EXPEDIENTE N°: 03-1918
MAGISTRADO PONENTE PERKINS ROCHA CONTRERAS
En fecha 20 de mayo de 2003, se dio por recibido en esta Corte Oficio N° 874-03-5822, de fecha 29 de abril de 2003, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, mediante el cual remitió el expediente contentivo del Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad interpuesto por la ciudadana Hilda Bastardo, titular de la cédula de identidad N° 11.342.727, asistida por la abogada Auristela Pérez inscrita en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo el N° 59.189, contra “el acto administrativo dictado por el concejo del Municipio palavecino (sic) del Estado Lara, en fecha 31 de agosto del año dos mil, acta N° 43, sesión ordinaria, en lo relativo al informe presentado por la comisión de ejidos, acta N° 25, la cual corre a los folios 42 y 43 de la copia de dicha acta, que acompañamos certificada. Igualmente impugno, la notificación N° 716, de fecha 6 de septiembre de dos mil, en la cual se nos intenta notificar de lo decidido en dicha sesión de Cámara”.
Dicha remisión se efectuó en razón que la decisión de fecha 1° de noviembre de 2002 dictada por el aludido Tribunal que declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto, se encuentra sometido a consulta, de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual se aplica por la remisión que realiza el artículo 102 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal.
En fecha 21 de mayo de 2003, se dio cuenta en Corte y por auto de la misma fecha se designó ponente al Magistrado Perkins Rocha Contreras, quien con tal carácter suscribe el presente fallo.
En fecha 22 de mayo de 2003, se pasó el expediente al Magistrado Ponente.
Realizada la lectura del expediente, para emitir su fallo esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo observa:
I
ANTECEDENTES
El presente caso tiene su origen por la demanda interpuesta por la ciudadana Hilda Bastardo, derivada de la actuación de la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara, en el conflicto suscitado por la determinación de la propiedad de unas bienechurías constituidas por una casa identificada con el N° 36-51, ubicada en la calle N° 9, con la avenida N° 5 en la urbanización La Mata, en la población de Cabudare, construida en terrenos propiedad del mencionado Municipio.
En este sentido la impugnante en su escrito recursorio señala, que el referido bien fue adquirido en su oportunidad por su padre y que al fallecimiento de éste fue consecuencialmente heredado por su esposa y sus hijos; pero es el caso que según se arguye, uno de los hermanos de la recurrente hizo un título supletorio donde aparecía como único dueño de tales bienechurías y procedió a realizar la venta de las mismas.
En razón de la situación existente, y a los fines de obtener una prorroga del contrato de arrendamiento de los terrenos que se tenía con el Municipio, se indica que se acudió ante las autoridades municipales quienes le informaron que “debido al proceso que se esta realizando, hasta tanto alguno de los dos afectados demuestre la propiedad de las bienechurías no se hará ningún pronunciamiento al respecto”.
Sigue la accionante argumentando, que por resultar favorecidos por una decisión judicial que reconocía sus derechos se dirigieron “nuevamente al Municipio, para participarle, que: habiendo nosotros resultados dueños de las bienechurías, existiendo un contrato de arrendamiento sobre la parcela a favor de nuestro padre, debía sernos concedido el contrato”. De acuerdo a lo alegado, ante esta petición la respuesta de la autoridad municipal, que consta en el oficio N° 716 fue la siguiente: “Que en sesión N° 43 de fecha 31-8-00, fue aprobada el acta de la comisión de ejidos y bienes municipales, N° 25, en donde fue leído (sic) informe sobre (sic) caso referente a (sic) bienechurías ubicadas en la Calle 9, con Avenida 5, urbanización La Mata, dice que se aprobó dicho informe, en el cual se ordena ratificar los derechos otorgados al ciudadano Malquisadec Vanegas”, quien fue el adquirente en la venta realizada por el hermano de la recurrente.
Continua expresando la actora, que debido a las motivaciones precedentemente explicadas es por lo que “en mi propio nombre y asumiendo la representación de mis comuneros Ilda Escalona, viuda de Bastardo y de mi hermano Héctor José Bastardo”, interpone el recurso contencioso administrativo de nulidad a que se contrae la presente causa.
En este orden de ideas se afirma que la notificación N° 716, de fecha 5 de septiembre de 2000 viola el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues no contiene el texto integro del acto que se pretende notificar.
