TSJ Regiones - Decisión

MAGISTRADO PONENTE: JUAN CARLOS APITZ BARBERA
EXPEDIENTE N°: 03-000590

- I -
NARRATIVA

En fecha 14 de febrero de 2003, se dio por recibido el Oficio No. 244 de fecha 11 de febrero de 2003, emitido por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital anexo al cual remitió el expediente contentivo de la querella interpuesta por el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 26.906, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARITZA BEATRIZ LUGO REYES, titular de la cédula de identidad No. 3.223.769, contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (ASAMBLEA NACIONAL).

Dicha remisión se realizó en virtud de haber sido oída en ambos efectos la apelación interpuesta por el apoderado judicial de la parte querellante, contra la sentencia dictada el 20 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital.

El 20 de marzo de 2003 se dio cuenta a la Corte y se designó ponente al Magistrado JUAN CARLOS APITZ BARBERA, ordenándose la notificación de la parte recurrente de conformidad con el artículo 233 del Código de Procedimiento Civil, con la advertencia de que una vez que constara la aludida notificación, el primer día de despacho siguiente se fijaría el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

El 1° de abril de 2003, el ciudadano Alguacil de esta Corte consignó Boleta de Notificación librada a la parte recurrente, y firmada por su apoderado judicial. El 02 de abril de 2003, notificada la parte demandante se fijó el décimo (10°) día de despacho siguiente para comenzar la relación de la causa.

En fecha 29 de abril de 2003, la parte recurrente fundamentó la apelación,

El 06 de mayo de 2003, comenzó la relación de la causa y el 20 de ese mismo mes y año se fijó el lapso de cinco (05) días de despacho para la promoción de pruebas, venciendo el 28 de mayo de 2003.

El 03 de junio de 2003, se fijó el lapso de diez (10) días de despacho para que tuviera lugar el acto de informes. El 26 de junio de 2003, se dejó constancia de consignación del respectivo escrito de informes por el apoderado judicial de la Asamblea Nacional. Se dijo “Vistos”.

En fecha 27 de junio de 2003, se pasó el expediente al Magistrado ponente.

Realizada la lectura del expediente de conformidad con lo establecido en el artículo 94 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, se pasa a dictar sentencia previa las siguientes consideraciones:

FUNDAMENTOS DE LA RECURRENTE

Mediante escrito presentado en fecha 26 de junio de 2002, el abogado Jesús Cristóbal Rangel Rachadell apoderado judicial de la ciudadana Maritza Beatriz Lugo Reyes, interpuso querella funcionarial contra la Asamblea Nacional, en la cual señaló lo siguiente:
Narró que, su representada ingresó a prestar servicio en la Asamblea Nacional el 14 de septiembre de 1999 en el cargo de Jefe de la Dirección de Administración de Personal y, que el 28 de marzo de 2000 fue nombrada Directora del Servicio Autónomo de Información Legislativa, recalcó que, “…la exdirectora del SAIL, ciudadana Berta Josefina Piña Montes, devengaba mensualmente la cantidad de Un Millón Quinientos Dos Mil Setenta y Un Bolívares con Veinte Céntimos (Bs. 1.502.071,20)”, y que la Asamblea Nacional “…reconoció parte de la diferencia entre el sueldo asignado al cargo y el que efectivamente (le) pagaron”.

Indicó que, el 11 de junio de 2001 su representada fue notificada del retiro, y que en fecha 31 de diciembre de ese mismo año, “…se le pagó a su representada –de manera incompleta- las Prestaciones Sociales”.

Señaló que, en fecha 15 de agosto de 2001 se reunieron los representantes del Ministerio del Trabajo, la Asamblea Nacional y de varios sindicatos para acordar la cancelación de un bono único de carácter no salarial que se pagaría como compensación por no haberse realizado la discusión de la Convención Colectiva. Posteriormente el 18 de diciembre de 2001, “…en la sede de la Asamblea Nacional se reunieron los representantes de la Asamblea Nacional y el Sindicato Nacional de los Funcionarios y Funcionarias de Carrera Legislativa de la Asamblea Nacional (SINFUCAN)”, y llegaron a un acuerdo, en el que “‘La Asamblea se compromet(ía) a pagar a los funcionarios y funcionarias de carrera legislativa, activos para el 12 de diciembre de 2001, a quienes se le (sic) canceló en fecha 20 de septiembre de 2001 Un Millón Quinientos Mil Bolívares (Bs. 1.500.000,00) por la no discusión de la convención colectiva, un complemento de hasta Cuatro Millones Quinientos Mil Bolívares (Bs. 4.500.000,00) monto acordado durante el inicio de la discusión de esta convención colectiva, el cual se cancelar(ía) en forma prorrateada en atención a la fecha de ingreso desde el 1° de enero de 1998 al 31 de diciembre de 2001”.

