Magistrada Ponente: LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Expediente N° 03-1632
En fecha 2 de mayo de 2003, se dio por recibido en esta Corte el Oficio N° 679 de fecha 15 de abril de 2003, anexo al cual el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital remitió el expediente contentivo del recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados Carlos Alberto Pérez y Stalin A. Rodríguez S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 8.067 y 58.650, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ ALBERTO CAGUA RONDÓN, titular de la cédula de identidad N° 8.333.325, contra el acto administrativo contenido en la Resolución s/n de fecha 10 de julio de 2000, dictado por el ciudadano LUIS ALBERTO CAMACHO KAIRUZ, en su carácter de Director General de la POLICÍA METROPOLITANA de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, mediante el cual se destituyó al recurrente del cargo que venía ocupando como Sub Comisario en dicha Institución.
Tal remisión se efectuó en virtud de la consulta de Ley, de conformidad con el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
En fecha 6 de mayo de 2003 se dio cuenta a la Corte y, por auto de esa misma fecha, se designó ponente a la Magistrada Luisa Estella Morales Lamuño, a los fines de que decida sobre la presente causa.
En fecha 7 de mayo de 2003, se pasó el presente expediente a la Magistrada ponente.
Reconstituida la Corte con los Magistrados que actualmente la integran y elegida su nueva Directiva, la cual quedó conformada de la siguiente manera: Juan Carlos Apitz Barbera, Presidente; Ana María Ruggeri Cova, Vicepresidenta; y los Magistrados Evelyn Marrero Ortíz, Luisa Estella Morales Lamuño y Perkins Rocha Contreras.
Cumplidos como han sido los extremos de Ley, esta Corte pasa a decidir, previas las siguientes consideraciones:
I
DEL RECURSO DE ANULACIÓN
La parte querellante, presentó escrito libelar con base a los siguientes argumentos:
Que el accionante ingresó a la Policía Metropolitana en fecha 1° de enero de 1987, en el cargo de Sub Inspector, posteriormente ascendió a Sub Comisario, hasta el momento de su ilegal destitución.
Que “(…) se observa del acto de destitución de segundo grado (…) que de acuerdo a los puntos PRIMERO y SEGUNDO, la primera decisión fue notificada el 24 de mayo de 2000 y el 12 de junio de 2000, nuestro (sic) acude al órgano administrativo en los términos del artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos. Luego, la notificación de acto que resuelve el recurso de reconsideración fue practicada el 30 de octubre de 2000, por lo que el 20 de noviembre de 2000, el querellante acude a la máxima autoridad administrativa, Alcalde Mayor del Distrito Metropolitano, a fin de interponer el recurso jerárquico respectivo. De éste último, operó la denegación tácita (…)” (Mayúsculas del accionante).
Que “(…) el primer acto de destitución, signado con el N° 048 de fecha 20 de marzo de 2000 (…), fue notificado el 24 de mayo de 2000, tal y como lo señalamos anteriormente. Luego, interpuesta la solicitud de reconsideración, en fecha 30 de octubre de 2000, mediante Oficio s/n de fecha 10 de julio de 2000, notifican del acto administrativo s/n de fecha 10 de julio de 2000 (…), con este acto el Director General de la Policía Metropolitana ratifica su decisión de destituir al querellante. Finalmente, el 20 de noviembre de 2000, nuestro apoderado acude a la vía jerárquica, esto es, ante el Alcalde Mayor del Distrito Metropolitano en los términos del artículo 95 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (…)”.
Que “(…) considerando que operó la denegación tácita de conformidad con el artículo 4 ejusdem, el lapso de noventa (90) días hábiles que alude el artículo 91 de la misma Ley Orgánica, venció el 30 de marzo de 2001, por lo que el lapso de seis (6) (sic) previsto en el artículo 134 de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, vence el 30 de septiembre de 2001, por lo que resulta evidente el tiempo hábil para interponer la acción de nulidad (…)”.
Que “(…) se observa del expediente el incumplimiento de las etapas, fases y lapsos que debe contener todo procedimiento disciplinario, en ningún momento se cumplió con los principios que rigen la estructura de este tipo de actividad sancionatoria (…)”.
