Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Expediente N° 03-0274 En fecha 28 de enero de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 1869, de fecha 15 de diciembre de 2002, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella funcionarial interpuesta por la abogada María Beatriz Martínez Riera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.370, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana MERLIN YAJAIRA OJEDA, titular de la cédula de identidad N° 7.595.161, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 189, de fecha 30 de marzo de 2001, dictado por la ciudadana ANTONIA ELENA MUÑOZ E., en su carácter de GOBERNADORA DEL ESTADO PORTUGUESA. Tal remisión se efectuó de conformidad con lo previsto en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en virtud de la consulta de la sentencia dictada por el mencionado Juzgado en fecha 22 de mayo de 2002, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo impugnado. En fecha 29 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, quien con tal carácter suscribe el presente fallo. En fecha 26 de febrero de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente. Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras. Realizado el estudio de las actas procesales que conforman el presente expediente, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones: I DE LA QUERELLA En fecha 2 de agosto de 2001, la representación judicial de la ciudadana Merlin Yajaira Ojeda, presentó escrito contentivo de la querella interpuesta, en los siguientes términos: Que “(…) ingresó a la Administración Pública del Estado Portuguesa en fecha 1° de junio de 1998, como Odontólogo, adscrita a la Comandancia General de la Policía (…), cuando a raíz del cambio de Gobierno (…), es notificada en fecha 11 de diciembre de 2000, por el Secretario de Seguridad Ciudadana, Mayor (r) Rodrigo Pérez Pérez, que a partir del 1° de enero de 2001, quedaba a la orden de la Dirección de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado (…). En fecha 4 de enero de 2001, es notificada por parte del ciudadano Director de Recursos Humanos, que a partir del día 8 de enero de 2001, comenzará a prestar sus servicios en la Dirección del Hospital Central Acarigua-Araure, en calidad de Comisión de Servicio (…). Finalmente, en fecha 30 de marzo de 2001, es notificada de un acto administrativo que aparentemente significaba su retiro (…), pues se le informaba que ‘se ha prescindido de sus servicios (…), a partir de la presente fecha’ (…)”. Que “El Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001 (…), constituye un acto administrativo de efectos particulares y al ser dictado por la Gobernadora del Estado Portuguesa, formaliza un acto administrativo definitivo que ha causado estado (…), sobre lo cual no es necesario agotar la vía administrativa (…)”. Que “(…) el Decreto N° 189 (…), adolece del vicio de falta motivación (…)”, puesto que las razones contenidas en los considerandos “(…) no expresan ni siquiera someramente (…), las razones de hecho que motivan el acto y en definitiva son contradictorias y excluyentes entre sí, puesto que en primer lugar se pretende encuadrar a nuestra representada en un cargo de libre nombramiento y remoción y (…), pretende utilizar los supuestos contemplados en un acto de carácter general (…), como lo es el Decreto N° 43 del 19 de enero de 1996, donde se establece en abstracto los cargos de libre nombramiento y remoción por las funciones que ejercen los servidores (…)”. Que “(…) se establece una razón de hecho totalmente distinta y contradictoria a la de libre nombramiento y remoción pretendida ab nitio, y esta no es otra que se invocan razones de nuevas políticas económicas a los fines de ‘evitar la burocratización del Estado’ (…)”, alegando igualmente razones de reestructuración del servicio. Que “(…) no se evidencia indicio alguno que pueda categorizar como de alto nivel o de confianza (…)”, el cargo ejercido por la querellante, “(…) conceptos utilizados conjuntamente en el Decreto como si se tratase de términos sinónimos o equivalentes, cuando era obligatorio para la Administración determinar si se trataba supuestamente de un funcionario de uno u otro tipo (…), debiendo señalarse las actividades por ella realizadas que la encuadran en una categoría, pero además (…), en el acto administrativo se nos presenta en forma confusa y contradictoria dos supuestos de hechos distintos y contrapuestos entre sí (…), razones de reestructuración por causas económicas, por un lado y razones de reestructuración del servicio por el otro, lo que sin duda vicia al acto administrativo recurrido de nulidad por falta de motivación (…)”. Que “(…) debo ser considerada como una funcionaria de carrera y por lo tanto amparada dentro del derecho a la estabilidad establecido en el artículo 14 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado, además que es absolutamente falso que exista exclusión de la carrera administrativa en relación con dicho cargo (…), utilizando un falso supuesto de derecho no contemplado en el Decreto N° 