MAGISTRADA PONENTE: EVELYN MARRERO ORTIZ En fecha 15 de noviembre de 2002, se recibió en esta Corte el Oficio Nro. 1525, emanado del Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, anexo al cual remitió expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, venezolano, mayor de edad y portador de la cédula de identidad Nro. 2.147.834, asistido por el abogado CÉSAR GILBERTO VIERA FLORES, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 67.751, contra “todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a la discusión y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 así como la Ordenanza de presupuesto del año en curso”, aprobada por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA y por el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio. La remisión se efectuó por haber sido oída en ambos efectos la apelación ejercida por el abogado CESAR VIERA, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 67.751, actuando con el carácter de apoderado judicial de la parte recurrente, contra la sentencia dictada por el referido Juzgado en fecha 1º de julio de 2002, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad interpuesto conjuntamente con pretensión de amparo constitucional. El 19 de noviembre de 2002 se dio cuenta a la Corte y, mediante auto de esa misma fecha, por la ausencia temporal de la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, se designó ponente al Magistrado CÉSAR J. HERNÁNDEZ B., fijándose el décimo día de despacho siguiente para comenzase la relación de la causa. El 28 de noviembre de 2002, el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, parte recurrente, asistido por el abogado LUIS BELTRÁN SÁNCHEZ, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 21.579, presentó Escrito de Fundamentación de la Apelación. En fecha 17 de diciembre de 2002, comenzó la relación de la causa. El 14 de enero de 2003, el abogado JOSÉ ALEJANDRO GIL LUQUE, inscrito en el INPREABOGADO bajo el Nro. 43.104, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Palavecino del Estado Lara, presentó Escrito de Contestación de la Apelación. El fecha 15 del mismo mes y año, comenzó el lapso de cinco (5) días despacho para la promoción de pruebas, el cual venció el 23 de enero de 2003 sin que las partes consignasen sus respectivos escritos. Mediante auto del 28 de enero de 2003, se dio cuenta a la Corte y se fijó el décimo día de despacho siguiente para que tuviese lugar el Acto de Informes. El 19 de febrero de 2003, oportunidad fijada para que tuviese lugar el Acto de Informes, este Órgano Jurisdiccional dejó constancia de que las partes no consignaron sus respectivos escritos. En esa misma fecha la Corte dijo “Vistos”. Por la reincorporación de la Magistrada EVELYN MARRERO ORTIZ, el 20 de febrero de 2003 se reasignó ponente a la Magistrada quien con tal carácter suscribe la decisión. En fecha 21 de febrero de 2003 se pasó el expediente a la Magistrada ponente. Realizado el estudio individual del expediente, esta Corte pasa a dictar sentencia, previas las siguientes consideraciones: I DEL ESCRITO LIBELAR En fecha 5 de septiembre de 2001, el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, ya identificado, actuando en su condición de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, interpuso ante el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra la Cámara Municipal del referido Municipio y el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio, esgrimiendo los siguientes alegatos: Que el 11 de octubre de 2000, fue consignado ante el Despacho del Alcalde de aludido Municipio, el Proyecto de Presupuesto de Gastos de la Contraloría Municipal, a los fines de su inclusión en el Proyecto de Presupuesto que el Alcalde debía presentar a la Cámara, a tenor de lo dispuesto en el numeral 15 del artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, por el monto de Cuatrocientos Treinta y Tres Millones Seiscientos Treinta y Nueve Mil Doscientos Cinco Bolívares (Bs. 433.639.205,00), el cual fue modificado a la cantidad de Ciento Cincuenta y Seis Millones Doscientos Setenta y Un Mil Novecientos Noventa y Ocho Bolívares (Bs.156.271.998,00); y posteriormente, aprobado por la Cámara Municipal por Ciento Setenta Millones Ochocientos Sesenta y Dos Bolívares (Bs. 170.000.862,00). Señaló, que la Ordenanza de Presupuesto del año 2001 fue aprobada ilegalmente, en infracción del artículo 4 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal y lo artículos 167 y 168 del Reglamento de Interior y de Debates de la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara. Que la aludida disminución del presupuesto “han logrado ahorcar financieramente a la Contraloría, por cuanto en este momento y así se denuncia, la insuficiencia presupuestaria (…) la coloca en una situación de difícil y precario funcionamiento que de hecho la hace poco operativa para desempeñar las labores de ‘control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales, así como las operaciones relativas a los mismos’ (…)”. (Resaltado de la parte actora). Arguyó, que el Alcalde incumplió lo dispuesto en la Resolución Nro. 07/2001 suscrita por él en su condición de Contralor Municipal el 28 de junio de 2001, haciendo valer su autonomía e independencia, mediante la cual instó al Poder Ejecutivo Municipal “a que proceda a depositar en una Cuenta Bancaria a nombre de la Contraloría Municipal de Palavecino, los recursos financieros del Presupuesto