Que “A partir del 01 de enero de 2001 se procedió a aumentar el 10% del salario base a todos los empleados, que en el caso de (su) representada le hubiera correspondido la cantidad de Ciento Cincuenta Mil Doscientos Doce Bolívares con Veinte Céntimos (Bs. 150.212,20), mensualmente por este concepto, el cual tampoco le pagaron en su momento, con la incidencia que tiene sobre los demás conceptos, tales como bono de fin de año, vacaciones, etc”.

Igualmente denunció que, “quedó pendiente de pago el Cesta Ticket correspondiente a cien días del año 2001 - enero a mayo-, a razón de Dos Mil Cuatrocientos Bolívares (Bs. 2.400,00), y 11 días del mes de junio a Cinco Mil Quinientos Bolívares (5.500,00); para un total de Trescientos Mil Quinientos Bolívares (Bs. 300.500,00)”.

Adujo que, los acuerdos previos a la firma del Contrato Colectivo “…son parte de la misma, a tenor del artículo 524 de la Ley Orgánica del Trabajo, que establece que las estipulaciones económicas, sociales y sindicales de la convención colectiva continúan hasta tanto se celebre otra que la sustituya”, por lo que constituyen una obligación para el Órgano Legislativo. Que el total reclamado por ese concepto es de Seis Millones de Bolívares (Bs. 6.000.000,00) “…que es el resultado de la suma de los pagos que por vía de acuerdos contractuales y los Sindicatos se acordaron a favor de todos los funcionarios públicos”.

Alegó que, no le fue cancelado la diferencia salarial entre lo devengado por su antecesora y lo devengado por ella, que por el sueldo se produjo una diferencia de Novecientos Siete Mil Trescientos Treinta Bolívares con Cinco Céntimos (Bs. 907.330,05), que la diferencia total del monto entre lo percibido y lo que debió percibir asciende a la suma de Diez Millones Setecientos Cuarenta y Seis Mil Setecientos Dieciséis Bolívares con Cincuenta y Cuatro Céntimos (Bs. 10.746.716,54).

Que “…le pagaron el sueldo mensual de manera incompleta, lo que produjo que la incidencia en los otros conceptos fuera a su vez menor; y no faltó el pagó (sic) de los bonos que le fueron ofrecidos –y pagados- al resto del personal sin discriminación, incluyendo al que se había retirado antes de (su) representada”.

Solicitó la cancelación de Seis Millones de Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 6.000.000,00) por concepto de bonificaciones acordadas entre los Sindicatos y la Asamblea Nacional, así como la cancelación de Diez Millones Setecientos Cuarenta y Seis Mil Seiscientos Dieciséis Bolívares con Cincuenta y Cuatro (Bs. 10.746.716,54). Finalmente solicitó la cancelación de cesta ticket pendiente por la cantidad total de Trescientos Mil Quinientos Bolívares con Cero Céntimos (Bs. 300.500,00), para dar un total de suma adeudada por dicho organismo legislativo de Diecisiete Millones Cuarenta y Siete Mil Doscientos Dieciséis Bolívares con Cincuenta y Cuatro Céntimos (Bs. 17.047.216,54).

DEL FALLO APELADO

En fecha 20 de diciembre de 2002 el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró “INADMISIBLE” la querella interpuesta. Sustentó lo siguiente:

“Visto el escrito presentado por ante el Tribunal de la Carrera Administrativa en fecha 28 de junio de dos mil dos (2002), por el abogado JESÚS CRISTOBAL RANGEL RACHADELL, (…), actuando en su carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARITZA BEATRIZ LUGO REYES, contra la República Bolivariana de Venezuela (Asamblea Nacional), por el concepto de pago de diferencias de Prestaciones Sociales y falta de pago de sueldos, este Juzgado debe pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso y al respecto observa:
En fecha 26 de junio de 2002, fue interpuesta la presente querella ante el Tribunal de la Carrera Administrativa.
En fecha 09 de julio de 2002 se pasa el expediente al Juzgado de Sustanciación del extinto Tribunal de la Carrera, para que se pronuncie sobre la admisibilidad de la querella.
El artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa prevé:
‘Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un límite de seis (06) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella’.
Es criterio reiterado que el aludido lapso de caducidad no admite interrupción, corre fatalmente. Ahora bien, el hecho que da lugar al presente recurso es el acto administrativo de Liquidación de Prestaciones de Antigüedad, emitido en fecha 06 de agosto de 2001, así como el pago de las cantidades de dinero que le correspondían a la querellante como exfuncionaria de la Asamblea Nacional, en razón del retiro de fecha 07 de julio de 2001, notificado en fecha 11 de junio del mismo año.
Realizado el cómputo pertinente desde los hechos que dan lugar al presente recurso, es decir, desde la notificación del Acto Administrativo impugnado y que da lugar a la presente querella, hasta la interposición por ante el extinto Tribunal de la Carrera Administrativa, el día veintiséis (28) de junio de dos mil dos (2002), transcurrió un lapso de diez (10) meses y veinte (20) días, operando de esta forma la caducidad de la acción, en virtud de lo establecido en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa; en consecuencia, se declara INADMSIBLE el caso de autos”.