Que “(…) al analizar el expediente se constata que el mismo sólo está conformado por una serie de actas testimoniales, exactamente catorce (14) declaraciones practicadas entre el 4 y 19 de octubre de 1999, esto es, en apenas doce (12) días hábiles de acuerdo al calendario de aquel entonces, desde luego, hasta aquí no hay ningún problema o, mejor dicho, podría decirse que no hay ninguna ilegalidad porque precisamente la primera etapa de todo proceso disciplinario es la determinación de los hechos y, la mejor forma de establecer un hecho irregular e iniciar la averiguación a fin de determinar el o los responsables, es con la práctica de testigos, lo que sucedió es que una vez que toman las declaraciones a las catorce personas, incluyendo a nuestro representado, el expediente pasa al Asesor Legal del Departamento de Investigaciones el cual emite su opinión, luego, pasa a la Dirección de Recursos Humanos, donde se emite otro informe y luego se produce el acto administrativo de destitución (…)”.
Que se vulneraron sus derechos a la defensa y al debido proceso, a la presunción de inocencia, igualdad, legalidad, proporcionalidad en la aplicación de las sanciones administrativas y la tutela judicial efectiva.
Que el acto administrativo de destitución impugnado es nulo de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Que solicita se declare la nulidad del acto administrativo impugnado, se ordene la reincorporación del querellante al cargo que venía ocupando en la referida Institución como Sub Comisario “(…) o a otro de igual o superior nivel y remuneración” y, finalmente, se ordene pagar los sueldos y demás derechos salariales dejados de percibir actualizados, desde su ilegal destitución hasta la efectiva reincorporación del cargo.
Que los actos de remoción y de retiro impugnados afectan sus derechos subjetivos e intereses legítimos, ya que el primero de ellos había sido objeto de un recurso de reconsideración ante la Cámara Municipal, por considerar se encontraba de reposo médico, desde el 15 de octubre de 1999 hasta el 7 de diciembre de 1999.
Que el querellante está amparado por lo establecido en el artículo 79 de la Ordenanza de Carrera Administrativa para los Empleados o Funcionarios Públicos Municipales al Servicio del Municipio Libertador del actual Distrito Capital, el cual establece que los funcionarios cuya jubilación esté en trámite o haya sido inválido, sólo podrá ser removido del servicio a partir de la fecha que comience a efectuarse el pago de la respectiva pensión o jubilación.
Que los actos impugnados están viciados de ilegalidad por violar lo establecido en los artículos 6 y 79 de referida Ordenanza y el artículo 25 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Que se acoge a lo establecido en el criterio de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, donde se dispone que no podrá exigirse a los particulares el agotamiento de la vía administrativa, ya que dicha formalidad tiene un carácter opcional para el administrado.
II
DEL FALLO APELADO
En fecha 12 de julio de 2002, el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, declaró inadmisible el recurso interpuesto, con base a los siguientes argumentos de hecho y de derecho:
Que “(…) cursa en autos como anexo del escrito contentivo de la querella el acto administrativo N° 048 de fecha 20 de marzo de 2000, emanado de la Dirección General de la Policía Metropolitana, mediante el cual se egresa al querellante, evidenciando que el (sic) mismo no aparece la firma de este último como constancia de haberle sido notificado. No obstante, en el escrito que acompaña a su querella signado con la letra “d” dirigido al Alcalde del Distrito Metropolitano y recibido el 20 de noviembre de 2000, contentivo del recurso jerárquico (aún cuando lo califica como de reconsideración) el querellante señala que el acto administrativo N° 048, de su egreso le fue notificado en fecha 24 de mayo de 2000 (…)”.
Que “Asimismo, destaca el Tribunal que el recurrente no acompañó a su querella copia del presunto recurso de reconsideración interpuesto contra el acto administrativo de su egreso, no obstante si consignó el acto administrativo de fecha 10 de julio de 2000, que lo declaró sin lugar y en el cual se lee ‘En fecha 12 de junio de 2000 el recurrente ejerce recurso de reconsideración contra el acto administrativo de su egreso (…)’, y el cual fue notificado el 30 de octubre de 2000, tal y como se evidencia del Oficio N° DG-SDG-DRH de fecha 10 de junio de 2000, que anexó a la querella signado con la letra ‘b’ y ante la declaratoria sin lugar del recurso en mención con fecha 20 de noviembre de 2000, interpone recurso jerárquico, el cual le es indicado en el precipitado Oficio (…)”.