Asimismo, indica que el Acta N° 25 de la Comisión de Ejidos presentada en la sesión ordinaria N° 43 de fecha 31 de agosto de 2000 de la Cámara Municipal vulnera el artículo 161 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, toda vez que en ella no consta de manera expresa decisión alguna acerca de la situación planteada; igualmente, señala que dicha Acta es violatoria del artículo 55 de la Ordenanza de Ejidos y Terrenos Propios del Municipio Palavecino, por cuanto a pesar de haberse hecho oposición al otorgamiento del contrato de un nuevo arrendamiento que adelantaba la autoridad administrativa, el procedimiento no se abrió a pruebas, tal y como lo preceptúa la mencionada norma, lo que genera la trasgresión de los derechos constitucionales a la defensa y al debido proceso.
Finalmente, considera la recurrente que el Acta tantas veces mencionada vulnera el artículo 133 de la Ordenanza supra indicada, particularmente por su falta de aplicación al caso concreto por parte del Municipio.
II
DE LA SENTENCIA SOMETIDA
A CONSULTA
En su decisión el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso de la Región Centro Occidental, luego de referirse a los antecedentes de hecho del presente caso, procedió a analizar el alegato de la representación municipal concerniente al no agotamiento de la vía administrativa.
En este sentido estableció el juzgador de instancia, que “dado que el acto que se impugna es una sesión de la Cámara municipal que de suyo causa Estado (sic), era potestativo de la recurrente utilizar la vía del recurso de reconsideración pero ello no era indispensable cual (sic) pretende hacerlo ver el Sindico Municipal”.
Posteriormente expresa el a-quo, que por comunicación de la secretaría de la Cámara Municipal del Municipio Palavecino, se le informó a la impugnante que no habría solución a la problemática existente con el inmueble ubicado en la urbanización La Mata, Av. 5 con calle 9 hasta tanto alguno de los dos afectados demostrara la propiedad de la bienechurías, por la que administrada “tenía la expectativa legítima y plausible de que la administración no decidiera hasta tanto no se resolviera el problema de la propiedad arriba citado tal y como se le comunico (sic) en forma expresa y habiéndolo hecho en fecha 31-08-2000 en la sesión ordinaria N° 43 de la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara”.
En este orden de ideas, la sentencia bajo análisis estableció lo siguiente:
“ (...) es evidente que tal acto trasgrede el derecho a la igualdad y el derecho a la seguridad jurídica y sobre todo es dictado en contra de la teoría de los propios actos ... omissis ... y consecuencialmente decidió en contra de lo ya decidido que es causal de Nulidad Absoluta de conformidad con lo establecido en el ordinal 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (sic) y por supuesto se le violentó el debido proceso por lo que el acto igualmente se encuentra infirmado de Nulidad Absoluta por esta razón encuadra dentro de la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, previsto en el segundo supuesto del ordinal 4to (sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y aparte de ello se le violentó, a la recurrente, el principio de igualdad de trato frente a la administración al decidir sin tomar en cuenta la notificación que se le había hecho de que el acto no sería resuelto hasta tanto no se probase la titularidad de las bienechurías, nulidad esta que deviene por la aplicación del artículo 21 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”.
En razón de todo lo anterior, se declaró parcialmente con lugar el recurso interpuesto “en lo relativo al informe presentado por al comisión de ejidos, acta N° 25... omissis ... En lo que respecta a la notificación de fecha 06 de septiembre del 2000, como es un acto de ejecución no se anula en forma expresa”.
III
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Previo a examinar el fondo del asunto debatido en el presente caso, considera necesario esta Corte establecer que todo Tribunal debe guardar especial celo en la narración de los alegatos y exposiciones en que las partes sustentan sus pretensiones o defensas. Acción diligente de los órganos jurisdiccionales que se impone, a fin de evitar establecer afirmaciones que no han hecho las partes y consecuencialmente emitir una decisión ajustada a los argumentos expuestos por las mismas y así evitar que se produzca el indeseable resultado de una errónea apreciación de la situación controvertida y en forzosa consecuencia, un fallo viciado por falso supuesto e incluso por incongruencia. Así, es ideal como técnica de una buena sentencia, procurar esbozar resumida e ilustrativamente tales alegatos, para que lo que se exprese en el dispositivo de la misma sea producto de una correcta expresión de lo expuesto y desprendido de los escritos que los contengan.