DE LA FUNDAMENTACIÓN A LA APELACIÓN

En fecha 29 de abril de 2003, la representación judicial de la querellante presentó su escrito de fundamentación a la apelación en los siguientes términos:

Que, “La sentencia apelada se dictó en contravención de la jurisprudencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en Sentencia Líder No. 2002-2509, de fecha 19/09/2002; Expediente: 01-25982…”, en la que se señaló que “‘ …por un lapso de caducidad no puede ni debe menoscabarse su cumplimiento (hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales) por parte de la Administración, pues dicha obligación se encuentra vinculada a un derecho también sustentado este derecho adquirido en razones jurídicas, éticas, sociales y económicas. Dicho pago se encuentra sujeto a la norma constitucional prevista en el artículo 92 de la Constitución y forma parte de un sistema integral de justicia social que no puede sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Es así, como se hace imprescindible una interpretación más flexible y en verdadera sintonía con nuestra Carta Magna, que prevé la obligación de proporcionar una ‘tutela judicial efectiva’, la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados, sin distinción alguna’”. Agregó que, dicho criterio ha sido ratificado por otras sentencias dictadas por esta Corte.

Señaló que, “…Las prestaciones sociales están contempladas como derecho general de todos los funcionarios públicos en el Artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…”, y que el funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se le crean dos expectativas “…por un lado que sus años de servicio le serán computados cuando eventualmente egrese del último de los organismos, por cualquiera de las causas de retiro que se establezcan, y por otro lado que este pago será completo, sin descuentos indebidos y en su totalidad, por cuanto mientras no se pague completo las prestaciones sociales las mismas no se le han cancelado; lo cual parece ser una mala costumbre administrativa”.

Indicó que, la demanda tiene por objeto el pago completo de las prestaciones sociales que le corresponde a su representada, siendo entonces un derecho fundamental que debe ser garantizado por los operadores de justicia, tal como se estableció en la sentencia No. 516 de esta Corte, recaída en el caso Nery Rodríguez de Dreyer vs. INOS, de fecha 24 de mayo de 2000.

Que, “Las sentencias por las que la Sala Político Administrativa otorgó la competencia para conocer al Tribunal de la Carrera Administrativa (hoy Tribunales de Transición), no ordena aplicar la Ley de Carrera Administrativa y mucho menos hace extensivo los lapsos de caducidad que dicha Ley establece a otros funcionarios regidos por otros Estatutos, y no lo podía hacer por cuanto los lapsos de caducidad los establece la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia para los actos administrativos en general y la Ley de Carrera Administrativa para los demás reclamos que tengan los funcionarios regidos por esa Ley”.

Señaló que, “Las mencionadas Sentencias sólo desaplican un artículo, 5 de la Ley de Carrera Administrativa, para otorgarle competencia al Tribunal de la Carrera Administrativa, pero los funcionarios del Poder Legislativo están regidos por su propio estatuto de personal que no establece nada con respecto a la caducidad, por lo que se debe considerar que el lapso de caducidad no existe ya que ni el Estatuto de Personal del Congreso ni los Decretos dictados en ejecución del Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público, establecen lapsos de caducidad”.

Así –continuó- que, “…el artículo 1977 del Código Civil establece que todas las acciones personales prescriben por diez años, sin que pueda oponerse a la prescripción la falta de título ni de buena fe, salvo disposición contraria de la Ley. Tal disposición no existe, y no puede hacerse extensiva por medio de la analogía ya que este mecanismo de interpretación no puede crear restricciones a los derechos”.

Que, por ser el cobro de prestaciones sociales una acción de cobro de bolívares el lapso para reclamar es de diez (10) años. Agregó que, “En todo caso el numeral 3 del artículo 89 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece…”, el principio in dubio pro operario. Además que, si se le aplica a los funcionarios públicos no regidos por la Ley de Carrera Administrativa el lapso que establece la Ley Orgánica del Trabajo, es de un (01) año.

Alegó que, “El argumento de que la Ley de Carrera Administrativa es supletoria a los Estatutos de Personal no es procedente por cuanto no existe ninguna norma en la Ley de Carrera Administrativa ni en el Estatuto de Personal del Congreso de la República que establezca la supletoriedad alegada, a falta de norma expresa para restringir los derechos, como lo es el de acceso a la justicia, no puede llenarse por medio de la analogía, que es en definitiva lo que se aplicó”.

DE LA CONTESTACIÓN A LA APELACIÓN

Señaló el apoderado judicial del Ente querellado, abogado Eulalio Antonio Guevara Rojas, inscrito en el Inpreabogado bajo el No. 75.452, mediante escrito presentado el 26 de junio de 2003 que, el apelante confunde la caducidad con la prescripción, pues según de un análisis conjunto de ambas definiciones “…se desprende que la caducidad es una ACCIÓN Y UN EFECTO, y que la prescripción es un MEDIO, con la peculiaridad que la primera corre fatal, es decir no puede ser interrumpida, y la segunda sí puede serlo”.