de Gastos de Control Fiscal y Patrimonial del Ejercicio Fiscal 2001, en un término de diez (10) días hábiles, desde la notificación de rigor”. En conexión con lo anterior, denunció la violación de los derechos constitucionales a la participación ciudadana en la formación, ejecución y control de la gestión pública, así como a obtener la rendición de cuentas por parte de sus representantes, consagrados en los artículos 62 y 66 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Asimismo, indicó que fueron inobservados los principios que rigen la Administración Pública y el derecho a la disposición de bienes y servicios de calidad, previstos en los artículos 141 y 117, respectivamente, del Texto Fundamental. En este orden de ideas, expresó que el Acalde Municipio Palavecino del Estado Lara violó flagrantemente la autonomía del Órgano Contralor Municipal, tendente a la consecución de los fines perseguidos por el artículo 176 de nuestra Carta Magna. Igualmente, adujó que el Alcalde del prenombrado Municipio, incurrió en “arbitrariedad, desviación de poder y ejercicio de atribuciones fuera de su competencia al hacer algo que no le está expresamente permitido por la Ley como lo es la trasgresión (sic) de la Constitución y las leyes, muy especialmente la Ley Orgánica de Régimen Municipal (…)” . Por las razones precedentemente expuestas, solicitó: “PRIMERO: El restablecimiento de la situación jurídica infringida, que consiste en ordenar al Alcalde del Municipio Palavecino y a los miembros de la Cámara Municipal abstenerse de realizar cualquier actuación que impida el normal y eficaz desenvolvimiento de las funciones de control. SEGUNDO: El restablecimiento de la situación jurídica infringida, que consiste en ordenar al Alcalde el cumplimiento de la Resolución Nº 07/2001 del 28/06/2001 (…). TERCERO: El restablecimiento de la situación jurídica infringida, que consiste en que se condene a la demandada a entregar a la Contraloría del Municipio Palavecino del Estado Lara los recursos financieros y presupuestarios ilegal e inconstitucionalmente retenidos (…). CUARTO: El restablecimiento de la situación jurídica infringida, que consiste en declarar la Nulidad de todas la actuaciones del Ciudadano Alcalde en lo que se refiere a las modificaciones que ilegalmente hizo del Proyecto de Presupuesto de la Contraloría (…) y en consecuencia que se ordene a la Cámara Municipal la discusión y aprobación del proyecto de Presupuesto original presentado por el Contralor del momento (…). QUINTO: Que se declare la nulidad de la Ordenanza de Presupuesto del año fiscal 2001, o a todo evento, en lo que se refiere al presupuesto de la Contraloría. SEXTO: Se oficie al Ministerio Público a los fines de establecer las responsabilidades civiles, administrativas y penales a que hubiere lugar”. II DE LA SENTENCIA APELADA En fecha 1º de julio de 2002, el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el ciudadano LUIS GONZÁLEZ ORTIZ, asistido por el abogado CÉSAR GILBERTO VIERA FLORES, contra “todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a la discusión y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 así como la Ordenanza de presupuesto del año en curso”, aprobada por la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara y por el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio, fundamentando su decisión en lo siguiente: "(…) El primer petitorio se refiere a restablecer la situación jurídica infringida que consiste en ‘ordenar al Alcalde del Municipio Palavecino y a los miembros de la Cámara Municipal abstenerse de realizar cualquier actuación que impida el normal y eficaz desenvolvimiento de las funciones de control’. Este petitorio genérico indeterminado no está concatenado a ningún hecho específico alegado por el recurrente, sino que se pretende que este Juzgador de un mandato en blanco, tanto al Alcalde como a los Miembros de la Cámara para que se abstengan de cualquier actuación que impida el normal y eficaz desenvolvimiento de las funciones de control, tal petición es simplemente una repetición inocua de lo que establecen las normativas sobre el control fiscal, dado que ni el Alcalde ni la Cámara tienen norma atributiva de competencia para impedir el normal y eficaz desenvolvimiento de las funciones de control (…). En cuanto al restablecimiento de la situación jurídica infringida que consiste en ordenar al Alcalde el cumplimiento de la Resolución Nº 07-2001 del 28.06.2001, la cual se encuentra anexa al escrito libelar marcada N’(…). Es evidente que este Juzgador tiene que DECLARAR SIN LUGAR este petitorio segundo del recurrente, básicamente por no adecuarse a la técnica procesal correspondiente en el sentido de no haberlo incluido dentro del petitorio de dicho recurso, pero como el artículo 257 Constitucional establece que el proceso es un instrumento para alcanzar la justicia, debiendo prescindirse de sutilezas, puntos de forma, y evitando reposiciones inútiles, este Tribunal entra a conocer del anexo en cuestión y establece que no le puede ordenar al Alcalde que cumpla con una Resolución que violenta lo que en definitiva dispuso la Cámara era el Presupuesto de la Contraloría Municipal de Palavecino, por cuanto hacerlo sería violatorio de las potestades que le corresponden al Poder Legislativo Municipal y así se decide. El tercer punto del petitorio, consiste en que este Tribunal restablezca la situación jurídica infringida, consistente en que ‘se condene a la demandada a entregar a la Contraloría del Municipio Palavecino del Estado Lara, los recursos financieros y presupuestarios y legal e inconstitucionalmente retenidos’. Sobre este punto, el tribunal estima que el recurrente parte de un falso supuesto, como lo es, el hecho de que el presupuesto que el Contralor le plantea al Alcalde para ser llevado a la Cámara, en forma automática se convierte en parte del presupuesto, desconociendo de esta forma la potestad legislativa de dicha Cámara y sobre esta tesitura, debe este Tribunal DECLARAR SIN LUGAR el petitorio anterior, no solamente por violar los poderes que le corresponden a la Cámara Municipal como ente legislativo, sino por decaimiento del objeto, dado que lo planteado por el Contralor fue desde el primero de enero hasta el 17 de agosto de 2001, y a la fecha 01 de julio de 2002, es imposible que este tribunal retrotraiga el tiempo para poder declarar con lugar dicho petitorio, aparte de ello vulneraría la potestad legislativa de la Cámara (…). El punto cuarto del petitorio, se refiere a que este Tribunal restablezca la situación jurídica infringida y declare ‘la nulidad de todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a las modificaciones que legalmente (sic) hizo del Proyecto de Presupuesto de la Contraloría que debía incluir sin modificación en el Proyecto de Presupuesto que presentaría a la Cámara Municipal…’ Sobre este punto debe observarse cual es la naturaleza jurídica del acto administrativo mediante el cual el Alcalde presenta a la Cámara el Proyecto de Ordenanza de Presupuesto (…) es necesario contrastar las normas presupuestarias imbricadas en el Proyecto de Ley de Ordenanza de Presupuesto con las definitivas de la Ordenanza de Presupuesto que en definitiva aprueba la Cámara, surgiendo de todo el análisis normativo de todo el Capítulo referente al Presupuesto Municipal previsto en los artículos 132 y siguientes de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, que lo único definitivo en el Proyecto de Ordenanza que presenta el Ejecutivo Municipal es la especificación del monto total de los ingresos municipales, tanto ello es así que el propio artículo 135 de la Ley mencionada pauta que el Concejo o Cabildo podrá alterar las partidas presupuestarias presentadas, pero no podrá autorizar gastos que excedan del monto de las estimaciones de ingresos del respectivo proyecto de Ordenanza de Presupuesto. De donde podemos colegir que lo único definitivo es el monto de los referidos ingresos que generan una limitante a la Cámara en cuanto a su discusión y aprobación, pero lo demás no es ni siquiera en puridad de verdad, un acto administrativo. En efecto, si la ordenanza de Presupuesto ni la Ley de Presupuesto, son actos administrativos, resulta evidente también que los proyectos de los mismos, tampoco lo sean, o por lo menos sólo será acto administrativo en tanto y en cuanto fija el límite de lo ingresos, en efecto, siguiendo a Brewer Carías, debemos entender por acto administrativo aquella manifestación de voluntad de la Administración que incide en la esfera jurídica de los administrados o de otro ente administrativo y dado que el municipio es una sola persona jurídica, el Proyecto de Presupuesto que presenta el Alcalde, si bien limita a la Cámara en cuanto los ingresos estimados, no puede reputarse definitivo y tampoco puede reputarse un acto administrativo, dado que no incide en la esfera patrimonial de los particulares ni de otro ente administrativo, podemos decir que la Ordenanza de Presupuesto es un acto complejo que comprende dos fases: una primera a cargo del Ejecutivo Municipal que implica la determinación de los ingresos y de los posibles egresos que pueda tener dicho Municipio, incluido el presupuesto de gastos que en forma íntegra debe acompañarse cuando es presentado por el Contralor Municipal, estableciendo de esta forma un proyecto que es llevado al Poder Legislativo Municipal, para que teniendo como límite el estimado de ingresos, discuta, modifique y en definitiva apruebe los ingresos que debe efectuar el Municipio incluida por supuesto la Contraloría Municipal y el acto complejo es la Ordenanza de Presupuesto, que incluye la presentación de un Ante-proyecto no se puede anular éste por así llamarlo una de las fases de formación de la Ordenanza definitiva, pero por supuesto en este punto debe llamarse la atención del Alcalde Dr. Diego Antonio Rivero para que en lo sucesivo se abstenga de modificar el Presupuesto de Gastos que le presente el Contralor Municipal, sin que ello implique que no pueda hacer acotaciones, que como se dijo supra, deben estar referidas a la distribución total de los ingresos, dentro del Municipio y a la capacidad económica de cumplir con lo solicitado por la Contraloría, pero también se debe exhortar al Contralor para que no impida que el Poder Legislativo Municipal pueda hacer su labor de legislar con autonomía sobre la materia presupuestaria, teniendo como único límite cual se dijo supra, el monto de los ingresos fiscales estimados para el período de que se trate. En consecuencia, este pedimento SE DECLARA PARCIALMENTE CON LUGAR. Como corolario de lo anterior, este Tribunal tiene que DECLARAR SIN LUGAR, el quinto pedimento del recurrente, en el sentido de declarar la nulidad de la Ordenanza del Presupuesto del año Fiscal 2001, máxime que se solicitó que ‘a todo evento (se lo anulara) (…) en lo que se refiere al Presupuesto