43, del 19 de enero de 1996 (…), y en consecuencia debe ser declarado nulo pues en efecto el vicio del falso supuesto es patente (…)”. Que “(…) siendo que ninguna de las labores por mi desempeñada encuadran (…), como indicio de ocupar un cargo de alto nivel o de confianza y además de que el citado Decreto N° 43 del 19 de enero de 1996, en ningún lado ni en modo alguno establece las actividades relacionadas al ejercicio de las funciones como Odontólogo como susceptible de catalogarse como desempeñadas por funcionarios de libre nombramiento y remoción (…), no se puede catalogar como tal violentándose los derechos que la Ley y la Constitución (sic) me otorgan, basados en falsos supuestos”. Que “(…) se pretende utilizar para conseguir un resultado determinado como es el retiro de la Administración de un funcionario, unos supuestos de derecho inexistentes puesto que el citado Decreto N° 43 del 19 de enero de 1996, que vino a reglamentar la potestad del Gobernador del Estado Portuguesa para excluir de la carrera administrativa a algunos funcionarios que ejercieran cargos de alto nivel o de confianza, no contempla por ningún lado las expresiones y contenidos que pretenden atribuirles para falsamente utilizarle como supuesto de derecho del retiro de mi representada (…), en contravención a la primera parte del artículo 4 del Código Civil (…)”. Que “(…) este vicio trae como consecuencia la nulidad del acto recurrido, ya que todo acto administrativo debe ser dictado aplicándose las reglas jurídicas adecuadas, las cuales requieren una interpretación precisa (…)”. Que “(…) la Gobernación del Estado Portuguesa pretende mediante el viciado Decreto N° 189, encuadrar situaciones de hecho y de derecho distintas, a través de la irrita remoción de la cual fue objeto mi representada, lesionando flagrantemente sus derechos subjetivos (…)”. Que si se está en presencia de un procedimiento de reducción de personal por razones económicas “(…) la Gobernación del Estado Portuguesa también incurrió en vicios de ilegalidad en cuanto al procedimiento, ya que el acto administrativo (Decreto N° 189 del 30 de marzo de 2001 y su correspondiente notificación de la misma fecha), son el resultado de un procedimiento administrativo viciado (…), al prescindir de las obligaciones establecidas en los artículos 118 y 119 del Reglamento de la Ley de Carrera Administrativa (…), pues que se evidencia que la supuesta ‘reducción de personal’ (…), no estuvo precedida de los estudios e informes técnicos (…)” (Negrillas de la parte querellante). Que “(…) se prescindió de proceso alguno de selección de los funcionarios que serían afectados por la reducción de personal (…), sin tomar en cuenta los méritos personales de nuestra representada, lesionando en forma manifiesta sus derechos (…) y en especial, el derecho a la estabilidad en la función que le confiere el artículo 14 de la Ley de Carrera Administrativa Estadal”. Que “(…) en el supuesto de estar en presencia de un procedimiento de reducción de personal por razones de reestructuración del servicio (…), la administración del Estado Portuguesa incurre en los mismos vicios de nulidad absoluta (…), por ausencia absoluta de los procedimientos establecidos (…) en el Reglamento General de la Ley de Carrera Administrativa Nacional (…), puesto que dichas causales se encuentran comprendidas en el mismo artículo 50 de la Ley de Carrera Administrativa Estadal (…), lo cual no implica que pueda considerarse como el mismo o igual supuesto (…)”. Que “En conclusión, la Gobernación del Estado Portuguesa pretende mediante el viciado Decreto N° 189, encuadrar varias y distintas causales de reducción de personal, la írrita remoción y retiro de sus funciones de que fue sujeto nuestra representada, pero además no se toma la molestia de seguir ni siquiera alguno de los procedimientos pertinentes, lesionando flagrantemente sus derechos subjetivos a la defensa y al debido proceso” (Negrillas de la parte querellante). Que finalmente solicita: “(…) se declare con lugar en todas y cada una de sus partes el presente recurso y en consecuencia la nulidad absoluta por razones de ilegalidad del Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001, dictado por la ciudadana Antonia Muñoz, Gobernadora del Estado Portuguesa. Asimismo, de conformidad a las potestades que tiene este Tribunal, constitucionalmente establecidas en el artículo 259 en concordancia con el 131 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, pedimos que se disponga lo conducente para reparar la situación jurídica subjetiva lesionada (…), y en justa consecuencia se ordene su reincorporación al cargo que desempeñaba (…), reconociéndosele al efecto todos los beneficios e incrementos salariales que evidencie el cargo en cuestión, además de que este Tribunal establezca el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados mediante su correspondiente indemnización, para lo cual expresamente señalamos que se ordene a la Gobernación del Estado Portuguesa pagar a la accionante el equivalente de los salarios y beneficios laborales dejados de percibir (…)” (Negrillas de la parte querellante). II DEL FALLO SOMETIDO A CONSULTA En fecha 22 de mayo de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, declaró la nulidad del acto administrativo impugnado, fundamentándose en las siguientes consideraciones: “Al analizar el acto recurrido este Tribunal observa que el primer considerando pauta que la Ley de Carrera Administrativa del Estado Portuguesa en su artículo 4 numeral 4 establece a la Gobernadora la potestad de considerar como funcionario de libre nombramiento y remoción a aquellos que ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal. Igualmente el considerando segundo pauta que el Decreto N° 43 de fecha 19 de enero de 1996, reglamentando el numeral 4 de la Ley de Carrera Administrativa del Estado dispone entre otras cosas que son personas de libre nombramiento y remoción aquellos que por la índole de sus funciones ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal, agregando con evidente falso supuesto ‘en particular para el presente caso aquellos cuyas funciones comprenda actividades de odontólogo’, por cuanto de ser ello así, es evidente que el Reglamento así previsto violenta el principio de racionalidad técnica y una facultad que es discrecional en la Ley se convierte en arbitraria, por cuanto es de Perogrullo que la actividad odontológica es en principio, una actividad normal dentro de la Administración que no puede ser calificada como de alto nivel o de confianza, y tratar de hacerlo, (si es que ello aparece en el Decreto N° 43), violenta la potestad discrecional de la Administración y por consiguiente, bien sea por falso supuesto o por violentar la actividad discrecional de la Administración, la motivación indicada es violatoria de la estabilidad funcionarial (…). Pero no conforme con esto, el Decreto de remoción de la recurrente mezcla las consideraciones sobre el libre nombramiento y remoción con consideraciones de reestructuración, no constando en autos si la reestructuración es por reducción de personal por limitaciones financieras, por reajustes presupuestarios, por modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, causales estas que requieren o bien de un informe técnico o bien de un informe de justificación (…), siendo lo más grave que esta mixtura de motivaciones genera indefensión por cuanto el recurrente no sabe como defenderse (…), y dado que esta mixtura de motivaciones equivale a falta de motivación, ello se conecta con una violación clara del derecho a la defensa. Por otra parte cabe señalar que no existe en el Decreto recurrido una consideración sobre las funciones efectuadas por la recurrente para lograr determinar si realmente es de libre nombramiento y remoción (…). Es de hacer notar que los cargos de libre nombramiento y remoción son aquellos que desempeñan destinos particularizados en la Ley en su artículo 4 (…), pero para que proceda una remoción en virtud de la razón aludida, es menester que en el texto del acto se de una relación pormenorizada de las funciones desempeñadas por la persona que se pretenda remover y la ausencia del fundamento intrínseco del acto, genera la nulidad absoluta del mismo por cuanto se ha considerado que la ausencia de motivación causa indefensión al funcionario (…). Sobre la base de lo anteriormente expuesto, este tribunal declara con lugar la acción (…), declara la NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE DESTITUCIÓN DE LA RECURRENTE contenido en el Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001, suscrito por la Dra. ANTONIA MUÑOZ en su condición de GOBERNADORA DEL ESTADO PORTUGUESA, quien removió a la parte MERLIN YAJAIRA OJEDA por lo cual se ordena reincorporarla a su cargo de Odontólogo que venía desempeñando (…), o a otro de igual o superior jerarquía en el organigrama del Ejecutivo de Portuguesa, y por vía de consecuencia, se ordena se le cancele (…), los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo (…), desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 30 de marzo de 2001 hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, a los efectos de cumplir con lo ordenado se acuerda una experticia complementaria del fallo que tome en consideración los siguientes elementos, además de los arriba indicados: 1.- El sueldo devengado por la recurrente para la fecha de su ilegal retiro que fue el 30 de marzo de 2001. 2.- Los aumentos que el cargo de ODONTÓLOGO ha tenido por el transcurso del tiempo hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución del fallo. 3.- En el supuesto de no existir dicho cargo en el organigrama del Ejecutivo del Estado Portuguesa, se tomará como parámetro el cargo y/o persona que ejerza las funciones que desempeñaba la recurrente. 4.