Que, “…se nota una equivocación al mencionar que las acciones por cobro de prestaciones, corresponden al universo de las Acciones por cobro de bolívares, propias del Derecho Civil, matizado ello con el hecho de considerar que el plazo de su prescripción es el contemplado en el artículo 1977 del Código Civil”. Agregó que, el artículo 92 de la Carta Magna establece que las prestaciones son créditos laborales de exigibilidad inmediata y que los intereses, constituyen deudas de valor, por lo que considera que quizás, de allí nace la duda.

Igualmente señaló que, “…bajo ninguna circunstancia nos encontramos bajo el ámbito de la jurisdicción laboral, no pudiendo en lo absoluto aplicar la legislación que a ella rige”, criterio que acogió el Juzgado Superior Quinto del Trabajo del Área Metropolitana de Caracas en sentencia de fecha 18 de junio de 1998, caso Ventura vs. Pequiven.

Expone que, “…no se logra comprender cuáles son las normas, fundamentos, criterios o similares, que hacen que el formalizante llegue a expresar mediante su escrito la INEXISTENCIA de la caducidad…”, que es la propia Ley de Carrera Administrativa la que establece el lapso, instrumento legal aplicable al caso. Que permitir esa interpretación podría flagelar el orden público.

Indicó que, la norma contemplada en el artículo 82 in commento, ha sido aplicado de manera reiterada a diversos casos por esta Corte. Es por ello que solicitan se declare Sin Lugar la apelación.

- II -
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR

Corresponde pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la parte querellante y al respecto se observa:
En fecha 29 de abril de 2003, el apoderado judicial de la ciudadana Maritza Beatriz Lugo Reyes interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada el 20 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual declaró Inadmisible la querella interpuesta contra la Asamblea Nacional por haber transcurrido el lapso establecido en el artículo 82 de la Ley de carrera Administrativa.

Fundamentó su apelación en que, las prestaciones sociales es un derecho fundamental contemplado en el artículo 92 de la Carta Fundamental y que, el criterio que se ha sostenido es el “De la no caducidad en materia de Prestaciones Sociales decidida por esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”, aunado a ello señaló que, “…debe considerarse que el lapso de caducidad no existe ya que ni el Estatuto de Personal del Congreso ni los Decretos dictados en ejecución del Decreto sobre Régimen de Transición del Poder Público, establecen lapsos de caducidad”.

Sugirió que, también podría aplicársele a dicha materia otros lapsos como los establecidos en el artículo 1977 del Código Civil, o el lapso de un (01) año que establece la Ley Orgánica del Trabajo, y que en caso de dudas debe aplicarse el criterio que más favorezca al trabajador.

Por su parte, el apoderado judicial del Ente querellado esgrimió en primer lugar que el apoderado judicial del querellante confunde la caducidad con la prescripción y que, el lapso contemplado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, le es aplicable al caso, además que ha sido criterio reiterado por esta Corte, la aplicación de dicho lapso, no coincide entonces el apelante con el criterio expuesto por el Sentenciador - criterio que comparte el organismo querellado-, en cuanto a la caducidad de las acciones en materia de prestaciones sociales.

Ahora bien, es necesario para esta Corte traer a colación la diferencia entre la prescripción y la caducidad, en términos generales, la primera produce la extinción de un determinado derecho, en virtud de que se den las condiciones determinadas en la ley, para que ésta se materialice, es necesario que la parte interesada no ejerza la acción, caso contrario, se interrumpiría el lapso, de allí se deriva la principal diferencia entre aquélla institución y la caducidad, pues, ésta no está sujeta a suspensión o interrupción.

Con respecto a estas instituciones esta Corte en sentencia de fecha 30 de abril de 2002 (caso: Jorge Bahachille) se pronunció de la manera siguiente:

“…Así, a grandes rasgos, y a fin de recalcar la diferencia entre estos lapsos, debe señalarse que la prescripción puede suspenderse, interrumpirse y renunciarse si es extintiva; por su parte, la caducidad es un lapso que no puede suspenderse, corre fatalmente y, por tanto, no puede interrumpirse y, además, no puede renunciarse, pues una vez que ha transcurrido el tiempo, automáticamente genera todos sus efectos.
Conforme a ello, conviene advertir que en el contencioso administrativo predominan los lapsos de caducidad y no de prescripción, como se puede constatar del examen de las acciones que son incoadas ante esta jurisdicción, es pues que, no existe una regulación en las normas contenciosos administrativas referidas a la prescripción…”.

Determinadas las diferencias antes señaladas, esta Corte en variadas oportunidades ha acogido el criterio de que el lapso de caducidad contemplado en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa no le es aplicable a las acciones que se interpongan en materia de jubilaciones y extendida posteriormente a las prestaciones sociales, tal como lo señalara la parte apelante en su escrito de fundamentación.