de la Contraloría’, pretendiendo escindir la Ordenanza de Presupuesto sin tomar en cuenta el monto total de los ingresos, pero dado que no existe ningún motivo valedero para anular la Ordenanza, por cuanto el alegato referente al Reglamento Interior de Debates, no puede privar sobre el principio de la máxima conservación de los actos que reconoce nuestro ordenamiento constitucional en sus artículos 26 y 257, pero además ha decaído el objeto de la nulidad solicitada, en virtud de que el presupuesto del 2001 ya se encuentra totalmente ejecutado y por consiguiente, no existe interés jurídico actual conforme pauta el artículo 16 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por reenvío del artículo 88 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, y así se decide. En cuanto al sexto pedimento de oficiar la Ministerio Público a los fines de establecer las responsabilidades civiles y penales a que hubiere lugar, este Tribunal igualmente lo niega dado que la responsabilidad administrativa no le compete a la Fiscalía del Ministerio Público, ni tampoco le compete la Civil a menos que se compruebe la existencia y la condenatoria previa de un delito de salvaguarda y como a juicio de este Tribunal tampoco existe delito alguno, no se ve la necesidad del pedimento en cuestión y por consiguiente, este Tribunal en forma expresa NIEGA TAL PEDIMENTO. De todo lo anteriormente expuesto, se deduce claramente (…) que el Alcalde y el Contralor se encuentran enfrentados (…), por cuanto no luce lógico que el Alcalde le modifique al Contralor lo que él presenta como Presupuesto de Gastos contra prohibición expresa de la Ley en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, pero tampoco luce lógico y viable que el Contralor pretenda que la Cámara apruebe todo aquello que él presente, sin tomar en cuenta que el Municipio tiene un límite en su nivel de ingresos y que (…), por muy importante que sea la Contraloría (…), existen también otras Direcciones que requieren también un Presupuesto de Gastos (…) la forma de resolverlo es exclusivamente el que los actores aquí mencionados se apeguen a la normativa legal, en efecto el Contralor presentará su Presupuesto de Gastos al Alcalde y éste deberá remitirlo a la Cámara sin alteraciones, pero (…) pudiendo hacer las observaciones en cuanto al Presupuesto en forma integral y siendo en definitiva la Cámara la que va a decidir cual es la distribución de los ingresos estimados por el Alcalde, solo así se volverá a la formalidad institucional y si bien este Tribunal no lo puede condenar a ello, exhorta a las partes para que actúen en esta forma y así se decide”. III DE LA FUNDAMENTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 28 de noviembre de 2002, el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, antes identificado, actuando en su condición de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, asistido por el abogado LUIS BELTRÁN SÁNCHEZ, ya identificado, consignó Escrito de Fundamentación de la Apelación, en el cual señaló lo siguiente: Que el Alcalde del Municipio Palavecino del Estado Lara, ciudadano Diego Antonio Rivero, al reducir el presupuesto de la Contraloría Municipal hizo caso omiso a la normativa establecida en el artículo 95 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, Disposición Transitoria Decimacuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y artículo 44 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y del Sistema de Control Fiscal. Adujo, que la Cámara Municipal del aludido Municipio “aun cuando aprobó una cantidad de dinero mayor a la fijada por el Alcalde”, sancionó “un presupuesto completamente mutilado sin preocuparse en absoluto por dictar los Acuerdos que a tales efectos eran necesarios”, por cuanto dicha modificación debía ser motivada y justificada “en atención (a) los principios de racionalidad y proporcionalidad aplicables al presupuesto municipal”. Denunció que el fallo apelado se encuentra viciado de incongruencia, toda vez que por una parte, se refiere a las ilegales actuaciones del Alcalde, y por la otra nada decide al respecto, sino que “se limita a dar consejos a la parte contraria, cuando se desprende del contexto de su disertación que existe un reconocimiento judicial acerca de la nulidad solicitada, respecto a la ilegal, arbitraria e irregular conducta del Alcalde, conformándose empero con un simple regaño para quien ha procedido en forma contraria a derecho, como si se tratara de un asunto meramente familiar o amistoso y no de un litigio formal donde dos partes han puesto en manos del órgano jurisdiccional el ejercicio de la potestad que tiene conferida para dirimir el conflicto”. Alegó, que la sentencia apelada incurrió en el vicio de inmotivación, toda vez que el Juzgador se limitó a analizar el artículo 135 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, sin tomar en consideración la prohibición contenida en el numeral 15 del artículo 95 eiusdem, y “al no apreciar (…) que el Concejo Municipal como integrante de la parte demandada en este juicio de nulidad, no expuso en la secuela del juicio la argumentación técnica, financiera o administrativa que ha debido analizar para (…) modificar por segunda vez, ahora en sede legislativa, el presupuesto de la Contraloría sancionado”. Arguyó, que el fallo impugnado se produjo extemporáneamente, en inobservancia al mandato previsto en el artículo 10 del Código de Procedimiento Civil, en