Tal reflexión se presenta como necesaria, ya que observa la Corte que el a-quo en la decisión sometida a consulta indicó lo siguiente:
“ (...) dado que el acto que se impugna es una sesión de la Cámara municipal que de suyo causa Estado (sic), era potestativo de la recurrente utilizar la vía del recurso de reconsideración ... omissis ...es evidente que tal acto trasgrede el derecho a la igualdad y el derecho a la seguridad jurídica y sobre todo es dictado en contra de la teoría de los propios actos ... omissis ... y consecuencialmente decidió en contra de lo ya decidido que es causal de Nulidad Absoluta de conformidad con lo establecido en el ordinal 2 del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativo (sic) y por supuesto se le violentó el debido proceso por lo que el acto igualmente se encuentra infirmado de Nulidad Absoluta por esta razón encuadra dentro de la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, previsto en el segundo supuesto del ordinal 4to (sic) del artículo 19 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos y aparte de ello se le violentó, a la recurrente, el principio de igualdad de trato frente a la administración (...)”.
Ahora bien, observa la Corte que del minucioso análisis del escrito recursivo, no se desprende que lo transcrito sea una consecuencia exacta de los argumentos explanados por la actora, toda vez que en ningún momento se alegó la violación del derecho a la igualdad y a la seguridad jurídica, ni que la actuación de la Administración se encontrara viciada por vulneración de la cosa juzgada administrativa o por prescindencia total y absoluta del procedimiento. Asimismo el fallo dictado, a pesar de declarar parcialmente con lugar el recurso interpuesto, no se refirió de manera expresa a las presuntas trasgresiones a la Ley Orgánica de Régimen Municipal y a la Ordenanza de Ejidos y Terrenos Propios del Municipio Palavecino del Estado Lara.
En este orden de ideas se debe destacar, que si bien es cierto que el juez contencioso administrativo goza de un amplio poder revisor, con facultades inquisitivas que lo diferencian del operario judicial ordinario, no es menos cierto que tales potestades no pueden conducir en ningún momento a sustituir al recurrente en sus argumentaciones, supliendo alegatos no esgrimidos por éste a su favor, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia en diversas ocasiones, como en la sentencia de la Sala Político Administrativa de la entonces Corte Suprema de Justicia, de fecha 19 de julio de 1990, en el caso Consorcio Oricao.
Asimismo es importante destacar, que el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil dispone que la decisión debe dictarse “con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas”. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, situación existente en el presente caso. Es así como con respecto a dicho vicio, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia ha sostenido lo que de seguidas se trascribe:
“ (...) De acuerdo a las exigencias impuestas por la legislación procesal, toda sentencia debe contener decisión expresa, positiva y precisa con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas, sin que en ningún caso pueda absolverse la instancia (ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil).
Para cumplir con este requisito de forma, exigido para los fallos judiciales, la decisión que se dicte en el curso del proceso no debe contener expresiones o declaratorias implícitas o sobreentendidas; por el contrario, el contenido de la sentencia debe ser expresado en forma comprensible, cierta, verdadera y efectiva, que no dé lugar a dudas, incertidumbres, insuficiencias, contradicciones o ambigüedades; debiendo para ello ser exhaustiva, es decir, pronunciarse sobre todos los pedimentos formulados en el debate, y de esa manera dirimir el conflicto de intereses que constituye el objeto del proceso.
Estas exigencias de carácter legal, como requisitos fundamentales e impretermitibles que deben contener las sentencias, han sido categorizados por la jurisprudencia como: el deber de pronunciamiento, la congruencia y la prohibición de absolver la instancia.
En cuanto a la congruencia, dispone el segundo precepto del ordinal 5° del artículo 243 del Código de Procedimiento Civil que la decisión debe dictarse “con arreglo a la pretensión deducida y a las excepciones o defensas opuestas”. Luego, cuando no existe la debida correspondencia formal entre lo decidido y las pretensiones y defensas de las partes, se produce el vicio de incongruencia, el cual se manifiesta cuando el juez con su decisión modifica la controversia judicial debatida, bien porque no se limitó a resolver sólo lo pretendido por las partes, o bien porque no resolvió sobre algunas de las pretensiones o defensas expresadas por los sujetos en el litigio. Precisamente ante el segundo supuesto citado, se estará en presencia de una incongruencia negativa, visto que el fallo omite el debido pronunciamiento sobre alguna de las pretensiones procesales de las partes en la controversia judicial (..)”. (Sentencia Nº 02238 de fecha 16 de octubre de 2001, caso Creaciones Llanero, C.A., Exp. Nº 16.545).