Tal criterio fue asumido por esta Corte, en virtud de la vigencia de la Constitución de 1999, haciendo énfasis en que las normas constitucionales previstas en los artículos 80 y 92, prestaciones sociales y jubilación, respectivamente, forman parte de un sistema integral de justicia social que no podría sufrir fisura por una interpretación rígida del artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa. Así, se concluyó en sentencia de fecha 27 de septiembre de 2000 (caso Clara García Peña vs. Cámara Municipal de la Alcaldía del Libertador del Distrito Federal, exp. No. 00-23370) que, era necesario una interpretación más flexible de dicha norma y en verdadera sintonía con la Constitución, donde se prevea la obligación de proporcionar una tutela judicial efectiva la cual no sería posible con la existencia de lapsos de caducidad que afecten derechos constitucionales de los trabajadores, funcionarios o empleados públicos, en tal oportunidad se señaló lo siguiente:

“(…)De lo anterior se observa que la jubilación constituye una cuestión de previsión social con rango constitucional, desarrollada por la legislación y normativa venezolana, que constituye un beneficio y derecho del funcionario a vivir una vida digna en razón de los años de trabajo y servicios prestados y que por lo tanto la Administración está en la obligación de garantizar, reconocer, tramitar y otorgar sin que para ello existan lapsos de caducidad de las acciones que se intenten en virtud de tal derecho, por lo que resulta imposible admitir que los recursos o acciones que se intenten contra una omisión de la Administración ante una solicitud de jubilación, resulten caducos, ya que se estaría lesionando el derecho constitucional a la seguridad social del funcionario que resulta acreedor de este beneficio (…)”.

Posteriormente - tal como se indicara supra - en sentencia No. 2509 de fecha 19 de septiembre de 2002 (reiterada en varias oportunidades por esta Corte en sentencias de fecha 17 de diciembre de 2002, caso: Juan José Bolívar Álvarez y 16 de enero de 2003, caso: Willian Henri Gutiérrez Gámez); se amplió el criterio de la no caducidad con respecto a la materia de prestaciones sociales, concluyendo que:

“…dicho criterio debe ser extendido en los casos de las querellas que tengan por objeto el pago de prestaciones sociales, pues dicho pago constituye un derecho subjetivo irrenunciable adquirido por el trabajador o funcionario, que no es de naturaleza indemnizatoria –como los sueldos dejados de percibir-, sino un derecho que le corresponde al empleado al cesar la prestación de servicio, este derecho se traduce además, en el pago de la antigüedad como recompensa por su labor, siendo de naturaleza crediticia –deudas pecuniarias- de exigibilidad inmediata, cuya mora en el pago genera intereses.
En efecto, cuando se rompe el vínculo funcionarial con la Administración, emerge la obligación para la Administración de hacer efectivo el pago de las prestaciones sociales, derecho que se engloba dentro de los derechos sociales que tiene el funcionario público como recompensa al trabajo por los servicios prestados a la Administración.
La obligación estriba en cancelar las prestaciones sociales –derecho irrenunciable-, que por un lapso de caducidad no puede ni debe menoscabarse su cumplimiento por parte de la Administración, pues dicha obligación se encuentra vinculada a un derecho también sustentado este derecho adquirido en razones jurídicas, éticas, sociales y económicas”.

Las sentencias dictadas por esta Corte, recogen las inquietudes que se venían presentando en lo atinente a los derechos sociales que integran el “Sistema Integral de Seguridad Social” contemplado en la Constitución en el Capítulo V del Título III, debido a que, si bien se establecieron derechos que anteriormente fueron consagrados en la otrora Constitución de 1961, la Carta Marga de 1999 hace un reconocimiento más amplio de los mismos, lo que ocasionó una interpretación amplia de los derechos sociales.

Sin embargo, la interpretación que se da a tales normas constitucionales no puede hacerse de modo aislado a otros que, también nuestra Carta Magna consagran, las cuales han sido desarrolladas en leyes y otros instrumentos normativos que forman parte del ordenamiento jurídico venezolano, que integran a su vez el Estado Social de Derecho, cuya finalidad es proteger (así lo señaló la Sala Constitucional, en sentencia Nro. 85 de fecha 24 de enero de 2002) desde la defensa de intereses económicos de las clases o grupos que la ley considera se encuentran en una situación de desequilibrio que los perjudica, hasta la defensa de valores espirituales de esas personas o grupos, tales como la educación (que es deber social fundamental conforme al artículo 102 constitucional), o la salud (derecho social fundamental según el artículo 83 constitucional), o la protección del trabajo, la seguridad social y el derecho a la vivienda (artículos 82, 86 y 87 constitucionales).