concordancia con lo pautado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, con relación a la oportunidad de decidir, razón por la cual denunció al Juzgador de Primera Instancia por retardo procesal, a los fines del procedimiento disciplinario de Ley. Finalmente, señaló la manera parcializada con la que – a decir del recurrente- actuó el Juez Horacio González Hernández a favor de la Alcaldía del Municipio Palavecino del Estado Lara, como prueba de tal afirmación hizo referencia a una causa decidida en apelación por esta Corte y a la sentencia hoy objeto de impugnación. IV DE LA CONTESTACIÓN DE LA APELACIÓN En fecha 14 de enero de 2003, el abogado JOSÉ ALEJANDRO GIL DUQUE, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial del Municipio Palavecino del Estado Lara, consignó Escrito de Contestación de la Apelación, en el cual señaló lo siguiente: Que, resulta imposible el cumplimiento de la primera petición realizada por la parte recurrente en su escrito libelar, consistente en “ordenar al Alcalde del Municipio Palavecino y a los miembros de la Cámara Municipal, abstenerse de realizar cualquier actuación que impida el normal y eficaz desenvolvimiento de las funciones de control”; “toda vez que ello violaría la normativa local, nacional y constitucional, causándose un verdadero desastre presupuestario en aras de satisfacer caprichos personales de quien ha venido detentando el cargo de Contralor Municipal” (resaltado del apoderado judicial del mencionado Municipio). Asimismo, indicó que a la segunda, tercera, quinta y sexta petición, tampoco podían concretarse, pues los recursos financieros y presupuestarios solicitados “ya habían sido completamente comprometidos y utilizados (…); por lo que de haberse declarado con lugar dichos argumentos, tendría efectos hacía el futuro (exnunc) y jamás hacia el pasado (extunc), además que la solicitud de nulidad (lo cual solo podría ser por ilegalidad o por inconstitucionalidad) de la referida Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Egresos del 2001, debería haberse realizado por ante esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo o por ante la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia (…)”. Finalmente, advirtió que el Contralor Municipal “no quiere ser controlado en ningún momento por la Cámara Municipal, ni por ningún otro organismo público competente, argumentando una supuesta autonomía funcional, administrativa, presupuestaria, financiera y en general administrativa, presentando todos lo años un exacerbado, desconsiderado y exagerado presupuesto que no se corresponde con las necesidades de control existentes, así como en la realidad económica del país”. V CONSIDERACIONES PARA DECIDIR Corresponde a esta Corte pronunciarse acerca del recurso de apelación interpuesto por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, antes identificado, actuando en su condición de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, asistido por el abogado LUIS BELTRÁN SÁNCHEZ, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 1º de julio de 2002, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el mencionado ciudadano, contra la Cámara Municipal del aludido Municipio y el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del referido ente edilicio y, al respecto observa: Que el apoderado judicial del Municipio en referencia en su Escrito de Contestación a la Apelación, advirtió la incompetencia del Juzgado A quo para dictar la sentencia objeto de impugnación, por cuanto la parte apelante había solicitado su escrito libelar, entre otros pedimentos, la nulidad de la Ordenanza de Presupuesto para año fiscal 2001 del Municipio Palavecino del Estado Lara, cuya declaratoria sólo le comete -según sostuvo la representación judicial del prenombrado Municipio- a esta “Corte Primera de lo Contencioso Administrativo” o a la “Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia”. En atención a lo antes expuesto, este Órgano Jurisdiccional dado el carácter de orden público que posee la competencia, lo cual la hace revisable en todo estado y grado de la causa, pasa a determinar si en el caso bajo análisis el Juzgado A quo tenía o no la competencia para dictar la sentencia objeto de impugnación. El fallo impugnado declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional, contra “todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a la discusión y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 así como la Ordenanza de presupuesto del año en curso”, aprobada por la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara y por el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio. La tendencia seguida por la jurisprudencia venezolana es que el denominado amparo acumulado o amparo conjunto tiene una naturaleza accesoria y supeditada a la acción principal, en cuanto a la relación entre las pretensiones. Su naturaleza sustancial, posee un carácter cautelar, cuya nota distintiva es la de buscar defender derechos constitucionales del quejoso, otorgando una protección temporal y provisional. De acuerdo al criterio expuesto, la competencia para conocer la pretensión de amparo constitucional interpuesta, por constituir una pretensión accesoria, viene a estar determinada por la competencia para conocer la pretensión principal, en este caso, el recurso contencioso administrativo de nulidad. En atención a lo anterior, se aprecia: A partir de la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela la situación competencial fue modificada, en atención a la naturaleza del acto objeto de impugnación, en consecuencia se atribuyó a la jurisdicción constitucional o a la contencioso administrativa, dependiendo de si el acto era dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución (rango legal) o no, respectivamente (artículo 334 de la Carta Magna en concordancia con los artículos 336, 214 y 203 eiusdem). En tal sentido se estableció que de conformidad con la interpretación del artículo 259 de la Constitución vigente, el control legal y constitucional de los actos de carácter sublegal, es decir, sean normativos o no dictados en ejecución directa de la ley y en función administrativa son del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa (Sentencia Nro. 6 dictada el 7 de marzo de 2001, por la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia). En igual sentido, mediante sentencia de fecha 23 de noviembre de 2001, la Sala Constitucional del Máximo Tribunal de la República, (Caso: Iván Dario Badell, en su carácter de Fiscal General de la República vs. Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y Apuestas del Municipio Iribarren del Estado Lara), dejó sentado lo que de seguidas se transcribe: “(…) esta Sala considera que es atribución exclusiva de la jurisdicción constitucional el conocimiento de aquellos actos de naturaleza constitucional, mientras que corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de aquellos actos que no sean de naturaleza constitucional, es decir, de aquellos actos que no tengan rango de ley o que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, y así se declara. (omissis) De conformidad con lo expuesto en la presente decisión, lo cual debe considerarse como una interpretación vinculante de la Constitución, obligatoria para todos los tribunales del país, incluyendo las demás Salas del Máximo Tribunal de la República, cuando la acción o recurso se funde en razones de inconstitucionalidad los tribunales declinarán su competencia en la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia sólo en el caso que se trate de la declaratoria de nulidad de una ley, o de un acto del Poder Público dictado en ejecución directa e inmediata de la Constitución. Es decir, que los procedimientos de nulidad o anulación que se refieran a actos que no hayan sido dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución deberán seguirse como procedimientos contencioso administrativos regulados en la actualidad y en forma provisional por la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, mientras no se dicte la ley que regule la jurisdicción contencioso administrativa, y así se decide(…). En primer término, la Ordenanza cuya nulidad por inconstitucionalidad se solicita no es ley en los términos de la Constitución. A pesar de que en cierta doctrina y jurisprudencia, incluso de esta Sala, se ha afirmado que las Ordenanzas Municipales o leyes estadales son leyes locales o regionales, tal como se señaló con anterioridad, para los efectos de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, una “ley estadal” no es ley en términos constitucionales. Por ello, en cuanto al rango de la Ordenanza objeto de la presente decisión la misma no puede considerarse como ley en los términos de lo establecido en el artículo 334 de la Constitución varias veces citado, y así se declara. (…) En ese sentido, se observa que el acto impugnado en el presente caso, es la Ordenanza de Impuestos sobre Juegos y Apuestas del 19 de octubre de 1994, publicada en la Gaceta Municipal No. 797, Extraordinaria, del Municipio Iribarren del Estado Lara, del 3 de noviembre de 1994. Dicha Ordenanza fue dictada, como su propia Exposición de Motivos lo indica, en ejecución de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, y particularmente en ejecución de lo que establece el ordinal 1° del artículo 113 de dicha normativa. Es entonces expreso en el propio texto del acto impugnado, que el mismo no fue dictado en ejecución directa e inmediata de a Constitución, así se declara. Siendo entonces el acto impugnado de rango sublegal el mismo carece de naturaleza constitucional, y en consecuencia escapa de la jurisdicción constitucional en los términos expuestos en esta decisión, por lo que esta Sala es incompetente para conocer del presente procedimiento, y así se decide. (…) Así las cosas, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia otorga competencias a la Sala Político Administrativa para conocer de ciertos actos dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución (numerales 10, 11 y 12 del artículo 42), lo que en la actualidad es inaplicable en virtud de que el único ente que conoce de este tipo de actos es la Sala Constitucional. Por otra parte, la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia establece expresamente en su numeral 3 del artículo 42 antes citado, que es atribución del Máximo Tribunal de la República en Pleno “declarar la nulidad total o parcial de las constituciones o leyes estadales, de las ordenanzas municipales y demás actos generales de los cuerpos deliberantes de los Estados o Municipios, que colidan con la Constitución” (Subrayado de la Sala). De conformidad con esta última norma, sólo conoce la Corte en Pleno de los actos dictados por dichos órganos siempre y cuando coliden con la Constitución. Es decir, que coliden en forma directa con la Constitución, lo que no aplica sino para los actos de naturaleza constitucional y no de naturaleza sublegal. Ahora bien, el artículo 181 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia dispone: ‘Mientras se dicta la Ley que organice la jurisdicción contencioso-administrativa, los Tribunales Superiores que tengan atribuida competencia en lo Civil, conocerán, en primera instancia en sus respectivas circunscripciones, de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales o particulares, emanados de autoridades estadales o municipales de su jurisdicción, sin son impugnados por razones de ilegalidad. (...)’ En estos términos, no es el Tribunal Supremo de Justicia sino los tribunales superiores en lo contencioso-administrativo los que, según la nueva Constitución y según la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, deben conocer de las acciones o recursos de nulidad contra los actos administrativos generales o particulares de rango sublegal emanados de las autoridades estadales o municipales, cuando sean impugnados por razones de ilegalidad. ¿Qué sucede entonces en casos como el presente de impugnación por inconstitucionalidad de actos de naturaleza sublegal?. En virtud de la no existencia de una ley de la jurisdicción constitucional que así lo defina, en forma provisoria, esta Sala considera que la Sala Político Administrativa de este Máximo Tribunal debe conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de aquellos actos de naturaleza sublegal, y así se declara. Por lo tanto, en el caso objeto de la presente decisión, donde se accionó la nulidad de la Ordenanza de Impuestos Sobre Juegos y Apuestas del Municipio Iribarren del Estado Lara del 19 de octubre de 1994, la cual viene a ser un acto de rango sublegal, el competente para conocer es la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, y así se decide” (Resaltado de esta Corte). En lo atinente a los criterios atributivos de competencia para conocer de los recursos contenciosos administrativos de nulidad interpuestos contra actos normativos emanados del Poder Público Municipal, situación ésta que resulta confusa con el advenimiento de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, máxime cuando no ha sido dictada la Ley que la regula, en sentencia de fecha 15 de mayo de 2002, (caso: Javier Elechiguerra Naranjo, en su carácter de Fiscal General de la República vs. Ordenanza sobre Pensiones y Jubilaciones dictada por el Concejo del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy); la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia modificó el criterio por ella establecido y anteriormente citado, en los términos siguientes: “Observa la Sala que, en realidad, el citado numeral 2 del artículo 336 prevé tres supuestos de actos cuya nulidad puede declarar este órgano jurisdiccional: Constituciones y leyes estadales; Ordenanzas; y cualquier otro acto emanado de los órganos deliberantes de Estados y Municipios dictados en ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental. La coma, como signo de puntuación, lo que hace es separar el primer supuesto (Constituciones y Leyes estadales) del segundo (Ordenanzas), quedando en último lugar el caso de los actos distintos a los anteriores, pero que también emanan de cuerpos deliberantes estadales o municipales y también sean ejecución directa e inmediata de la Constitución. Así, la precisión acerca de la necesidad de ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental sólo se realiza respecto de estos últimos actos, puesto que se presupone respecto del resto. Esta conclusión es más acorde con el propio texto constitucional, pues la existencia de la coma separando “las Constituciones y leyes estadales” de “las ordenanzas municipales y demás actos de los cuerpos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución”, no puede hacer que las ordenanzas queden excluidas en ciertos casos de la competencia de esta Sala, mientras que toda Constitución y ley estadal sí quedaría bajo su control, sin necesidad de precisar si dichas disposiciones estadales ejecutan de manera directa e inmediata la Constitución. Esa interpretación crea una desigualdad entre actos estadales y municipales no querida por la Constitución, puesto que, como es bien sabido, nuestro régimen político se basa en la distribución del Poder Público en tres niveles territoriales claramente diferenciados, con poderes propios, y que cuentan todos con reconocimiento constitucional y hace que ella sea la encargada de decidir las acciones intentadas contra los actos de mayor rango. En efecto, un análisis de la naturaleza de las Ordenanzas permite concluir que su rango es siempre equivalente al de la ley, pues el poder del Municipio para dictarlas deriva directamente de la Constitución, al igual que ocurre con el poder de los Estados para dictar sus Constituciones o para legislar en las materias de su competencia. De esta manera, de la Constitución se derivan los poderes normativos estadales y municipales, por lo que los actos que se dicten con base en ellos deben entenderse como ejecución directa e inmediata del Texto Fundamental, así existan leyes nacionales (o estadales, en el caso de los municipios), a las que deban someterse. Esto último es relevante, pues en ello se encuentra el origen de la difícil precisión del rango de las Ordenanzas. La confusión parte de la exigencia constitucional de que las normas relativas a los municipios se atengan a las disposiciones