perfectamente en el acto impugnado que éste expresa los fundamentos de derecho en los cuales se basó la Administración para dictar el mismo, así como los hechos allí expresados ... omissis ... Del acto administrativo, podemos percatarnos que se evidencia la motivación fáctica, al comunicársele a Petróleos de Venezuela (PDVSA) los precios establecidos por el Ministerio de Energía y Minas para los combustibles destinados a los expendios SAFEC ... omissis ... y por ende no se observa el abuso de derecho erradamente denunciado, ello perfectamente verificable en la Ley Orgánica que Reserva al Estado la Industria y Comercio de los Hidrocarburos, en el artículo 18 del Reglamento Orgánico del Ministerio de Energía y Minas, igualmente de lo anteriormente citado del Reglamento Interno (Resolución Nº 039), así como también las Resoluciones Ministeriales Nº 455 y 236, se reitera, que le sirven de fundamento, al acto administrativo Nº 353 de fecha 20 de abril de 2001”.
En cuanto al abuso de poder denunciado, arguye la representación de la República que las formulas y parámetros previstos en la Resolución Nº 455 permite el establecimiento de precios diferenciados acorde con la ubicación del expendio SAFEC, según su ubicación geográfica y la condición particular de cada mercado, por lo que se puede “concluir que en ningún caso se ha presentado una acción que pueda llevarnos a la convicción de que existió un abuso de poder que se observa a todas luces infundado”.
III
DE LA NATURALEZA DEL ACTO IMPUGNADO
Previo a examinar el fondo de la presente controversia, estima la Corte pertinente revisar la naturaleza del acto recurrido y consecuencialmente la recurribilidad del mismo, lo cual evidentemente constituye una circunstancia de especial relevancia a los fines decisorios.
Se observa del escrito recursorio que se pretende obtener la declaratoria de nulidad del Oficio Nº 353 de fecha 20 de abril de 2001, suscrito por la ciudadana María Trotta de Godoy en su carácter de Directora de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas en el cual, de acuerdo con lo señalado por la impugnante, se establecen y comunican los nuevos precios de los combustibles destinados a los expendios SAFEC.
En primera instancia es menester expresar, que la actuación de la Administración se materializa de diferentes maneras; unas veces en el orden interno de la misma y otras cuando trasciende a lo externo e incide en esfera jurídica de los derechos subjetivos de los administrados. Es así como doctrinariamente se ha dicho que la actividad interna, no modifica la esfera de los sujetos del ordenamiento jurídico, ya que actúa sólo en el interior de la organización o al máximo, en las relaciones interorgánicas. La actividad externa, por el contrario, es la única idónea para crear vínculos jurídicos, para modificar la esfera de los sujetos a los cuales se dirige, en virtud de que tales vínculos sólo pueden establecerse entre entes dotados de personalidad jurídica.
De manera que, existen actos dictados por autoridades administrativas que son propios de su actuación ordinaria, enmarcados dentro de la estructura de la propia Administración y que no inciden, al menos de manera directa, sobre los particulares; y por otro lado, están los actos que se constituyen en una real declaración de voluntad, productora de efectos jurídicos, que pueden ser la creación, modificación o extinción de manera directa de una situación jurídica individual o general o la aplicación, a un sujeto de derecho de una situación jurídica general, y es en estos casos que nos encontramos de manera clara, la relación jurídico-administrativa: Administración – Administrado.
Ahora bien, en el presente caso se solicita la anulación de un oficio suscrito por la Directora de Mercado Interno del Ministerio de Energía y Minas que esta dirigido al Gerente de Manufactura y Mercadeo de Petróleos de Venezuela S.A., PDVSA, en el cual se comunican los precios de los combustibles destinados a los expendios SAFEC bajo la Resolución Nº 455 publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 4788 Extraordinaria, de fecha 20 de septiembre de 1994 y los que se rigen por la Resolución 236 publicada en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 35.816 de fecha 13 de octubre de 1995.
Haciendo un análisis minucioso de toda la documentación que cursa en autos y especialmente del referido oficio, se evidencia que el mismo no se constituye en un acto administrativo propiamente dicho y que “per se” incida en la esfera de los derechos sujetivos del impugnante, por las razones que de seguidas se indican.
a) Se trata de una comunicación emanada de un órgano de la Administración Central dirigida a una Gerencia de una Empresa del Estado, a través de la cual se hacen saber los precios de ciertos combustibles, lo cual constituye una prescripción administrativa propia de las relaciones interorgánicas que existen entre ambos organismos; de allí que en la misma no confluyen los requisitos con los que debe contar todo acto administrativo.
b) En razón de lo anterior, en si mismo no comporta la doble cara que debe existir en los actos administrativos, donde por un lado se encuentra la Administración y por otro lado el o los particulares sobre que los cuales surta sus efectos el acto dictado.
c) Dado su contenido no crea, modifica o extingue, de manera directa la situación jurídica del impugnante, pues no representa de modo alguno, la concreción o materialización efectiva de una decisión de la Administración. A lo sumo, pudo generar la expectativa de la recurrente, de que se verían afectados sus derechos subjetivos.
d) Igualmente el propio contenido hace evidente la necesaria existencia de actos posteriores que materialicen lo allí preceptuado, y serían estos los que eventualmente estarían sujetos a impugnación.
Ahora bien, habiendo sido determinado que el oficio que se recurre no se constituye en un acto administrativo, el mismo no se encuentra sujeto a impugnación por ante la jurisdicción contencioso administrativa, por lo cual el recurso interpuesto resulta inadmisible. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por todas las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por los abogados Pedro Miguel Reyes e Ivan Baranenko, actuando con el carácter de apoderados judiciales de la sociedad mercantil “Lubricantes Guiria C.A.”, “contra la providencia administrativa de efectos generales, contenida en el Oficio de fecha 20 de abril de 2001, signado con el número 353, suscrito por la ciudadana MARIA TROTTA DE GODOY, quien actúa como Directora de Mercado Interno de (sic) Ministerio de Energía y Minas, mediante el cual se establecen y comunican los nuevos precios de los combustibles destinados a los expedios SAFEC. Se revoca el auto de admisión de fecha 9 de abril de 2002, dictado por el Juzgado de sustanciación.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Archívese el expediente judicial y devuélvase el administrativo. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los _______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/
|