Lo anterior responde a los valores sociales que el constituyente consideró primordiales y básicos para toda la colectividad, sin embargo, aún cuando las normas constitucionales deben adaptarse a dichos valores e intereses sociales no pudiera significar la confrontación de derechos sociales con derechos y principios que deben regir en todo ordenamiento jurídico, se trata así de buscar un equilibrio entre ellos, evitando que se atente contra el orden público y la justicia social pues, es con base a ellos (principios que rigen en el ordenamiento jurídico) que opera el Estado de Derecho.

En este sentido, debe destacarse que también los derechos a la tutela judicial efectiva y a la seguridad jurídica tienden a garantizar un cauce de equilibrio entre la defensa de los derechos constitucionales y los principios que rigen el ordenamiento jurídico.

Para ello, el propio ordenamiento jurídico ha establecido instituciones y formalidades procesales que, dentro del proceso buscan el equilibrio entre los distintos derechos que pueden hacerse valer y, entre ellas, la caducidad.

En cuanto al derecho a la tutela judicial efectiva, cabe reiterar lo señalado por la Sala Político Administrativa del Máximo Tribunal (véase entre otras sentencia Nro. 02762 de fecha 20 de noviembre de 2001) en el sentido que, el derecho a la tutela judicial efectiva es uno de los derechos más importantes y fundamentales en todo Estado de Derecho, el cual está conformado por otros derechos, como lo son: el derecho a tener acceso a la justicia, el derecho a intentar todas las acciones y recursos procedentes en vía judicial. Si ello es así entonces debe existir un mínimo de reglas que permitan el pleno acceso a los órganos jurisdiccionales, tales reglas no pueden interpretarse entonces como un obstáculo al cumplimiento y respeto del derecho a la tutela judicial efectiva, pues, son garantías del derecho de defensa de las partes que intervengan.

Partiendo de lo anterior, debe precisarse entonces que, el lapso de caducidad, es un aspecto de gran relevancia en el sistema procesal venezolano, pues, es un requisito que se revisa para admitir cualquier demanda (salvo los casos que se intenten contra violaciones a los derechos humanos, derechos imprescriptibles), así tenemos que tal institución no sólo está contemplada en la Ley Adjetiva por excelencia (como lo es el Código de Procedimiento Civil) sino en las demás leyes especiales que también establecen procedimientos. La insistencia del legislador se desprende del “…contenido ordenador y su vinculación con la seguridad jurídica que tiene que garantizar todo sistema democrático…”, así fue señalado en la sentencia No. 727 de fecha 08 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, recaída en el Expediente No. 03-0002, mediante la cual declaró que los lapsos procesales especialmente el lapso de caducidad no son “‘formalidades” per se, susceptibles de desaplicación, sino, por el contrario, que ellos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho a la defensa y al debido proceso de las partes, que por ellos se guían, y cuyo fin es la salvaguarda de la seguridad jurídica”.

La Sala Constitucional en dicha sentencia reiteró una vez más el carácter procesal de la caducidad, destacando entonces que los lapsos procesales establecidos en leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución. Al respecto, destacó lo siguiente:

“…En efecto, la finalidad del lapso de caducidad es la materialización de la seguridad jurídica y el aseguramiento, de esa forma, de que tras el transcurso del lapso que preceptúa la ley, se extinga el derecho de toda persona al ejercicio de la acción que el ordenamiento jurídico le proporcione; ello para evitar que acciones judiciales puedan proponerse indefinidamente en el tiempo, lo cual, obviamente, incidiría negativamente en la seguridad jurídica.
El lapso de caducidad, como lo denunció el recurrente, transcurre fatalmente y no es susceptible de interrupción, ni suspensión. Sin duda alguna, la caducidad es un lapso procesal y en relación con el carácter de éste, la Sala Constitucional se ha pronunciado y ha establecido que los lapsos procesales establecidos en las leyes y aplicados jurisdiccionalmente no son formalidades que puedan ser desaplicados con base en el artículo 257 de la Constitución”.

Más adelante y citando sentencia Nº 208 de fecha 04 de abril de 2000 dictada por esa misma Sala, hizo referencia al contenido establecido en el artículo 257 de la Constitución, señaló lo siguiente:

“...No puede esta Sala Constitucional pasar por alto que, como intérprete máxima de la Constitución, está obligada a propugnar lo dispuesto en el artículo 257 eiusdem, en referencia a que: ‘No se sacrificará la justicia por la omisión de formalidades no esenciales’.
Sin embargo, la decisión apelada -confirmada por esta Sala- no contravino la citada norma constitucional, sino que fue consecuencia de la aplicación fiel, por parte del juez, de una regla procesal que fija un lapso preclusivo para la realización de determinadas actuaciones. Afirmar lo contrario sería aceptar, por ejemplo, que invocando la existencia de una formalidad no esencial se inobserven los lapsos legalmente fijados para interponer una apelación o que también, por ejemplo, con ese mismo criterio, una parte irrespete el tiempo otorgado por el tribunal para realizar su intervención en el marco de una audiencia constitucional. A todo evento, por demás, esta Sala no considera que los lapsos procesales legalmente fijados y jurisdiccionalmente aplicados puedan considerarse ‘formalidades’ per se, sino que éstos son elementos temporales ordenadores del proceso, esenciales al mismo y de eminente orden público, en el sentido de que son garantías del derecho de defensa de las partes que por ellos se guían (debido proceso y seguridad jurídica)”.