- En el supuesto de no existir colaboración por parte de las autoridades del Estado Portuguesa a los efectos de llevar a cabo la experticia complementaria del fallo, se calculará en forma lineal y retroactiva sobre la base del salario actual devengado por el ODONTOLOGO o quien ejerza sus funciones (…)” (Mayúsculas y negrillas del a quo). III CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Vistos los términos en que ha sido planteada la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana Merlin Yajaira Ojeda, esta Corte pasa a decidir sobre la consulta planteada, tomando en cuenta las siguientes consideraciones: En este sentido, observa esta Corte que la representación en juicio de la ciudadana Merlin Yajaira Ojeda interpuso querella funcionarial contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001, dictado por la ciudadana Antonia Muñoz, en su condición de Gobernadora del Estado Portuguesa, pues a su criterio el mismo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, con lo que resultaron vulnerados sus derechos a la defensa y al debido proceso. Al respecto, el a quo declaró la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado, por no haber seguido la Administración Estadal ningún procedimiento para dictarlo, lo cual trae como consecuencia la ausencia de motivación del acto, resultando con ello lesionado el derecho a la defensa de la querellante. Transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente: “Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”. Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio. En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa: El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional. En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen -en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes. Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece la institutción de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores. Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece: “Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”. El legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentra en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales, se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso. En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102, que los Municipios “(…) gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley (…)”. Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “(…) el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios y prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional (…)”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios. Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal. Ahora bien, con base a lo mencionado esta Corte declara procedente la consulta planteada por el a quo y, en consecuencia, entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, a tal efecto observa: En primer lugar, advierte esta Corte que la representación judicial de la ciudadana Merlin Yajaira Ojeda interpuso querella funcionarial en fecha 2 de agosto de 2001, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001, dictado por la ciudadana Antonia Muñoz, en su condición de Gobernadora del Estado Portuguesa, debido a que el mismo fue dictado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, aunado al hecho de que se pretende fundamentar en distintas causales de reducción de personal de las previstas en la Ley de Carrera Administrativa del Estado Portuguesa. Al respecto, el a quo declaró la nulidad absoluta del acto administrativo impugnado en razón de no haberse seguido un procedimiento para dictarlos aunado a que el Decreto que contiene el acto administrativo de remoción mezcla consideraciones de reestructuración sin especificar si es por limitaciones financieras, por reajustes presupuestarios, por modificación de los servicios o cambios en la organización administrativa, adicionando a ello la ausencia de motivación que causó la indefensión de la parte. Expuesto lo anterior, pasa esta Corte a conocer del fallo consultado, pronunciándose en primer término sobre la necesidad de agotar la vía administrativa como requisito previo e indispensable para acceder a la vía contenciosa-administrativa. En este sentido, se observa que el acto administrativo impugnado fue dictado por la Gobernadora del Estado Portuguesa, quien es la máxima autoridad en la administración pública de dicho Estado, de donde se evidencia que el acto recurrido lo constituye una decisión que emana de la funcionaria que ostenta el nivel superior en la vía jerárquica. No obstante lo anterior, en la notificación del acto impugnado se aprecia que el Director de Recursos Humanos de la Gobernación del Estado Portuguesa, le indicó a la interesada que podía interponer el recurso de reconsideración por ante la misma autoridad que dictó el acto y consecutivamente, si fuere el caso, el recurso jerárquico, por ante el órgano superior a aquel que ha adoptado la decisión que tratare de impugnarse; señalando además, que “(...) la vía contenciosa administrativa quedará aperturada (sic) cuando interpuestos los recursos tendientes a agotar la vía administrativa, Estos (sic) hayan sido decididos en sentido contrario al solicitado, o no se hubiere producido decisión alguna en los plazos correspondientes (...)”