En razón de todo lo precedentemente expuesto, es por lo que esta Corte estima que la sentencia sometida a consulta adolece del vicio de incongruencia. Así se declara.
Determinado lo anteriormente señalado, corresponde ahora referirse acerca del fondo del asunto debatido para lo cual se observa:
La recurrente expresa que la notificación que se le hiciere se encuentra viciada por no contener el texto integro del acto recurrido, lo que vulnera lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, para lo cual se estima pertinente transcribir la referida norma y el artículo 74 eiusdem, que son del tenor siguiente:
“Artículo 73.- Se notificará a los interesados de todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto íntegro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse.
Articulo 74.- Las notificaciones que no llenen todas las menciones señaladas en el artículo anterior se considerarán defectuosas y no producirán ningún efecto.”
Advierte una vez más la Corte, que de las normas transcritas se infiere además, del deber de comunicación de todo acto administrativo particular que afecte derechos subjetivos o intereses legítimos, los extremos que debe llenar la notificación del acto, lo que configura un requisito formal del acto administrativo, destinado a que el mismo produzca efectos. Igualmente es claro que la finalidad de la notificación es poner en conocimiento al interesado del acto que lo afecta, a los fines de que ejerza los recursos administrativos o jurisdiccionales correspondientes y así se garantice efectivamente su derecho a la defensa.
Las disposiciones antes citadas han sido interpretadas en numerosas oportunidades tanto por la doctrina como por la jurisprudencia venezolana, pudiéndose a este respecto citar la Sentencia de la Sala Político Administrativa, publicada en fecha 13 de febrero de 2003, en el caso José Martín Amador, en la que se indicó lo siguiente:
“ (...) la notificación de los actos administrativos de efectos particulares debe realizarse con arreglo a las exigencias previstas en el artículo 73 eiusdem, so pena de considerarse defectuosa la notificación y por ende ineficaz el acto administrativo, pues aún cuando éste pueda ser válido solamente será eficaz a partir del momento que sea del conocimiento de sus destinatarios.
La ineficacia del acto derivada del defecto en su notificación, ocasiona a su vez la imposibilidad de computar el lapso de caducidad para el ejercicio de las acciones que la ley prevé, a partir de la realización de la deficiente notificación, lo cual propende evidentemente al resguardo del derecho a la defensa del particular que pueda verse afectado por el nuevo acto administrativo.
De igual manera ha dejado sentado la jurisprudencia, que en los casos de interposición de un recurso distinto al previsto en la ley, con base en información errónea contenida en la notificación, el tiempo transcurrido no se tomará en cuenta para el cómputo del lapso de caducidad (...)”.
En correspondencia con lo expuesto se observa, que en el presente caso nos encontramos ante un acto administrativo cuya notificación no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 73 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, pues según se desprende del texto de la misma y que riela en los folios del presente expediente, no se hizo referencia alguna al recurso previsto en la ley para su impugnación, al tiempo que tenía el destinatario del acto para el ejercicio de tal recurso, así como tampoco al órgano por ante el cual debía interponer el mismo, y menos aún se transcribió el texto del acto que se notifica, lo cual conduce a concluir con arreglo a las disposiciones legales y criterios jurisprudenciales antes comentados que la notificación del acto impugnado fue evidentemente defectuosa.
No obstante esta Corte considera que la notificación efectuada al recurrente cumplió su finalidad, es decir permitió al administrado conocer la existencia de la actuación de la Administración, e incluso le permitió acceder a la vía judicial (al margen que en el presente caso se haya imposibilitado determinar a partir de que fecha comenzó a correr el lapso de caducidad por no constar fehacientemente el día en que se practicó la aludida notificación), alegando contra los actos recurridos los vicios que consideró pertinentes, de manera que estima la Corte que cualquier defecto del cual pudiera adolecer la notificación en referencia ha sido subsanado por la actora. En consecuencia, el presente alegato debe ser desechado. Así se declara.
Ahora bien corresponde examinar los vicios que se imputan a los actos cuestionados, para lo cual es conveniente efectuar ciertas precisiones acerca de las condiciones de recurribilidad de los actos administrativos, específicamente en lo concerniente a la circunstancia de que el acto que se impugne debe haber causado estado, pues esto tiene una importante vinculación en el presente caso, en vista de la naturaleza de los actos cuya nulidad se está solicitando.