Ello así, es incuestionable el carácter vinculante de tal sentencia dado por la materia a la que concierne como lo son los derechos al acceso a la justicia, defensa, debido proceso y tutela judicial efectiva, los cuales deben ser protegidos – como una obligación dada al juez – a través de la aplicación de las reglas predeterminadas en el ordenamiento jurídico, en resguardo de principios igualmente constitucionales.

Ahora bien, precisado que, la caducidad como lapso procesal corre fatalmente y que es reserva legal, el juez por tal motivo debe aplicar la norma que lo establezca, como quedó razonado anteriormente, pues “…dentro del catálogo de derechos y principios constitucionales que entran en juego en casos como el de autos, los de acceso a la justicia y tutela judicial están garantizados a través del medio judicial que, en efecto, se ejerció, y la seguridad jurídica -de los interesados e, incluso, del colectivo- está materializada con la existencia de un lapso de caducidad cuyo respeto y resguardo también son deber del juez que conozca del medio judicial que corresponda…” (Sentencia No 727 de fecha 08 de abril de 2003 dictada por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia.

Por otra parte, esta Corte en sentencia de fecha 07 de julio de 2003 (Expediente No. 02-1709, caso: Isabel Cecilia Esté Bolívar vs. Municipio Libertador del Distrito Capital) estableció que el lapso de caducidad consagrado en el artículo 82 de la derogada Ley de Carrera Administrativa (lapso de tres meses establecido en el artículo 94 de la Ley Estatuto de la Función Pública) debe ceder ante el lapso de un (01) año consagrado en el artículo 61 de la Ley Orgánica del Trabajo, el cual es más favorable y perfectamente aplicable a los funcionarios públicos por mandato del artículo 8 de la Ley in commento. Para ello se razonó de la siguiente manera:

“…no se puede dejar de observar cómo el Constituyente, en la redacción del punto 3° de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, dispuso que la Asamblea Nacional, dentro del primer año contado a partir de su instalación, debía aprobar una reforma de la Ley Orgánica del Trabajo en la que se establezca un lapso de prescripción de diez (10) años para el derecho al cobro de prestaciones sociales, derecho este que, según lo consagra el artículo 92 eiusdem, le corresponde a todos los trabajadores y trabajadoras como recompensa a la antigüedad en el servicio y amparo en caso de cesantía, sin que ésta norma haya hecho distinción alguna entre los trabajadores que prestan sus servicios a la empresa privada y los funcionarios que trabajan al servicio de la Administración Pública.
De igual forma, punto 3° de la Disposición Transitoria Cuarta de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999, dispuso que, mientras no entre en vigencia la reforma de la ley seguirá aplicándose de forma transitoria el régimen de la prestación de antigüedad establecido en la Ley Orgánica del Trabajo vigente.
Lo anterior pone de manifiesto que nuestro Constituyente ha pretendido, en materia del derecho a prestaciones sociales de los trabajadores, lograr la consagración de un trato igualitario que permita, conforme al régimen previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, que todos los trabajadores y trabajadoras puedan disfrutar del referido derecho sin ningún tipo de discriminación, tal como se desprende del contenido del artículo 28 de la Ley del Estatuto de la Función Pública…
Ello así, y en respeto al principio constitucional de igualdad, debe dispensársele a los funcionarios públicos el mismo trato que, para el reclamo de las prestaciones sociales, la legislación laboral otorga a los trabajadores regidos por la Ley Orgánica del Trabajo…
En este orden de ideas, importa destacar que si bien el propio artículo 8 de la Ley Orgánica del Trabajo limita el disfrute de los beneficios consagrados en dicho texto normativo, a todo aquello no relacionado con el ingreso, ascenso, traslado, suspensión, retiro, sistemas de remuneración, estabilidad y régimen jurisdiccional, siendo el último aspecto resaltado el que pudiera estar afectado en el presente caso, de igual forma la aplicación de la Ley Orgánica del Trabajo se impone, por tratarse de la garantía de derechos constitucionales como son la no discriminación (Art. 21), y el derecho al acceso a los órganos de justicia y a la tutela judicial efectiva (Art. 26), los cuales se ven menoscabados al pretender imponerse una discriminación en el ejercicio de la acción de reclamo de prestaciones sociales en el caso de los funcionarios públicos.
Ahora bien, la extensión del lapso consagrado en la Ley de Carrera Administrativa para la interposición del reclamo de las prestaciones sociales, resultante de su equiparación con el lapso previsto en la Ley Orgánica del Trabajo, no implica la modificación de la naturaleza de dicho lapso, en el sentido de cambiar el lapso de “caducidad” por el de “prescripción”, ya que se trata de dos instituciones procesales perfectamente válidas que el legislador ha utilizado en ambos casos de manera coherente, pues, como bien se señaló anteriormente, a diferencia de lo que ocurre en el régimen consagrado en la Ley Orgánica del Trabajo, en el régimen de derecho público predominan los lapsos de caducidad y no de prescripción”.