. Ante tal señalamiento, debe esta Corte precisar que esa indicación de los recursos que supuestamente procedían contra el Decreto impugnado carece de asidero jurídico, por cuanto no es procedente la interposición de un recurso jerárquico contra los actos administrativos dictados por los Gobernadores de Estado, ya que sus decisiones agotan la vía administrativa por emanar de los superiores jerárquicos dentro de la administración pública estadal. En este mismo sentido, en lo atinente a la interposición del recurso de reconsideración, debemos ratificar el criterio según el cual, en casos como el que nos ocupa, donde el acto impugnado emana de la máxima autoridad jerárquica del órgano o ente de que se trate, no es necesario interponer el aludido recurso administrativo dado que ya la decisión producida por la Gobernadora agota por si sola la vía administrativa. En razón de lo anterior, esta Corte considera, ratificando así el criterio del a quo, que nos encontramos frente a un acto administrativo que directamente agota la vía administrativa, siendo potestativo del interesado ejercer el recurso de reconsideración, o, como sucedió en el caso sub examine, acudir directamente ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Así de decide. Con respecto a la motivación del Decreto N° 189 de fecha 30 de marzo de 2001, aprecia esta Corte que en los distintos considerandos del acto administrativo impugnado se expresan razones de hecho diferentes para justificar la remoción de la querellante. Así, en el segundo considerando se señala que “(…) son personal de libre nombramiento y remoción aquellos que por la índole de sus funciones ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal, en particular para el presente caso aquellos cuyas funciones comprenden actividades de Odontólogo”. Igualmente, el tercer considerando se refiere a que “(…) con las nuevas políticas económicas se requiere reestructurar el organigrama y la función de los empleados adscritos a la Gobernación del Estado Portuguesa en aras de prestar los servicios públicos en la Comunidad a menos erogación presupuestaria, evitando la burocratización del Estado”, y en el último considerando se establece que “(…) por razones de reestructuración de la Comandancia General de la Policía adscrita a la Secretaría de Seguridad Ciudadana se hace necesario remover de cargos a los funcionarios de libre nombramiento y remoción”. De igual forma, se aprecia que no existe una indicación de los fundamentos legales del acto recurrido, pues no se expresa cuál es la base legal que permite calificar el cargo de Odontólogo como un cargo de confianza, ni se señalan las normas que autorizan a la Administración a remover de su cargo a la querellante, en el supuesto de que se trate de una reducción de personal, es decir, no se indica de manera clara y específica que la remoción obedece al hecho de que se trata de una funcionaria de confianza que por ende es de libre nombramiento y remoción; o si por el contrario su remoción es la consecuencia de una medida de reducción de personal, supuesto éste que no se aclara si está fundamentado en una reorganización administrativa, o en la modificación de los servicios, o se debe a limitaciones financieras de la Administración. Así mismo, no se evidencia de los diferentes considerandos del Decreto impugnado, cuáles eran las funciones que supuestamente ejercía o desempeñaba la querellante en el cargo de Odontóloga, las cuales en todo caso dieron lugar a su exclusión de la carrera administrativa por corresponder a un cargo de confianza. Antes por el contrario, en el Decreto impugnado se hace una referencia genérica o abstracta a la causal de exclusión, señalándose al efecto que se considera personal de libre nombramiento y remoción “(...) a aquellos que por la índole de sus funciones ocupen cargos de alto nivel o de confianza en la Administración Estadal, en particular para el presente caso aquellos cuyas funciones comprenden actividades de Odontólogo”. De esta manera, no se distingue en el Decreto impugnado si el cargo ocupado por la querellante era de libre nombramiento y remoción por ser de alto nivel, o si estaba excluido de la carrera por ser un cargo de confianza. Ese razonamiento contenido en el Decreto impugnado utilizado para justificar que el cargo de Odontólogo es un cargo de libre nombramiento y remoción, fue defendido por la Sub-Procuradora del Estado Portuguesa, invocando en su escrito de contestación la aplicación del Decreto N° 43 de fecha 19 de enero de 1996, señalando que el mismo expresamente dispone que son cargos de confianza los “Administradores, Contadores (…)”. Haciendo un análisis de lo dispuesto en el citado Decreto N° 43, se aprecia que el criterio utilizado por el Gobierno del Estado Portuguesa para calificar determinados cargos como de confianza, y por ende de libre nombramiento y remoción, atenta gravemente contra el derecho a la estabilidad del funcionario, pues, se pretende calificar un cargo como de confianza sin tomar en cuenta las funciones, tareas o actividades típicas que de manera preponderante desarrolla quien ejerce el cargo en cuestión; cuando la calificación de un cargo como de confianza deriva precisamente de las funciones inherentes al mismo, que