contenidas en la ley nacional dictada sobre la materia (que es, en la actualidad, la Ley Orgánica de Régimen Municipal). Sin embargo, observa esta Sala que aunque la facultad legislativa de los Municipios está limitada por la legislación que se dicte en la materia, su ejercicio es siempre ejecución directa de competencias que han sido atribuidas por la propia Constitución de la República, por lo que el rango de las Ordenanzas es siempre necesariamente legal, y así lo declara de forma expresa. En fin, observa la Sala que lo que ha pretendido el artículo 336, en su numeral 2, es atribuirle el conocimiento de las demandas contra las Constituciones y Leyes estadales y contra las Ordenanzas, pero también contra todo acto emanado de los órganos deliberantes estadales y municipales dictados en ejecución directa e inmediata de la Constitución, para ser consecuente, así, con la conceptuación que ha efectuado de la jurisdicción constitucional. Debe destacar esta Sala que lo que la guió para sostener que existen Ordenanzas cuya nulidad no le correspondía declarar fue la necesidad de respetar y mantener el novedoso esquema constitucional e impedir que actos sublegales lleguen al conocimiento de esta instancia. Ahora, revisado nuevamente el problema y precisado el rango de las Ordenanzas, la conclusión debe ser otra, sin que cambien, por supuesto, los principios que se han reiterado en la jurisprudencia nacida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Así se declara. En virtud de lo expuesto, esta Sala se declara competente para conocer de la presente demanda de nulidad contra la Ordenanza sobe Pensiones y Jubilaciones del Municipio José Antonio Páez del Estado Yaracuy, de fecha 15 de diciembre de 1995 “ (Resaltado de este Órgano Jurisdiccional). Al trasladar el señalado criterio jurisprudencial, al caso de autos se observa que el recurso de nulidad se ejerce por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad fundamentalmente contra las actuaciones que conformaron el proceso de formación del acto normativo municipal y a la Ordenanza de Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 del Municipio Palavecino del Estado Lara, propiamente dicha, todo lo cual se desprende del escrito libelar y demás actas que integran el expediente judicial. Por tal razón, en atención a la interpretación jurisprudencial anteriormente transcrita, y dado el carácter vinculante de la misma, conforme lo preceptúa el artículo 335 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, resulta forzoso para esta Corte revocar la sentencia dictada el 1º de julio de 2002, por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental, la cual declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, antes identificado, contra “todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a la discusión y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 así como la Ordenanza de presupuesto del año en curso”, aprobada por la Cámara Municipal del Municipio Palavecino del Estado Lara y por el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio, toda vez que fue dictada por un Tribunal incompetente. Así se decide. Por las razones precedentemente expuestas, por cuanto –se reitera- el acto objeto del presente recurso de nulidad es una Ordenanza, dictada en ejecución directa e inmediata de la Constitución, a la luz del aludido criterio jurisprudencial, se ordena la remisión del expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia a los fines de decidir la presente causa, y así se decide. VI DECISIÓN Por las razones precedentemente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara: 1.- CON LUGAR el recurso de apelación ejercido por el ciudadano LUIS ALBERTO GONZÁLEZ ORTIZ, actuando con el carácter de Contralor del Municipio Palavecino del Estado Lara, asistido por el abogado Luis Beltrán Sánchez, ambos identificados, contra la sentencia dictada por el Juzgado Superior en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Centro Occidental el 1º de julio de 2002, que declaró parcialmente con lugar el recurso contencioso administrativo de nulidad por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad ejercido conjuntamente con pretensión de amparo constitucional por el mencionado ciudadano, contra “todas las actuaciones del ciudadano Alcalde en lo que se refiere a la discusión y aprobación del Presupuesto de Ingresos y Gastos para el ejercicio fiscal del año 2001 así como la Ordenanza de presupuesto del año en curso”, aprobada por la CÁMARA MUNICIPAL DEL MUNICIPIO PALAVECINO DEL ESTADO LARA y por el ciudadano DIEGO ANTONIO RIVERO, en su condición de Alcalde y Presidente del mencionado ente edilicio. 2.- REVOCA la sentencia apelada por incompetencia del referido Juzgado para dictarla. 3.- ORDENA se remita el expediente a la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, a los fines de decidir la presente causa. Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado. Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Caracas, a los ____________ días del mes de ____________ del año dos mil tres (2003). Años 193º de la Independencia y 144º de la Federación. El Presidente, JUAN CARLOS APTIZ BARBERA La Vicepresidenta, ANA MARIA RUGGERI COVA Los Magistrados, EVELYN MARRERO ORTIZ Ponente LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO PERKINS ROCHA CONTRERAS La Secretaria NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ Nº EXP.02-2339 EMO/26.