Que “(…) interpuesto el correspondiente recurso jerárquico en fecha 20 de noviembre de 2002, tal y como lo expresan los apoderados del recurrente y se evidencia del escrito contentivo de dicho recurso que cursa en autos como anexo de la querella signado con la letra ‘d’, el lapso de noventa días para que la Administración decidiera sobre el mismo, comenzó a correr a partir del 21 de noviembre de 2000, y feneció el 18 de febrero de 2001, fecha esta última en la cual ante la falta de respuesta de la Administración operó el silencio administrativo y, comenzó a correr el lapso de seis (6) meses para que el querellante acudiera a la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que interpuesta la presente querella en fecha 28 de septiembre de 2001, forzoso es concluir que habían transcurrido más de seis (6) meses y en consecuencia operando la caducidad de la acción”.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Vistos los términos en que ha sido planteada la querella funcionarial interpuesta por el ciudadano José Cagua Rondón, esta Corte pasa a decidir sobre la consulta planteada, tomando en cuenta las siguientes consideraciones:
En este sentido, observa esta Corte que el querellante en su libelo expresó que ingresó en la Policía Metropolitana en fecha 1° de enero de 1987, en el cargo de Sub Inspector, y posteriormente, ascendió a Sub Comisario, hasta el momento de su destitución. Asimismo, señala que el acto administrativo impugnado vulnera sus derechos a la defensa y al debido proceso, a la presunción de inocencia, igualdad, legalidad, proporcionalidad en la aplicación de las sanciones administrativas y la tutela judicial efectiva y que es nulo de nulidad absoluta de conformidad con lo previsto en el artículo 19 ordinal 4° de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Al respecto, el a quo señaló que el querellante acudió por ante la jurisdicción contencioso administrativa habiendo transcurrido más de seis (6) meses desde la fecha en que operó el silencio administrativo y recordando que los requisitos de admisibilidad de las acciones son de inminente orden público y su inobservancia no es subsanable, declaró inadmisible la querella por haber operado la caducidad de la acción.
Ahora bien, en primer lugar este Órgano Jurisdiccional estima pertinente mencionar que transcurrido el lapso legal sin haberse interpuesto el recurso de apelación, el Tribunal de la causa remitió en consulta a esta Corte el referido expediente, con base en el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual es del tenor siguiente:
“Toda sentencia definitiva contraria a la pretensión, excepción o defensa de la República, debe ser consultada al Tribunal Superior competente”.
Ahora bien, dicho artículo plantea la figura jurídica de la consulta, a los fines de cumplir con el principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 8 numerales 1 y 2, literal h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos vigente para Venezuela y de aplicación inmediata de conformidad con el artículo 23 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, para los casos en que no se ejerza el recurso de apelación, en los cuales esté involucrada la República y cuya sentencia sea contraria a los intereses de ésta en el juicio.
En este sentido, debe esta Corte esclarecer lo que se entiende con el término “República” y además, si la referida Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República resulta aplicable al caso en cuestión, y a tal efecto observa:
El término “República” es la personificación jurídica del Estado que actúa a través de los órganos del Poder Público, el cual, de acuerdo con el Texto Constitucional se distribuye verticalmente entre el Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal y, horizontalmente, entre el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y Moral. No obstante, dicho concepto resulta muy amplio a los fines requeridos, por lo que debe esta Corte adentrarse más en la esfera del Derecho Administrativo y precisar que, en el ámbito interno del Estado, la República personifica un sólo sector denominado Poder Público Nacional.
En el caso que nos ocupa, resulta necesario establecer que el Poder Público Estadal se encuentra enmarcado en los Estados, que son entidades políticas territoriales que poseen -en los términos de la Constitución-, total autonomía, así como personalidad jurídica plena y actúan de acuerdo a las competencias que de manera exclusiva le han atribuido la Constitución y las Leyes.
Por lo tanto, cuando la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece la institución de la consulta, se está refiriendo exclusivamente al Poder Público Nacional y no al Poder Público Estadal o Municipal, por lo que en principio, se podría considerar que las sentencias dictadas por los Tribunales sobre recursos de nulidad intentados contra los actos emanados de cualquier Estado o Municipio del país, una vez vencido el lapso de apelación, no sería aplicable el referido criterio y, en consecuencia, no podría subir en consulta a los Tribunales Superiores.
Ello así, esta Corte al analizar con detenimiento la situación planteada, ve necesario analizar la Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público, en la cual se desarrollan los principios constitucionales de la descentralización administrativa, así como la delimitación de las competencias entre el Poder Nacional y los Estados. Al respecto, se observa que el artículo 33 establece:
“Los Estados tendrán los mismos privilegios y prerrogativas fiscales y procesales de que goza la República”.