No obstante a lo anterior, este Tribunal observa que para la fecha de la interposición de la querella (26/06/2002), esta Corte mantenía el criterio de que a las acciones que se interpusieran por reclamos originados por una relación funcionarial (reclamos de prestaciones sociales, jubilaciones, entre otros) debía aplicarse el lapso de caducidad de seis (06) meses, de conformidad con lo establecido en la ya derogada Ley de Carrera Administrativa, y si bien es cierto que es otro el (véase sentencia de fecha 07 de julio de 2003, conforme al cual se adopta el lapso de un (01) año de caducidad, atendiendo al tiempo establecido en la Ley Orgánica del Trabajo), no es menos cierto que en aras a la seguridad jurídica y a fin de no causar perjuicios irreparables a las partes, que serían contradictorios a los principios contenidos en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, este Tribunal estima que en casos como el planteado, dicha causal de inadmisibilidad debe ser observada bajo el criterio jurisprudencial conforme al cual el lapso de caducidad era de seis (06) meses, el cual imperaba para la fecha de la interposición de la presente querella y, así se declara.

Partiendo de lo anterior, y aplicándolo al presente caso, observa esta Corte que, la querellante fue retirada de la Administración Pública Nacional (Asamblea Nacional) en fecha 11 de junio de 2001, no siendo hasta el 31 de diciembre de 2001 -según sus dichos y no ha sido contradicho- que le cancelan (de manera incompleta) las prestaciones sociales, es decir, al ser la presente querella un cobro de diferencias por el pago de la antigüedad a la que tiene derecho, el cómputo del lapso de caducidad, debe hacerse desde la fecha en que tuvo efectivo conocimiento de dicho pago parcial, y no como erradamente lo señalara el A-quo, desde la fecha de su retiro, pues, mal puede correr el lapso para interponer una acción derivada del pago incompleto de prestaciones sociales desde el momento del retiro del funcionario de la Administración Pública, cuando el hecho generador se produce al momento del pago parcial de las prestaciones sociales, concluir lo contrario traería consecuencias irreparables para los funcionarios públicos, pues en aquéllos casos que el pago de las prestaciones se realice de manera tardía, al funcionario se le reduciría el lapso para la interposición del recurso, en caso de que éste quiera demandar.

Ahora bien, desde la fecha del pago de las prestaciones sociales hasta la fecha de presentación de la querella que nos ocupa, se evidencia que transcurrió un lapso de cinco (05) meses y veintiséis (26) días, lo cual no supera el lapso de seis (06) meses aplicable conforme al razonamiento antes expuesto.

Siendo ello así, estima esta Corte que no resulta procedente la inadmisibilidad de la querella interpuesta con fundamento en la caducidad declarada por el A-quo, en consecuencia, se declara Con Lugar la apelación interpuesta por la parte querellante contra el fallo de fecha 20 de diciembre de 2002, dictado por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Centro Capital, se revoca la sentencia apelada y se ordena al prenombrado Tribunal pronunciarse acerca de la admisibilidad de la causa, excluyendo la revisión de la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad de la acción. Así se decide.

- III -
DECISIÓN

Por las razones expuestas esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:

1- CON LUGAR la apelación interpuesta por el abogado JESÚS C. RANGEL RACHADELL, actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana MARITZA BEATRIZ LUGO REYES, al inicio plenamente identificados, contra la sentencia dictada el 20 de diciembre de 2002 por el Juzgado Superior Tercero de Transición de lo Contencioso Administrativo de la Región Capital, que declaró INADMISIBLE la querella interpuesta por la mencionada ciudadana contra la REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA (ASAMBLEA NACIONAL).

2.- Se REVOCA el fallo apelado.

3.- Se ORDENA al mencionado Juzgado pronunciarse acerca de la admisibilidad de la causa, excluyendo la revisión de la causal de inadmisibilidad relativa a la caducidad de la acción.

Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.

Dada, firmada y sellada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas, a los __________________ ( ) días del mes de __________________ de dos mil tres (2003). Años: 193º de la Independencia y 144º de la Federación.
EL PRESIDENTE,

JUAN CARLOS APITZ BARBERA
PONENTE

LA VICEPRESIDENTA,

ANA MARÍA RUGGERI COVA

LOS MAGISTRADOS:

EVELYN MARRERO ORTIZ

LUISA ESTELLA MORALES DE LAMUÑO

PERKINS ROCHA CONTRERAS

LA SECRETARIA,

NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ

EXP. N° 03-000590
JCAB/- C –