Sobre este tema ha sido abundante la jurisprudencia existente, basta con señalar a manera ejemplificativa el fallo de la Sala Político Administrativa del Supremo Tribunal, publicada el 6 de marzo de 2003, en el caso La Oriental de Seguros C.A. en la que se estableció lo siguiente:
“ Desde tiempos de la Corte Federal la jurisprudencia ha ido delineando esta noción, expresando: “se considera que causan estado aquellos actos que no son susceptibles de apelación por haberse agotado la vía gubernativa o jerárquica, ya sean ellos definitivos, ya de trámite, siempre que estos últimos decidan, directa o indirectamente, el fondo del asunto, de tal modo que pongan fin al juicio o hagan imposible su continuación”, indicándose adicionalmente, a nivel doctrinario y jurisprudencial que el acto de trámite será igualmente recurrible cuando le genere indefensión al particular”.
Para el caso tratado se evidencia, que aparte de la notificación suficientemente analizada por esta Corte, se pretende obtener la nulidad del “acto administrativo dictado por el concejo del Municipio palavecino (sic) del Estado Lara, en fecha 31 de agosto del año dos mil, acta N° 43, sesión ordinaria” y el Acta N° 25 contentiva del informe presentado por la Comisión de Ejidos y Bienes Municipales del referido Municipio, siendo el caso que el acto que causó estado y en consecuencia susceptible de impugnación en vía judicial es el emanado de la Cámara Municipal, de allí que bajo este contexto resulte improcedente propugnar directamente la nulidad de ésta última Acta. Así se declara.
Habiendo sido aclarado los limites de la presente controversia, es conveniente significar que los argumentos explanados por la accionante están fundamentalmente dirigidos a impugnar el acta levantada por la Comisión de Ejidos y Bienes Municipales (la cual por si misma no afectaba la esfera de los derechos subjetivos de la actora), y es con respecto a ésta que se esgrimen los fundamentos de hecho y algunas consideraciones de derecho, en los que se sustenta el recurso interpuesto. De allí que se hace necesario determinar la admisibilidad del recurso, para lo cual surge la obligación de remitirse al artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia (aplicable por lo dispuesto en el artículo 122 eiusdem). El mencionado artículo 113 prescribe lo que parcialmente se indica:
Artículo 113.” En el libelo de demanda se indicará con toda precisión el acto impugnado, las disposiciones legales cuya violación se denuncie y las razones de hecho y de derecho en que se funde la acción...”.
Es así como resulta la obligación de cumplir con lo previsto en la aludida norma, en el sentido de indicar con toda precisión las razones de hecho y de derecho en que se funda la acción y el señalamiento de las disposiciones legales y constitucionales, presuntamente infringidas y que en este caso, deben guardar relación directa con el acto emanado de la Cámara Municipal y no con la tantas veces mencionada Acta N° 25 de la Comisión de Ejidos y Bienes Municipales, como evidentemente lo plantea la recurrente.
En este sentido, esta Corte observa que la actora no señala las razones de hecho y de derecho por las cuales la decisión de la Cámara Municipal que consta en el Acta N° 23 de fecha 31 de agosto de 2000 deba ser anulada. Tampoco se mencionan las normas constitucionales y legales vulneradas por la misma, sino que el escrito de demanda se limita en gran medida a hacer una serie de consideraciones sobre violaciones legales, que afectarían a lo expuesto por la Comisión de Ejidos y Bienes Nacionales, no correspondiéndole a este órgano jurisdiccional suplir lo que constituye en una obligación de la recurrente. En razón de todo lo anterior, la demanda resulta inadmisible por violación del artículo 113 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia. Así se decide.
IV
DECISIÓN
Por todas las argumentaciones precedentemente expresadas, es por lo que esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativa administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara:
PRIMERO: SE REVOCA la sentencia proferida por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental de fecha 1° de noviembre de 2002.
SEGUNDO: INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto por la ciudadana Hilda Bastardo asistida por la abogada Auristela Pérez.
Publíquese, regístrese y comuníquese. Devuélvase el expediente administrativo y archívese el judicial.
Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo a los _______________ ( ) días del mes de ______________ de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARIA RUGGERI COVA
MAGISTRADOS
PERKINS ROCHA CONTRERAS
Ponente
EVELYN MARRERO ORTIZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
La Secretaria,
NAYIBE CLARET ROSALES MARTÍNEZ
PRC/
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