El legislador al conceder expresamente un privilegio fiscal o una prerrogativa procesal a un ente político territorial o a un determinado órgano de la Administración Pública, sea ésta central o descentralizada, no lo hace por mero capricho o porque la jerarquía del órgano o ente así lo requiera. En efecto, los privilegios fiscales son otorgados por la Ley en atención a la situación de carácter patrimonial que se encuentra en juego dentro de la controversia, mientras que al hablar de prerrogativas procesales, se refiere a aquellos beneficios que se otorgan en el curso de un proceso.
En este sentido, la Ley Orgánica de Régimen Municipal establece en su artículo 102, que los Municipios “(…) gozarán de los mismos privilegios y prerrogativas que la Legislación Nacional otorga al Fisco Nacional, salvo las disposiciones en contrario contenidas en esta Ley (…)”.
Al respecto, tal y como diáfanamente lo precisó la Sala de Casación Civil de la extinta Corte Suprema de Justicia en sentencia de fecha 3 de abril de 1986, “(…) el artículo 80 de la Ley Orgánica de Régimen Municipal (o a partir del 2 de enero de 1990, el artículo 102) ha venido a extender al Municipio los privilegios prerrogativas que la Ley le otorga al Fisco Nacional (…)”. En consecuencia, en la misma forma en que operen dichos privilegios y prerrogativas con respecto a la República, habrán de operar con respecto a los Municipios.
Por lo tanto, al consagrar el artículo 70 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República la consulta como una prerrogativa procesal y no existiendo contradicción entre los instrumentos legales mencionados ut supra, ya que ambos extienden los privilegios fiscales y prerrogativas procesales de que goza la República a los Estados y Municipios, esta Corte considera plenamente aplicable la mencionada disposición de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a todos aquellos casos en que estén involucradas las referidas entidades, siempre que no se haya ejercido el recurso de apelación oportunamente en el lapso legal.
Ahora bien, con base a lo mencionado esta Corte declara procedente la consulta planteada por el a quo y, en consecuencia, entra a conocer de la misma, de conformidad con el artículo 70 del Decreto con Fuerza de Ley de la Procuraduría General de la República, a tal efecto observa:
Esta Alzada considera oportuno aclarar que al no existir un instrumento legal específico que desarrolle y explique el aspecto procesal que debe seguir la querella, se hace necesario aplicar lo que al respecto menciona la Ley de Carrera Administrativa.
En relación a la caducidad, el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa establece que:
“Toda acción con base a esta Ley, sólo podrá ser ejercida válidamente dentro de un término de seis (6) meses a contar del día en que se produjo el hecho que dio lugar a ella”.
En este sentido, esta Corte de manera pacífica y reiterada ha sostenido en varios fallos lo siguiente:
“En materia de función pública, la norma de la Ley de Carrera Administrativa que establece el lapso de caducidad para el ejercicio de las acciones que puedan deducirse con fundamento en ella, no hace distinción ni establece excepciones; en consecuencia, toda acción para reclamar judicialmente cualesquiera de los derechos de los funcionarios públicos sujetos a la Ley de Carrera Administrativa está condicionada por el lapso de caducidad previsto en el artículo 82 eiusdem o en otra Ley que le resulte aplicable” (Sentencia de esta Corte del 31 de mayo de 1984).
Igualmente, advierte este Órgano Jurisdiccional que en la sentencia dictada por esta Corte en fecha 13 de abril de 2000 (Caso: Nelly Josefina Ramírez vs. I.N.A.M.), se estableció lo siguiente:
“(…) en caso de que el interesado opte por intentar los recursos procedentes en sede administrativa, el lapso de caducidad previsto en el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa es de seis meses contados a partir del momento en que se produjo el hecho que da lugar a la querella, en éste caso, a partir del momento en que se produce el acto que pone fin a la relación funcionarial debe comenzar a contarse el lapso de caducidad para intentar la acción, por lo que, la apelante ha debido interponer la querella en el lapso de seis meses contados a partir del momento en que se verificó su notificación (…)”.
Ello así, reitera esta Corte lo establecido con respecto al lapso de caducidad previsto en el artículo citado ut supra, como lapso que corre fatalmente y que no admite interrupción ni suspensión contado a partir del momento en que el funcionario considere lesionados sus derechos subjetivos, es decir, cuando se produce el hecho que da lugar a la querella, tal y como lo establece el citado artículo 82 ibidem.