de por si implican una alta responsabilidad y una máxima confidencialidad para el funcionario que lo ejerza, y no de la denominación que pudiera tener en el manual descriptivo de cargos. En este orden de ideas, vale citar un extracto de la sentencia dictada por la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia, hoy Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Luis H. Farías Mata, extraída de la obra “Jurisprudencia sobre los Actos Administrativos” de Caterina Balasso Tejera, pág. 758, donde se asentó el criterio jurisprudencial según el cual “La expresión de los motivos que fundamentan la decisión es un requisito formal que se convierte en garantía para el administrado de la posibilidad de recurrir certeramente, lo que redunda en un adecuado control jurisdiccional de la legalidad de la actuación administrativa, provechoso también en última instancia para la propia Administración ya que, a su vez, se constituye en garantía para ésta de acierto en sus decisiones, finalidad de interés general o colectivo que el juez debe ayudar a que se cumpla. Se extrema el rigor en el análisis de los motivos expresados, porque debe existir la debida proporcionalidad y congruencia en las razones de hecho y de derecho explicitadas en la motivación, así como la máxima claridad en la exposición de las mismas. En consecuencia, por inmotivación ha de entenderse aún la precaria, insuficiente, incongruente o inadecuada motivación”. De esta manera, coincidiendo con el criterio explanado por el a quo, considera esta Corte que la motivación utilizada para justificar la remoción de la querellante es contradictoria, lo cual hace que el acto adolezca de falta de motivación, por lo que incumple con las exigencia del artículo 9 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en concordancia con lo establecido en el ordinal 5° del artículo 18 eiusdem, lo cual impide a la querellante conocer las razones de hecho y de derecho que tuvo a bien apreciar la Administración para dictar el acto impugnado. Así se decide. Observa igualmente esta Corte que en el dispositivo del fallo sometido a consulta, el a quo ordenó reincorporar a la querellante al cargo de Odontólogo que venía desempeñando, adscrita a la Comandancia General de la Policía de la Secretaría de la Seguridad Ciudadana de la Gobernación del Estado Portuguesa o a otro de igual o superior jerarquía, ordenando además el pago de los salarios dejados de percibir, así como cualquier otro beneficio socioeconómico, aumentados en la misma proporción que lo haya hecho el cargo del cual fuera ilegalmente destituida, desde el momento de su ilegal retiro que lo fue el 30 de marzo de 2001, hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, para cuyo cálculo se ordena realizar una experticia complementaria del fallo. En este sentido, advierte este Órgano Jurisdiccional que en relación al pago de los sueldos dejados de percibir desde la fecha del ilegal retiro hasta la fecha en que sea solicitada la ejecución voluntaria del presente fallo, el mismo se considera inapropiado por cuanto no hay garantía de que en esa oportunidad la Administración cumpla voluntariamente con lo ordenado en la sentencia, razón por la cual debe modificarse el fallo en este sentido, ordenando el pago de los sueldos dejados de percibir por la ciudadana Merlin Yajaira Ojeda, desde la fecha de la desincorporación hasta la efectiva reincorporación al cargo de Odontólogo u otro de igual o superior nivel, tomando en cuenta las variaciones que el sueldo hubiere experimentado en el tiempo, excluyendo de dicho cálculo los bonos y beneficios socioeconómicos que impliquen las prestación efectiva del servicio. En virtud de lo anterior, esta Corte confirma en los términos expuestos el fallo objeto de consulta. IV DECISIÓN Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: - CONFIRMA el fallo dictado por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, de fecha 22 de mayo de 2002, el cual declaró la nulidad del acto administrativo impugnado en la querella funcionarial interpuesta por la abogada María Beatriz Martínez Riera, inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 50.370, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana MERLIN YAJAIRA OJEDA, titular de la cédula de identidad N° 7.595.161, contra el acto administrativo contenido en el Decreto N° 189, de fecha 30 de marzo de 2001, dictado por la ciudadana ANTONIA ELENA MUÑOZ E., en su carácter de GOBERNADORA DEL ESTADO PORTUGUESA. Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Tribunal de origen. Déjese copia de la presente decisión. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ______________________ ( ) días del mes de _____________________ del año dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APITZ BARBERA La Vicepresidenta, ANA MARÍA RUGGERI COVA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTÍZ LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO Ponente PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria, NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ LEML/avr Exp. N° 03-0274