En este caso, el referido hecho es el que se configura cuando el ciudadano José Cagua Rondón fue notificado de la destitución del cargo que venía ejerciendo en dicho Instituto, por lo que el mismo, ha debido interponer la querella en el lapso de seis (6) meses contados a partir del momento en que había sido notificado de la destitución.
Por otro lado, el a quo declaró la caducidad de la presente causa por haber transcurrido más de seis (6) meses contados desde el momento en que la Administración ha debido de pronunciarse sobre el recurso jerárquico, en fecha 18 de febrero de 2001, cuando operó el silencio administrativo. Así las cosas, esta Corte debe aclarar que en casos como el de marras, donde no existe instrumento legal específico que regule el aspecto procesal de la querella, por lo que resulta aplicable lo establecido en la Ley de Carrera Administrativa, el único requisito que debe agotar el recurrente es el de las Juntas de Avenimiento, en los casos donde ellas existan y no los recursos administrativos de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, tal y como lo realizó el accionante en el presente caso.
Al respecto, en los artículos 14 y 15 de la Ley de Carrera Administrativa, las Juntas de Avenimiento son definidas como instancias de conciliación ante las cuales podrán dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando le sean lesionados los derechos que le otorga la mencionada ley.
En este sentido, se observa en el caso bajo estudio, que el accionante fue notificado de la destitución del cargo que ocupaba, en fecha 24 de mayo de 2000 (folio 15 del expediente), y la querella que dio lugar al presente proceso fue interpuesta en fecha 28 de septiembre de 2001 (folio 9 del expediente), es decir, transcurridos un (1) año y cuatro (4) meses, aproximadamente, desde la fecha de notificación de la destitución hasta la presentación del escrito libelar, es decir, que se constata que transcurrió con creces el lapso estipulado de seis (6) meses, por lo que considera esta Corte acertado revocar el fallo dictado en fecha 12 de julio de 2002, por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, en tanto tomó en cuenta los recursos administrativos ejercidos para pronunciarse sobre la caducidad y, en consecuencia, declarar inadmisible la querella incoada por haber operado la caducidad de la acción, de conformidad con el artículo 82 de la Ley de Carrera Administrativa, y así se decide.
Por otro lado, vista la declaración de caducidad de la presente querella funcionarial incoada en virtud de la destitución a la cual fue objeto el accionante, esta Corte advierte que resultaría inoficioso resolver cualquier otro alegato formulado, y así se decide.
IV
DECISIÓN
Por las razones anteriormente expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad de la Ley, declara:
1- REVOCA el fallo dictado por el Juzgado Superior Tercero en lo Civil y Contencioso Administrativo de la Región Capital, de fecha 12 de julio de 2002, mediante el cual se declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto por los abogados Carlos Alberto Pérez y Stalin A. Rodríguez S., inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado bajo los Nros. 8.067 y 58.650, respectivamente, actuando en su carácter de apoderados judiciales del ciudadano JOSÉ ALBERTO CAGUA RONDÓN, titular de la cédula de identidad N° 8.333.325, contra el acto administrativo contenido en la Resolución s/n de fecha 10 de julio de 2000, dictada por el ciudadano LUIS ALBERTO CAMACHO KAIRUZ, en su carácter de Director General de la POLICÍA MATROPOLITANA de la ALCALDÍA DEL DISTRITO METROPOLITANO DE CARACAS, mediante el cual se destituyó al recurrente del cargo que venía ocupando como Sub Comisario en dicha Institución.
2- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de anulación interpuesto en fecha 28 de septiembre de 2001.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Remítase al Juzgado de origen. Déjese copia de la presente decisión.
Dada, sellada y firmada en la Sala de Sesiones de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, en Caracas a los ________________( ) días del mes de __________________de dos mil tres (2003). Años 193° de la Independencia y 144° de la Federación.
El Presidente,
JUAN CARLOS APITZ BARBERA
La Vicepresidenta,
ANA MARÍA RUGGERI COVA
Los Magistrados,
EVELYN MARRERO ORTÍZ
LUISA ESTELLA MORALES LAMUÑO
Ponente
PERKINS ROCHA CONTRERAS
La Secretaria,
NAYIBE ROSALES MARTÍNEZ
LEML/vrs
Exp. 03-1632
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